政府投資項目采用裝配式建筑在前期決策階段的問題分析

文／彭宇 廣東省國際工程咨詢有限公司 廣東廣州 510060

引言：

在我國過去幾十年高速發展時期，建筑業的蓬勃發展帶動了上下游多個行業的發展，并且吸納了大量的勞動力，在推動我國國民經濟發展過程中起到了重要的作用。在我國將高質量發展作為全面建設社會主義現代化國家的首要任務的背景下，經濟社會發展的方式由重速度轉向注重質量和效益的發展，傳統建筑業的弊端日益顯著，主要表現為發展方式粗放、高耗能高排放、生產效率低下、從業者水平良莠不齊、建設周期長等方面。為了實現“3060”雙碳目標，建筑業亟需產業結構優化和轉型升級，大力發展綠色建筑、裝配式建筑，推動建筑信息模型（BIM）、互聯網、物聯網、大數據、云計算、移動通信、人工智能、區塊鏈等新技術的集成與創新應用是建筑業提質增效的主要路徑，是推進建筑工業化的重要措施，融入新發展格局、實現可持續發展的必然選擇。政府投資項目公益性強、投資額度大，是引領示范和促發展的重要載體，對發揮政府主導作用，推進裝配式建筑全產業鏈發展起到重要作用。

1.發展裝配式建筑的重要意義

1.1 裝配式建筑的概念

所謂裝配式建筑，就是把原先需要在施工現場進行澆筑而成的梁、板、柱、樓梯、墻體等部件，在加工廠進行生產加工，制作成預制構件，再運輸到工地進行組裝，通過對連接部位采用特有技術而形成完整的建筑物。按照建筑土體材料分類，裝配式建筑主要分為裝配式預制混凝土結構、裝配式鋼結構以及現代木結構三類，我國主要應用前兩種。

1.2 裝配式建筑的特點

裝配式建筑是建筑工業化的方向之一，以綠色生產為理念，是建造方式的改革與創新，在建造過程中采用標準化設計、工廠化生產、裝配化施工、一體化裝修和信息化管理。相對傳統建筑，裝配式建筑實現了標準化和模塊化，可以在工廠大規模集中加工生產預制構件，有效的縮短建設周期，提高生產效率，改善勞動和生產環境，降低能耗，減少污染，確保產品的質量統一和穩定[1]。

1.3 國外裝配式建筑發展現狀及趨勢

裝配式建筑目前在國外發達國家中起步早，在歐洲、美國、日本等國家和地區應用廣泛，尤其是在住宅應用中，已經形成了較為成熟的體系。雖然各國各地的發展模式、技術體系和標準不一致，但是從發展歷史來看，都經歷了政府頒布相關政策，實施補貼扶持，不斷完善標注規范、技術體系研究，鼓勵技術創新等過程。

歐盟自成立后，建立了一系列推進裝配式建筑發展的標準、技術文件等，推進建筑標準化發展，此外還頒布了如建筑產品條例CPR 和建筑能效指令EPBD 等相關建筑條例和指令來推動綠色建筑發展和促進建筑節能減排，將裝配式建造技術和可持續發展相結合。法國是最早推行工業化建筑的國家之一，大力發展建筑通用體系，并應用信息化系統促進裝配式建筑發展[2]。德國現已形成了完整的裝配及技術體系，包含了從設計、預制到施工的各個環節，實現部品部件的標準化、模數化。丹麥最早實現了參數化和模數化，在滿足標準化的結構部件的前提下同事實現多元化。

日本是最早形成住宅裝配式批量化生產的國家，形成了主體和內裝協調發展的體系。裝配式建筑發展以保障性住房為切入點，推動裝配式建筑快速實現標準化，促進裝配式建造技術產業化發展，并逐步在商品房中運用。

美國的工業化水平高，模塊化技術成熟，裝配式建筑在住宅領域應用成熟，構件和部件表現出極高的標準化、專業化、商品化、系列化和社會化，裝配式建造成本遠低于現場建造的方式。目前應用領域已經從住宅擴展到技術要求更高的公共建筑領域，如學校、辦公、體育館、醫院等。

1.4 我國裝配式建筑發展現狀及趨勢

我國裝配式建筑起步于上個世紀五十年代，在70 年代初步創立了裝配式建筑技術體系，發展熱潮持續至八十年代，廉價勞動力涌入城市，現澆建筑的興起代替了產品規格少、防水保溫問題多的裝配式建筑，裝配式建筑發展進入了停滯期。90 年代房地產業的快速發展，國家加快推進住宅產業現代化，裝配式建筑再次進入了緩慢發展的時期。進入二十一世紀，在可持續發展和節能環保要求逐步提高的大環境下，國家出臺了《關于大力發展裝配式建筑的指導意見》《“十三五”裝配式建筑行動方案》等綱領性文件，產業進入快速發展階段，新建裝配式建筑面積占城鎮新建建筑面積比例由2015 年的2.7%快速上升至2021 年的25.4%，仍然與世界發達國家70%以上的裝配化率有較大差距。

目前，我國已進入老齡化階段，人口總量減少，勞動力短缺，用工成本迅速上升，傳統“人口紅利”正在消失，房地產市場整體低迷，建筑業發展面臨艱巨挑戰。裝配式建筑因其優勢，是破解當前建筑業發展困境的重要途徑，是充分利用“人才紅利”從勞動密集型向技術密集型轉變的有效方式，是我國邁向“建造強國”的有力抓手。現階段頂層設計還需優化，產業鏈尚未完善，各項設計、生產、安裝技術標準體系還需進一步健全和整合，配套政策和監管制度不健全，技術研發創新能力不足，產業配套人才缺乏，缺乏科學管理體系，經濟成本居高不下，施工工期優勢小這些不足制約著我國裝配式建筑的發展。

1.5 我國政府投資項目采用裝配式建筑的政策支持

根據國外裝配式建筑的發展經驗，產業發展過程中，尤其是在發展初期，離不開政策支持和激勵措施。2016年，國務院出臺了《關于大力發展裝配式建筑的指導意見》，拉開了我國裝配式建筑新一輪快速發展的序幕，各省市此后紛紛相繼出臺了各類促進裝配式建筑發展的政策文件、技術標準、激勵措施等。政府投資或主導的工程項目率先應用裝配式建筑方式從而做好示范引導工作，重慶市、河南省等省市發文明確了所有有條件的政府投資主導項目需全部采用裝配式建筑，適用領域涵蓋了政府投資建設的保障性住房、學校、醫院、科研、辦公、酒店、綜合樓、工業廠房等建筑以及地下綜合管廊、城市道路橋梁等適用于工廠預制件的市政公用設施工程等。

多地的政策文件中都明確要將政府投資項目裝配式建筑要求在立項審批時納入項目立項文件的審查范圍，審批部門及投資主管部門要重點審核裝配式建筑建設方案、裝配率、投資估算等相關內容，是項目前期決策的重要內容，如果項目明確不適用或者不能采用裝配式建筑的，需要做出相關說明。

2.政府投資項目采用裝配式建筑在前期決策階段的問題

在政府投資項目前期決策階段，需要明確項目建設的必要性和功能定位，確定項目建設規模，明確項目方案和建設標準，建設模式等，控制項目的總體投資規模，前期決策的正確與否直接關系到項目建設的成功與否。項目建議書和可行性研究報告是項目前期決策階段研究的重要成果，是立項和指導后續初步設計的重要依據，是整個建設過程中的重要環節，對實現建設意圖和控制設計建造過程起到了重要的作用。根據相關政策文件的要求，政府投資項目的裝配式建筑相關方案需要在立項審批階段進行明確，但以下問題影響了前期決策的水平和財政資金使用效率。

2.1 標準體系不完善，缺乏導則指引

目前，國家和部分省市為了推動裝配式建筑發展出臺了一系列文件，設立了近遠期的發展目標，但從頂層設計到實施層面都處于探索階段，缺乏強有力的政策激勵措施、涵蓋全產業鏈的綱領性文件以及兼具指導性和可操作性的詳細實施方案。裝配式建筑涉及到的設計、生產、施工、驗收、監管等環節缺乏統一的協調標準，難以真正實現設計、構建生產和安裝施工一體化，構件的通用化、標準化水平過低，導致現階段成本居高不下[3]。

我國幅員遼闊，各地的經濟社會技術發展不均衡，發展方向和發展目標也有較大差異，不同地區的地貌、氣候、地質等自然條件各不相同，各地工業化水平差異大，裝配式建筑發展的基礎不同，無法采用統一的發展模式和發展路徑。在項目前期決策階段缺乏參考性強、有針對性的標準、導則和指引，很難準確判斷前期決策階段相關方案的技術先進性和可行性，項目建設單位、代建單位、咨詢單位、政府部門等參建各方對項目裝配式建筑采納的建設標準、能否滿足個性化需求、造成的建造成本增加是否合理難以達成共識。

2.2 應用范圍廣泛，示范作用不明顯

除了保障性住房之外，政府投資項目涉及范圍廣泛，尤其是醫院、體育館等大中型公共建筑的方案復雜且投資成本較高，前期決策階段研究的效果對于控制項目實施尤為重要。目前政府投資項目關于裝配式建筑的主要政策文件只明確了項目裝配率的下限，對不同類型的項目并沒有提出詳細的指導性意見。在實際實施過程中，不同項目的功能定位不同，規模和使用需求各異，對于非住宅建筑和一些功能布局復雜、柱網尺寸多變、荷載取值多樣、結構降板分布分散、構件重復率低、難以標準化程的項目難以明確樹立有前瞻性和實踐性的建設目標。

在實際決策過程中，審批部門及投資主管部門對于項目采用的裝配率是否科學合理，預制構件種類、關鍵節點連接、擬采用的裝配式施工技術、技術方案的經濟性以及最終的實施效益難以做出深入的研究和準確的評價。部分追求個性化或功能復雜的項目往往采用被動考慮裝配式建筑的設計理念，為了達到裝配率要求，選擇先設計后拆分或者主體結構和裝修相分離的模式，難以發揮裝結構、外保溫、裝飾裝修、機電安裝一體化的優勢，裝配式建筑方案淪為應付政策文件對項目基本裝配率要求、完成項目立項審批的紙上藍圖。按照現行的政府投資項目建設流程，項目前期咨詢、初步設計和施工圖設計通常為不同單位，難以確保前期決策的方案能順利深化優化并沿用到下一個階段，最終削弱政府投資項目的帶動和示范效果。

2.3 建造成本高，財政支出壓力大

項目主管部門在功能定位、建設標準、造價指標的考慮上和財政部門的想法必然存在偏差，在當前財政部門堅持“過緊日子”的要求下，平衡好各相關部門對項目的投資規模、建設標準和造價指標是前期決策階段的重點和難點。為了更好的發揮財政資金使用效益，不僅要立足于控制項目總投資，節約財政資金，也要充分考慮項目遠期發揮示范帶動作用，促進產業鏈的發展健全，探索可推廣可復制的建設模式，產生長遠的經濟效益、社會效益和生態效益。

當前政府投資項目在前期決策階段普遍采用對標和參照同類項目造價指標的方式進行投資規模控制。由于我國裝配式建筑項目起步較晚，尚未形成成熟的體系，對不同類型、不同規模、采用不同裝配方案的政府投資項目造價指標的研究缺乏標準和案例分析研究，在不同地區、采用不同的裝配方案對造價指標也有影響，致使在前期決策階段缺乏對項目的造價指標經濟合理性的控制依據。且采用裝配式建筑較傳統建造方式在前期的投入成本更高，施工工期往往也更長，在短期的經濟優勢較小，造成財政投入壓力大。

2.4 專業技術人員缺乏

政府投資項目的決策方案比較復雜，需要懂技術、懂管理、懂經濟的復合型人才以及由各個專業組成的專精型人才團隊。無論是咨詢單位、設計單位、還是政府部門都普遍缺乏相關專業人才，尤其是在前期決策階段，政府部門的內部技術力量不足，需要大量的外部技術力量支持，如可行性研究報告的編制和評審都依賴第三方咨詢單位。

在前期決策階段，項目時間安排緊，涉及到的專業多且復雜，決策的難度高，政府單位相關工作人員的人手不足但是工作強度大，無法單獨完成決策工作。由于聘請的第三方咨詢單位人員的水平參差不齊、經驗不足，相關專業的外部專家參與度有限，造成項目前期決策的效率低下且質量難以控制，部分前期決策成果千篇一律、流于形式，難以形成具有科學性、針對性和可實踐性的應用成果，背離了設置前期決策程序的初衷。

3.完善政府投資項目裝配式建筑在政府投資項目中的應用

3.1 完善標準化體系建設

從國外裝配式建筑發展的經驗來看，加強裝配式建筑標準化體系建設是推動裝配式建筑發展的關鍵環節。與其他先進國家相比，我國裝配式建筑的發展還處于初期階段，適應我國基本國情和發展水平的標準體系的缺乏是裝配式建筑發展的首要矛盾。應根據各地的工業化水平、發展基礎和目標，因地制宜，合理統籌，運用科學的理論和恰當的方法，加快完善適合各地區的從設計、生產、施工工藝、驗收、監督管理、維修各個關鍵環節全過程的標準化體系建設。以保障性住房為切入點，逐步擴展裝配式建筑在除住宅以外其他領域的推廣、應用，積極引導骨干企業參與相關國家標準、行業標準、地方標準的編制，建立標準化數據庫，強化各標準間的銜接。

3.2 完善政府投資項目前期決策指引導則的編制

為了提升項目在前期決策階段的科學性，切實政府投資的效率效果效益，應結合各地的產業發展水平，總結研究以往投資項目的經驗，包括研究梳理總結不同類型項目的裝配率、裝配方案、經濟指標、建設工期、后期使用效果、總結的經驗教訓等，研究制定項目在決策階段的指引導則，明確裝配式相關方案在前期階段應達到的深度和要求，提供目標定位、建設方案、造價指標等方面的參考依據和對標方案，破除僅僅以裝配率達標為導向的決策思維，讓前期決策更加高效、規范、有序，提高項目的謀劃水平，根據項目實施條件，選擇建設一批應用先進綠色建造和智能建造技術的重點項目，發揮典型示范作用。

3.3 加強部門合作，形成工作合力

裝配式建筑的發展是一項系統而復雜的工程，在政策引領、用地保障、財政激勵、稅收優惠、質量監督、科技支撐、交通保障、產業引導等各方面需要住建、發改、財政、國土、交通、稅務等部門通力合作、廣泛參與。各部門應提高重視度，在前期決策階段建立聯動機制，提早介入項目決策，共同對裝配式建筑的發展進行分析研究，精準發力，協調前期工作中的難點、痛點，堅持適度超前、統籌謀劃的原則，科學布局裝配式建筑示范項目，極力消除在前期工作中的隱患，避免重復審查報批工作，縮短項目建設周期，提高決策質量。

3.4 加強新一代信息技術的融合應用

建筑信息模型（BIM）、互聯網、物聯網、大數據、云計算等新一代信息化技術與裝配式建筑的發展息息相關，二者協同發展是推動“中國建造”核心競爭力的的重要手段。以BIM 為代表的技術應用能促進建筑項目實現全過程、全要素、全參與方的數據共享和協同工作，實現設計、施工、生產、安裝、運維等各個環節的全生命周期管理，提高整個項目的工作質量和效率，減少錯誤率。探索以BIM 為代表的信息化技術在前期決策階段的運用，為前期決策提供更加高效、準確的判斷，確保前期決策成果順利落地實現。

3.5 加強人才隊伍建設

項目前期決策階段的智力策劃活動依賴專業技術人員的職業素養，加快參建各方的裝配式建筑人才隊伍建設，健全人才培養、使用、評價、激勵制度，創新人才管理模式，是做好前期決策的基礎。加強政府部門相關崗位人員的崗位培養、技能培養，重視人才的引進和考核。加強對第三方成果的審查，重視對成果的應用，健全全過程的項目管理制度，及時應用和總結項目經驗。優化對咨詢單位的管理制度，加強對第三方的工作業績和工作能力考核，并設置合理的評分標準。建立外部專家庫，鼓勵相關高水平專家深度參與到項目前期決策階段，為項目建設建言獻策。

結語：

縱觀國內外裝配式建筑的發展歷史，以政府示范項目為切入點，大力推動裝配式建筑發展是科學且符合客觀規律的手段。重大政府投資項目不僅是經濟發展的“壓艙石”，也是引導產業轉型升級、促進上下游協同發展的有效舉措。前期決策的質量是決定項目質量、控制項目投資、實現財政資金使用效果效益的重要環節。在多維度、多方面出臺的各項切實可行的宏觀政策、標準規范引導下，參建各方需要壓實主體責任，總結過往經驗，不斷提升職業素養和水平，不斷改善工作方法，積極應用現代技術手段，才能真正的走出一條符合我國基本國情的裝配式建筑發展之路。