央地政策協同對我國燃料電池汽車行業發展的作用效果
——多主體創新視角

邢 蕊，孫 溪，孫偉珈，王國紅

（大連理工大學經濟管理學院，遼寧大連 116024）

發展氫能產業對國家能源安全、構建清潔低碳安全高效的能源體系和實現碳達峰碳中和目標具有重要意義［1］。燃料電池汽車產業兼具能源安全、“雙碳”目標以及汽車強國建設等多重使命，受到各國政府高度重視［2］。中國對于燃料電池汽車的政策支持始于“十五”計劃期間確立的新能源汽車“三縱三橫”布局1），此后產業政策配合國內燃料電池汽車實際運行情況，先后經歷了發展目標確立、技術路線制定、產業發展規劃和示范應用階段。2021 年，財政部、工業和信息化部、科技部、國家發展改革委、國家能源局五部委聯合發布了五大燃料電池汽車示范城市群，相關政策加大了對示范應用的支持，旨在因地制宜地促進中央和地方、政府和企業協作，共同推進燃料電池汽車產業成長。面對日益復雜的產業技術環境和國際市場環境，中國燃料電池汽車發展面臨新的機遇和挑戰，如何針對產業特色和發展需求優化政策體系、提高政策效力成為新時期亟待解決的問題。燃料電池汽車比傳統汽車產業鏈更長、復雜度更大，往往需要多方協同創新攻克技術難題、共同解決成本與管理等一系列問題，促進產業鏈和創新鏈上的多主體創新成為推進燃料電池汽車產業高質量發展的關鍵［3］。多主體創新強調通過共享想法、知識、專長、機會及創新平臺推進重大科技創新［4］，產業鏈和創新鏈上的各個主體既是協同創新的聯結點［5］，也是產業政策的作用載體。然而，既有政策研究成果對于燃料電池汽車發展依賴多主體創新這一特色問題關注不足，鮮見從多主體創新視角審視產業政策協同及其作用效果。為此，本研究選取2011—2021 年中國政府及5 個燃料電池汽車示范城市群頒布的153 份政策為樣本，重點關注政策中促進多主體創新的相關內容，采用狀態協同度模型和復合系統協同度模型對央地政策協同進行測度，并應用回歸分析檢驗政策協同對行業發展的促進作用。旨在明晰當前中國燃料電池汽車央地政策協同水平及演化態勢，揭示政策效力，為促進燃料電池汽車產業鏈和創新鏈融合發展，優化央地產業政策體系提供參考，同時，也在理論上為深化央地政策協同研究提供新視角。

1 文獻綜述與理論框架

1.1 文獻綜述

政府政策發揮宏觀調控作用引導產業高質量發展，其效果在很大程度上取決于多項政策要素的選擇搭配與協同運用［6］。政策協同是將政策工具組合并通過政策間相互配合實現更好的政策效果［7］。20世紀90 年代起，政策協同受到了國內外學者的廣泛關注。Meijers 等［8］從組織視角切入，認為政策協同可以存在于組織之間也可以存在于組織內部，并且多主體協同是解決政策實施過程中跨界問題的重要舉措。經濟合作與發展組織（OECD）［9］報告中將政策協同劃分為3 個層面，即縱向協同、橫向協同和時間序列協同；縱向協同方面，有如胡志明等［10］基于“政策目標-政策工具”分析框架解析了中央、河南、許昌三級政府關于制造業轉型升級政策的縱向協同問題；橫向協同方面，有如Li 等［11］運用灰色關聯法分析了281 個地級市環境方面的政策協同程度；時間序列協同方面，李冬琴［7］等探討了中國科技創新政策協同演變特征，并檢驗了政策協同與創新績效的關系。此外，還有學者在研究中同時關注了政策互補性、政策交叉性以及協同網絡演化問題［12］。隨著研究的逐步深入，學者們如趙晶等［13］、陽鎮等［14］、薛曉珊等［15］分別從系統論、網絡理論以及整體性治理等視角對政策協同機理展開了討論，李衛紅等［16］、董豪等［17］、樂為等［18］分別深化了關于政策協同演化及其對企業創新、產業績效和市場滲透作用效果的研究。

劃分政策類型是開展量化研究的基礎，學者們從多個視角對政策進行了分類。如，Rothwell 等［19］從政策方向出發，將政策工具劃分為供給面、環境面和需求面三大類；仲為國等［20］依據活動方式將政策措施分為金融外匯、財政稅收、其他經濟措施、行政措施和人事措施5 種；李世超等［21］根據政策對產業活動干預程度的強弱，將政策劃分為強制性、混合性和自愿性3 種類型。

現階段，學者們對新能源汽車產業政策的研究主要聚焦于特定政策的作用效果、政策結構和政策階段變遷3 個主題。在特定政策作用效果方面，主要探討了財政補貼政策、貨幣政策、稅收優惠政策以及政策組合等對企業創新、信用融資、消費促進等的影響作用，如郭雯等［22］研究發現政策組合的一致性和綜合性對新能源汽車銷量占據領先具有促進作用；關于政策結構，主要圍繞供給型和需求型政策占比、政策結構對產業轉型升級的促進作用以及產業政策的國際比較等問題展開研究，如黃棟等［23］、盧超等［24］的研究；在政策變遷方面，部分學者從政策著力點出發，將產業政策分為政府主導、車企主導、消費者主導3 個階段［25］，還有學者按照新能源汽車產業的4個發展階段探究了政策的演進特征［26］，也有學者分析了政策效果的階段性特征［27］。

總體而言，盡管學者們對政策協同問題的研究已經深入到機制層面，也形成了豐富的量化研究成果，但是較多的研究如學者李冬琴［7］、董豪等［17］分別將國家政策和區域政策視為獨立的存在，從科技創新、節能減排、產業政策等特定類別展開研究，僅有少數學者如樂為等［18］關注了央地政策協同問題，更鮮見對于多主體創新這一重要現實問題的關注；與此同時，在新能源汽車政策研究方面，也缺少從政策協同視角探究政策結構及其作用效果。在中國的燃料電池汽車產業發展中，國家和示范城市群地方政府出臺的諸多政策形成的協同效應如何，以及究竟在多大程度上促進了燃料電池汽車產業多主體創新發展等重要問題尚不清晰。因此，圍繞燃料電池汽車產業特點并參照謝青等［28］的研究，按照政策作用機制，將燃料電池汽車政策劃分為推動型政策、拉動型政策和保障型政策三大類（以下簡稱“3類政策”），從多主體創新視角切入，深入探討與產業發展相關的中央政策與5 個示范城市群政策的協同作用及其作用效果。

1.2 理論框架

產業鏈涵蓋了同類企業的產業組織關系、產業鏈上下游主體間的經濟交易聯系，以及高校、科研機構和政府等非市場主體間的非經濟性活動［29］。創新鏈是一個開放式創新過程，通過聯結多個參與主體，相互之間共同協作以實現創新目標［30］。隨著產業鏈上創新活動的日益頻繁與復雜化，衍生出“產業創新鏈”的概念。產業創新鏈是產業創新過程中，多種參與主體通過資源、知識、技術和資金等要素的互動，提升產業整體創新能力，優化創新系統的鏈式結構［31］。已有研究指出，創新鏈斷裂主要發生在兩個節點，一是技術成果轉化，二是產品商業化［32］，這兩個節點高度依賴多主體創新。燃料電池汽車技術難度大、產業鏈條長、產品復雜度高、應用場景多等產業特點，要求在發展中必須打通產業鏈和創新鏈的融合路徑，促進多主體創新成為產業政策作用的關鍵。為此，構建中央與燃料電池汽車示范城市群的政策協同理論框架（見圖1），明晰政策協同對燃料電池汽車多主體創新的作用機制。

圖1 中央與燃料電池汽車示范城市群政策協同研究理論框架

如圖1 所示，燃料電池汽車行業產業鏈包括分上游、中游、下游和市場4 個部分，上游主要由制氫、儲氫和加氫企業構成，中游為電池、電堆、電控的研發制造企業，下游為整車制造及伙伴商企業，市場主要指購買燃料電池汽車的終端消費者［33］。創新鏈的起點為知識創新，通過高校、科研機構及伙伴商企業合作創新，開展行業共性技術研發，生成新知識和新技術；然后，行業核心企業運用這些新知識和新技術解決產品開發；最后，再經過市場化運作將產品轉化為商品送至終端消費者。創新鏈和產業鏈的融合，主要有兩條通路：一是將創新鏈生成的成果自上而下輸送到產業鏈中，如燃料電池系統、電堆等核心技術攻關的科技成果；二是產業鏈上的創新要素自下而上向創新鏈聚集和流動，包括各環節創新主體、創新機會和創新資源的整合。

政策的作用是通過發揮推動機制、拉動機制和保障機制為上述兩條通路持續提供動力，形成創新要素流動的良性循環，充分調動產業鏈和創新鏈上各個主體的參與積極性，協同推進產業發展。其中，推動型政策的主要作用：一是通過建立交流合作平臺，打破多主體之間的交流互動壁壘；二是通過促進多主體之間異質性互補資源的對接，實現價值共創；三是通過促進科技成果轉化聯合攻關，解決關鍵核心技術問題。拉動型政策的主要作用：一是通過培育行業龍頭企業，發揮領軍作用，帶領行業整體向更高端發展；二是通過引導宣傳，從意識層面作用于市場和多方創新主體，提高市場對燃料電池汽車的認可度，激發多方創新主體的合作意愿；三是通過對燃料電池汽車示范應用的支持，創造多元化使用場景來拉動終端需，從需求層面拉動燃料電池汽車產業發展。保障型政策的作用是從監督管理、法規管制和財政金融等方面保障多主體間創新活動的有序進行。其中，監督管理方面是指在多主體創新合作過程中，政府在安全生產、應急管理等方面給予監督管理；法規管制包括從研發階段對知識產權專利技術的保護，技術應用階段的技術標準體系的建立，市場化階段的市場準則及法規體系的完善等；財政金融措施主要包括財政補貼、稅收優惠、專項基金以及信貸保障方面的支持。

2 研究設計

2.1 數據來源

首先，在國務院、五部委及燃料電池示范城市群相關政府官網進行政策搜索，并通過中國汽車工業信息網、中國工業和信息化部網站對政策內容進行補充完善，初步得到186 份政策文本；然后，通過萬方數據庫對所收集的政策進行核對，從政策頒布背景和政策措施相關性等方面進行精讀篩選，最后得到153 份政策作為研究樣本。其中，國家層面政策25 項、京津冀示范城市群31 項、上海示范城市群32 項、廣東示范城市群23 項、河南示范城市群20 項、河北示范城市群22 項。

2.2 政策量化及標準

重點關注燃料電池汽車產業央地政府政策措施之間的協同。3 類政策的每一類下又包含3 個細分類別。其中，推動型政策主要作用于多主體之間的關系，具體包括打造交流合作平臺、資源供需對接以及科技成果轉化；拉動型政策作用于創新需求層面，包括龍頭企業市場導向、引導宣傳以及示范推廣；保障型措施作用于支撐調節層面，包括監督管理、法規管制以及財政金融3 個方面。參考學者謝青等［28］、彭紀生等［34］的研究，咨詢3 位產業政策領域學者、5位燃料電池汽車領域專家，形成政策措施量表標準，以推動型政策為例如表1 所示。

表1 燃料電池汽車領域政策措施量化標準

在對量化標準討論一致后，成立打分小組。首先由每位成員對隨機選出的40 份政策樣本獨立地進行預打分，隨后每位成員對其他人的打分數據進行內部核驗，記錄打分過程中的疑惑以及影響一致性（分值相差1 分）的原因并進行集中討論，同時咨詢汽車領域及產業政策領域的專家，結合專家評議對評分表內容進行調整與細化，統一打分原則；然后再隨機選出20 份政策進行組內二次獨立打分核驗，在此基礎上確定最終評議標準。最后正式打分環節由小組成員獨立打分，對一致的數據結果保留，不一致的個別數據再次進行集中討論，直至各位成員的打分結果分差控制在1 分以內，計算出打分值的算術平均數為各項的最終得分。

2.3 協同測度函數

2.3.1 狀態協同度函數

參考何源等［35］在研究中構建的狀態協同度模型，測度中央和地方兩個子系統之間的政策協同度。測度函數如下：

借助EViews10.0 計量軟件測算2011—2021 年樣本數據的擬合值，將中央政策措施每年的實際得分作為因變量P，地方政策措施每年的實際措施作為自變量M，對數據做回歸分析，建立P＝C1+C2M的線性回歸方程，測算出回歸系數C2的值，C1為截距項；將5 個示范城市群政策措施每年的實際得分代入回歸方程，可以得出中央政策措施的擬合值MNi；利用式（1）可以測度出2011—2021 年地方政策措施對中央政策措施的協同度，同理可以測出中央政策措施對地方政策措施的協同度；再利用式（2）計算央地總體協同度，式（2）表明地方措施對中央措施的協同度和中央措施對地方措施協同度相差越大，央地總體協同度數值越小，地方措施對中央措施的協同度和中央措施對地方措施的協同度相等時，央地總體協同度取值為1，此時中央與地方政府政策措施間完全協同。

2.3.2 復合系統協同度

復合系統是由多個子系統構成的有機結構，復合系統由無序走向有序受到子系統之間的協調作用與協同度影響。現有研究中，學者們如湯超穎等［36］、劉英基［37］、張楊等［38］將構成復合系統的子系統發展協調程度稱為子系統有序度，將復合系統整體的發展協調程度稱為協同度，并基于此觀點構建了復合系統協同度的計算模型。根據復合系統定義，分別將中央層面的政策集和示范城市群的政策集視為復合系統，每個復合系統均由3 類政策即3 個子系統構成，3 個子系統之間的均衡協同程度從內部決定了各復合系統的協調程度。參照湯超穎等［35］學者研究構建復合系統協同度測度模型。首先，構建子系統有序度模型。以中央層面為例，將中央層面燃料電池汽車多主體政策體系復合系統設為X=｛X1，X2，X3｝，其中X1、X2、X3分別為推動型政策子系統、拉動型政策子系統、保障型政策子系統。序參量支配子系統的行為、主宰系統的演化；又以推動型政策措施子系統為例，其組成措施交流合作平臺、資源供需對接以及科技成果轉化都是影響其有序度的序參量，因此有子系統Xi，i∈［1，3］。設子系統發展過程中的序參量為eij，j∈［1，3］，如表2 所示，βij≤eij≤αij，j∈［1，3］，αij和βij分別為序參量的上限值和下限值，αij和βij取各序參量eij在2011—2021 年間最大值和最小值的110%。指標均有正功效，即ei1，ei2，，eij取值越大，系統的有序程度就越高。因此各子系統Xi序參量的有序度xij可表示為：

表2 各子系統序參量

利用幾何平均法測量子系統Xi的有序度，因此xi可以表示為：

xi取值范圍為［0,1］，當xi越大時，說明子系統越有序；反之說明越無序。

然后，構建復合系統協同度模型。假設給定初始時刻t0為2011 年，因此實證分析得到的為2012—2021 年的結果。X的3 個子系統的有序度分別為x10、x20、x30，在過程中的另一時刻t’，各子系統的有序度分別為x1’、x2’、x3’，因此X的協同度可以表示為：

當xi’＞xi0時，θ取值為1，當xi’＜xi0時，θ取值為-1。可以通過θ的取值判斷各個子系統的協調方向：當θ=1 時，S取值為正，表明各個子系統的有序度上升，整個復合系統協調有序發展；當θ=-1 時，C取值為負，表明最少一個子系統的有序度下降，整個復合系統沒有協調有序發展。因此，S的取值范圍為［-1,1］，并且S越大表明3 個子系統的協同發展程度越高；反之則越低。參照劉英基［37］等人的研究，將復合系統協同狀態分為不協同、低度協同、一般協同、高度協同和協同一致5 個區間，如表3 所示。

表3 復合系統協同程度

2.3.3 政策協同效果計量模型

借鑒前人對政策協同效果檢驗的研究，在柯布-道格拉斯生產函數中引入政策協同度構建模型，用于測度政策協同度的效果。考慮到政策作用的滯后性，經過多次檢驗，構建計量模型如下：

式（6）中：z為央地政策協同度，以中央和燃料電池汽車示范城市群在3 種措施上的總協同度衡量；t代表年份，Kt-1和Lt-1分別為前一年的資本投入和勞動投入，K以行業歷年的研發經費投入衡量，L以行業的研發人員全時當量衡量，數據來源為國家統計局以及洞見研報；Y為燃料電池汽車行業2012—2021 年歷年的創新績效，該指標反映行業的整體創新能力及創新發展，用行業歷年的專利數量衡量，數據來源為大為專利數據庫。

3 研究結果及分析

首先，利用狀態協同函數分別對3 種類型的政策進行央地協同的測度，發現在11 年的時間跨度中，5 組央地協同度均有提升，尤其是拉動型政策的央地協同上升演進最為突出；與此同時，3 類政策在5個央地協同結果中都展現出波動演進的趨勢，表明協同效果不穩定。然后，利用復合系統協同度模型分別對中央層面和示范城市群政策體系的政策協同情況進行測度，發現二者的協同呈現出較為明顯的演化差異。最后，利用計量模型對政策協同效果進行檢驗，結果顯示政策協同度對行業創新績效以及行業規模具有顯著正向影響。

3.1 政策協同分析

（1）推動型政策子系統有序度。如表4 所示，在推動型政策子系統中，央地政策協同有序度均在2016 年后達到第一個制高點，而且在2016 年以前有序度很明顯地逐年增加，說明在2011—2016 年間推動型政策子系統正穩步向有序狀態發展；同時，3類細分措施搭配設計得較為合理，而在2016 年以后央地政策協同有序度均呈現不同程度的波動，結合政策原文發現，在2016 年以后國家和示范城市群多結合自身發展特點、積累的資源和其他儲備優勢開始有所側重地搭配政策措施，因此整個子系統從均衡發展轉向有重點地推進發展。

表4 我國燃料電池汽車產業央地政策協同的推動型政策子系統有序度

從推動型政策的總體協同結果中可以發現（如圖2 所示），京津冀示范城市群和廣東示范城市群政策的協同演進無明顯差異，基本呈現同升同降的趨勢，二者協同度自2015 年以后相差無幾基本重合。上海示范城市群、河北示范城市群以及河南示范城市群政策的協同度呈現“W”狀演化結構，并且上海和河北的示范城市群政策出現的兩次協同度低點都分別在2014 年和2018 年兩年，數值均為0.5 左右。通過研讀政策原件發現，上海和河北兩個示范城市群在這兩年內出臺的與氫燃料電池密切相關的政策數量很少，且政策措施主要從宏觀層面指導發展，政策精準性不夠強。同時發現，相較于其他示范城市群，京津冀和河南兩個示范城市群政策的協同度整體較低，協同水平最高值均沒有達到0.9。進一步分析這兩個示范城市群的政策結構發現，其以“氫燃料電池”或“氫能”為主題的強針對性的政策數量較其他示范城市群占比偏低。

圖2 我國燃料電池汽車產業央地政策協同的推動型政策總體協同度

（2）拉動型政策子系統。由表5 可知，在拉動型政策子系統中，央地政策協同有序度整體較推動型子系統有序度呈現出高水平態勢，并且該子系統穩步有序發展的態勢較為明顯。結合政策文本分析發現，中央及示范城市群產業政策中設計了較多的示范推廣政策措施，并且多個地區多次為示范推廣出臺了專項政策，可見國家和示范城市群對燃料電池汽車的示范推廣十分重視。

表5 我國燃料電池汽車產業央地政策協同的拉動型政策子系統有序度

從拉動型政策的總體協同結果中可以發現，示范城市群與中央的政策協同度整體呈現上升趨勢。自2015 年開始，所有示范城市群的協同度呈現同升同降的同步發展態勢，在相同的年限迎來同高點或同低點。其中，京津冀和上海示范城市群與中央的協同度較高，究其原因是，這兩個示范城市群的政策樣本中對燃料電池汽車的示范推廣做了大篇幅的詳細規劃，并針對示范推廣出臺了相應的支持政策。自2012 年開始，廣東示范城市群與中央的政策協同度提升后整體發展比較穩定；河北和河南示范城市群與中央的政策協同度演化波動較大，跨度在0.85左右。通過對河北和河南示范城市群的政策結構和政策文本分析發現，由于這兩個示范城市群產業發展起步較晚，近年來地方政府大幅加大相關政策力度，因此政策協同度表現出較大增長，在2020 年達到了0.99，具體如圖3 所示。

圖3 我國燃料電池汽車產業央地政策協同的拉動型政策總體協同度

（3）保障型政策子系統。在保障型政策子系統中，央地政策有序度整體呈現出較高水平（見表6）。如自2016 年起，各子系統有序度明顯增加，并且均在近兩年增加到了最高水平，說明中央及示范城市群的保障型政策子系統在穩步有序發展。結合政策文本分析發現，保障型政策工具的使用頻次高且措施種類豐富，同時與拉動型政策類似，多個地區多次為燃料電池汽車產業出臺了專項財政補助政策，由此說明國家和地方一直致力于為燃料電池汽車的發展打造穩定有序的發展環境。

表6 我國燃料電池汽車產業央地政策協同的保障型政策子系統有序度

保障型政策央地協同演化趨勢如圖4 所示，央地政策協同演化拐點較多，沒有明顯的同升同降趨勢；示范城市群的政策協同度起點值相差較小，只有京津冀為0.66，其余均在0.5 左右，并且2021 年的協同度值十分接近，總體呈現殊途同歸之勢。其中，京津冀和上海兩個示范城市群與中央的政策協同度波動較小，相對穩定，協同度均在0.4 以上；廣東和河北兩個示范城市群與中央的政策協同均呈現“幾”字形演化態勢，但河北示范城市群與中央的政策協同度最高點早于廣東3 年，即河北城市示范群的保障型政策體系在2014 年就已開始走向完善，廣東則是在2017 年達到高點；河南示范城市群與中央的政策協同度呈現“W”狀演化趨勢，在2017 年和2019年為趨勢低點，結合政策原件分析發現，2017 年和2019 年河南示范城市群的政策措施向拉動型傾斜，保障型政策的使用頻次和種類在這兩年有所減少。

圖4 我國燃料電池汽車產業央地政策協同的保障型政策總體協同度

（4）細分政策。以3 類政策的9 項細分措施得分為基礎，計算出各細分政策2011—2021 年的分數均值，然后通過式（1）（2）測算出中央分別與5個示范城市群在9 個細分政策上的協同度，共計得到45 組數據，如圖5 所示。可以看出，中央與各項細分政策的協同度分布在［0.27,0.99］區間，均值為0.69，基本達到高度協同水平。其中，交流合作平臺、資源供需對接以及科技成果轉化3 項細分政策的央地協同度最高，分別為0.99、0.89 和0.82，表明地方政府對推動型政策的部署和規劃落實最為精準；3項拉動型政策細分政策的央地協同度比較平均，且協同度均超過0.7，達到高度協同水平；但是保障型政策的法規管制和財政金融兩個方面的央地協同度偏低，分別為0.27 和0.51。因此，地方政府應為燃料電池汽車出臺更完善的技術標準體系，制定更完善、具體的生產規范以及市場準則，加強對知識產權以及專利技術的保護，逐步完善法規管制體系，同時加大財政補貼的力度以及信貸保障等，加強保障型措施的落實，為燃料電池汽車發展提供更加穩定有序的發展環境。

圖5 2011—2021 年我國燃料電池汽車產業央地政策協同的細分政策分布

具體分析來看：中央與上海示范城市群細分政策的協同度分布在［0.45,0.96］區間上，均值為0.77，超過高度協同水平。除財政金融和交流合作平臺兩個細分政策協同度低于0.7（分別為0.45 和0.65）之外，其余細分政策協同度均高于0.7，達到高度協同。由此說明上海示范城市群對中央政策的落實較為精準。下一步應在財政金融和交流合作平臺政策措施上有所側重：一方面可以為燃料電池汽車發展設立專項資金，拓寬融資渠道，從稅收上對燃料電池汽車的生產、購買以及加氫站的建設等方面提供更多的支持；另一方面，上海作為牽頭城市可以發揮自己的資源優勢，聯合高校、科研院所、企業、金融機構、政府以及其他參與城市共建多主體合作平臺，同時憑借其國際資源優勢，拓寬與國際相關機構的交流合作，為多產業主體合作打造更廣闊的空間，整合更多優質資源。

中央與廣東示范城市群細分政策的協同度分布在［0.38,0.91］區間，均值為0.71，表明央地政策協同情況良好。具體地，相較于其他細分政策的高度協同，示范推廣和交流合作平臺兩項措施的央地協同度較低，協同度分別為0.49 和0.38，說明廣東示范城市群對這兩項措施的落實不夠精準。今后，廣東在示范推廣方面，應加大對加氫站建設的支持力度，推進燃料電池汽車在物流、公共交通等方面的應用推廣，對示范區和試點工程做好規劃部署；在交流合作方面，應充分調動廣東及相關省區市在產學研和對外合作方面的優勢資源，組織國際交流活動拓展燃料電池汽車海外市場和國際合作，以協會平臺和科技攻關項目為紐帶引導和鼓勵產學研多主體合作創新。

中央與河南示范城市群細分政策的協同度分布在［0.77,0.99］區間，均值為0.91，央地政策協同水平表現突出，9 項細分政策的央地協同均達到高度協同水平。結合政策原件分析發現，由于近兩年中央與河南示范城市群協同水平均值分別高達0.97 和0.99，因此拉高了整體協同水平，也表明河南示范城市群近兩年對中央政策落實精準，央地政策協同效應顯現。

中央與河北示范城市群細分政策的協同度分布在［0.46,0.94］區間，均值為0.76，超過高度協同水平。其中，推動型政策的3 個細分措施央地協同表現最佳，協同度最低值為0.84；保障型政策3 個細分措施的央地協同表現尚可，監督管理、法律法規和財政金融的央協同度分別為0.63、0.81 和0.65；表現欠佳的是拉動型政策下的引導宣傳方面，央地協同度僅為0.46。針對上述問題，河北應加大科普宣傳力度，引導公眾的綠色消費觀念，加強消費者對燃料電池汽車的認可度進而拉動終端需求，同時建立健全有利于促進燃料電池汽車技術創新的法規體系，優化融資和稅收補貼手段，以鼓勵企業為主導開展多主體創新活動。

央地復合系統協同度。由圖6 結果可知，央地政策體系的復合系統協同度雖有波動，但都呈現出了較明顯的上升趨勢。首先，中央層面政策復合系統的協同度僅在2012 年出現負值，原因是2012 年的拉動型政策子系統有序度較基準時刻2011 年有所下降，所以整個系統的表現為不協同的狀態，并且在2018 年推動型政策子系統有序度增幅較低，僅占保障型政策增幅的27.5%，所以在2018 年協同度下降，復合系統表現為低度協同；2012—2021 年間協同度總體較為平穩，經過分析認為原因是中央層面出臺的政策常常是針對全產業的規劃布局，是地方貫徹執行的標準，比較全面，3 種類型政策措施的搭配運用比較合理，所以整個政策復合系統的發展比較協同有序。

圖6 我國燃料電池汽車產業央地政策體系復合系統協同度的年度分布

具體而言：京津冀示范城市群政策體系復合系統的協同度不斷上升，但期間有過兩次波動：2012—2015 年間從低水平協同走向了一般水平協同，2016—2019 年間呈波動下降，2020 年后持續上升。結合政策原件分析發現，2012—2015 年間出臺的政策大多是針對氫產業發展規劃，3類政策被均衡使用，因此復合系統協同度持續改善；2016—2019 年出臺了大量的專項政策，如財政補貼和示范推廣政策等，但有關促進科技成果轉化以及打造交流合作平臺的政策內容較少，這就使得保障型政策和拉動型政策子系統有序度增幅較大，但推動型政策子系統有序度增幅較小，造成復合系統總體協同度走低的現象；2020 年以后，中央和各示范城市群密集出臺了多項燃料電池汽車產業政策，即使個別政策文中存在某類政策措施的缺失，但由于總體數量多且政策之間可以互補，因此這一階段復合系統協同度呈明顯上升趨勢。

上海示范城市群政策體系復合系統協同度在2012—2021 年間有過1 次較大波動。其中，2012—2014 年表現為低協同和不協同的狀態，主要由于早期針對燃料電池汽車出臺的政策數量較少，多在全市工業發展規劃中提及，因此早期在燃料電池汽車產業形成的政策系統不夠成熟；2015—2017 年間從一般協同走向不協同，主要因為2017 年出臺的政策中較多使用了拉動型和保障型政策，推動型政策很少提及，造成了推動型政策的有序度降低，所以復合系統整體表現為不協同；自2017 年以后，整個復合系統逐步走向高水平協同。

廣東示范城市群政策體系協同度的發展趨勢與上海示范城市群相似，2012—2016 年間從不協同到低水平協同再到一般協同，說明了在這5 年間廣東示范城市群對3 種政策措施的搭配應用比較合理；2016—2019 年間協同度逐漸降低，結合政策原件分析發現，該示范城市群由于具備較為堅實的人力、財力和地理位置等優勢，在政策措施中較多地使用了財政金融、資源供需對接和交流合作平臺等措施，因此保障型子系統和推動型子系統的有序度增幅較大，加之2011 年拉動型子系統有序度起點較高，后續增幅小甚至有所降低，所以造成了2019 年系統不協同的現象；2019 年以后協同度有所提高，但是峰值只達到了一般協同水平。

河南示范城市群政策體系協同度發展波動較大，兩次不協同的現象分別出現在2016 和2019 年。結合政策原件分析發現，2016 年出臺的政策數量較少且針對性不夠強，尤其是推動型政策的有序度降低，造成復合系統協同度降低，且3 種政策之間表現為不協同，2019 年主要因為專項政策的推出使得保障型子系統有序度大幅增加，而其他兩個子系統有序度增幅小甚至有所降低，所以整體表現為不協同；自2019 年后復合系統協同度有了很明顯的上升，并且上升幅度很大，已經達到了高度協同水平。

河北示范城市群政策體系協同度發展總體表現為上升趨勢，僅在2017 年略有下降。分析政策原件發現，由于2017 年出臺的政策總量少，難以彌補個別政策中3 類政策搭配的不均衡問題，同時，保障型政策子系統有序度增幅較小，而推動型和拉動型和兩個政策子系統的增幅較大，也進一步加大了復合系統整體的不協同；2017 年以后，復合系統協同度持續上升，峰值達到一般協同水平。

3.2 政策協同效果實證檢驗

首先將打分得到的政策原始數據按照年份整理，代入式（1）（2）中計算中央與示范城市群在3 種政策上的總體協同度，以2012—2021 年的央地政策協同度為基礎數據，并以燃料電池行業的研究人員全時當量、行業研發經費作為解釋變量，研究央地政策協同度與燃料電池行業創新績效及行業規模之間的關系。利用EViews 軟件對模型的估計結果如表7 所示，計量模型整體上通過檢驗，央地政策協同度與行業創新績效、行業規模顯著正相關，表明央地政策協同正向影響燃料電車行業發展。進一步，參照陳升等［39］和程華等［40］學者的研究，運用專利成果數量代表行業創新績效再次進行檢驗，從表7的t統計量和調整后的R2值可以看出模型的擬合效果較好，各個變量的系數均為正值并且顯著，即政策協同度、研發經費投入、研發人員全時當量對行業創新績效具有顯著的正向效應，且政策協同度對行業創新績效的正向影響作用遠大于研發經費投入和研發人員全時當量，其他投入保持不變時，政策協同度的對數值每提高1%，行業創新績效（專利成果數量）對數值就會提高12.684%。

表7 2011—2021 年我國燃料電池汽車產業央地政策協同度對行業創新績效的回歸估計結果

4 結論及建議

4.1 研究結論

本研究收集分析了2011—2021 我國年中央層面以及5 個燃料電池汽車示范城市群頒布的153 份產業政策，重點關注政策中促進多主體創新的內容，采用狀態協同度模型和復合系統協同度模型對央地政策協同進行測度，并應用回歸分析檢驗了國家層面3 類政策協同度對燃料電池汽車產業發展的促進作用，得到主要結論如下：

（1）央地3 類政策協同演化呈“W”狀，總體協同度逐漸提升，但過程不夠穩定。其中自2014 年開始，拉動型政策措施協同度有明顯上升演化趨勢，說明各示范城市群對中央層面有關龍頭企業的市場導向、引導宣傳以及示范推廣的政策部署能夠精準落實，拉動型政策體系完善程度較高。在11 年的時間跨度中，5 個示范城市群與中央在推動型和保障型政策措施之間的協同度，均有多個不連續的協同度高點和協同度低點，反映出在推動型和保障型政策方面示范城市群對中央政策的貫徹實施穩定性欠佳。

（2）央地政策在9 項細化措施方面的協同情況總體比較理想，央地協同度分布區間為［0.27,0.99］，均值為0.77。其中，達到高度協同的占比達71%，一般協同占比為27%，低度協同占比僅為2%，且不存在不協同的情況。總體而言，央地政策在監督管理、資源供需對接、科技成果轉化等政策措施上達到了高度協同，在示范推廣、財政金融等政策措施上處于一般協同，在法規管制、交流合作平臺等方面協同水平較低。

（3）央地政策復合系統協同度演化雖呈現不同波動狀態，但均在近兩年達到最高協同水平。2011—2021 年間，中央政策體系中3 類政策間的協同水平呈穩步上升態勢，在2021 年達到高度協同水平，表明國家較好地發揮了政策合力引導作用；示范城市群3 類政策的協同演化整體呈現波動上揚態勢，其中京津冀、上海以及河南示范城市群的3 類政策均在2021 年達到高度協同水平，廣東和河北示范城市群最高只達到了一般協同水平，反映出地區之間政策協同的非均衡發展。此外，近兩年中央和各示范城市群對3 類政策的搭配使用更加均衡，政策合力效果日益突出。

（4）政策協同對燃料電池汽車產業發展具有重要促進作用。實證結果顯示央地政策協同度與行業創新績效之間有顯著的正向相關關系，表明央地政策協同是影響燃料電池汽車產業發展的重要因素；3類政策的復合協同度對行業創新績效具有顯著正向影響，表明3 種政策機制的協同作用既有助于促進產業鏈和創新鏈上的多主體創新活動，從而提高行業整體創新績效，也能夠促使更多企業主體參與燃料電池汽車產業發展，提升產業活躍度，推進產業規模化發展。

4.2 政策建議

（1）持續優化央地政策體系，提升政策協同合力，助推燃料電池產業發展。中央出臺的產業相關政策應特別注重對多主體創新的推動、拉動和保障作用，以充分發揮3 類政策協同效應對燃料電池產業創新和市場活力的促進作用；各個示范城市群需結合自身產業特色、優勢資源及現存問題，補齊政策短板，加強在示范推廣、法規管制和交流合作平臺等方面的政策力度，穩步提升央地政策協同水平，有效發揮政策合力。

（2）各級產業政策應加強對多主體創新合作機制的引導規劃。多主體創新合作需要依托于穩定的創新合作機制，因此各級政策應加大對企業、高等學校、科研院所共建基礎研究和前沿技術研究基地的支持力度，以及加大對搭建技術研發平臺、成果轉化平臺及示范應用平臺的鼓勵力度，推進技術進步和產業培育；地方政府應充分發揮自身地理位置以及積累的資源優勢，形成區域間的優勢互補、互帶共進，擴大燃料電池汽車產業示范推廣應用范圍，加快形成產業發展良好氛圍。

（3）地方政府應加強政策落實精準性，持續完善政策實施過程中的調配運行機制。在政策核心理念與中央保持高度協同的基礎上，盡量細化政策目標和措施內容，尤其注重推動型和保障型政策的細化和完善，形成政策措施在多主體創新環節的精準導向；優化各種政策措施在規劃使用中的均衡性與協調性，根據自身發展需求有所側重，但不能打破政策結構的整體協調性，在促進央地政策協同的同時提高自身政策體系的協同性。

注釋：

1）“三縱”是指純電動汽車、插電式混動、燃料電池汽車；“三橫”是指動力電池與管理系統、驅動電機與電力電子、網聯化與智能化技術。