強化珠江流域生態保護與綠色發展助力粵港澳大灣區建設

傅伯杰 黃光慶 張虹鷗 張軍澤

1 中國科學院生態環境研究中心城市與區域生態國家重點實驗室 北京 100085

2 廣東省科學院廣州地理研究所 廣州 510070

珠江流域地處我國南方亞熱帶并覆蓋越南東北部區域，總流域面積達4.54×105km2，其中我國境內面積為4.42×105km2（下文所指珠江流域均為我國境內范圍），涉及云南、貴州、廣西、廣東、湖南、江西，以及香港和澳門，約占我國國土面積的4.6%[1]。流域內多年平均水資源總量為3.39×1011m3，占全國水資源總量的12%，在全國七大江河中僅次于長江[2]。同時，珠江流域不僅在陸地上與緬甸、老撾和越南3國接壤，也擁有我國近1/3 的海岸線。豐富的自然資源和獨特的地理區位使珠江流域在我國國民經濟發展規劃和生態安全體系建設中具有重要戰略地位[3]。

過去20 年來，盡管有關“泛珠三角區域合作”“珠江—西江經濟帶發展”及“粵港澳大灣區建設”（以下簡稱“大灣區”）等戰略政策有效推動并提高了珠江流域的經濟發展水平，但由于不同政策、不同省份之間銜接性不足，致使珠江流域的生態保護和經濟發展缺少系統性和協同性，流域上下游發展差距巨大，局部生態和環境問題突出[4]，制約了大灣區驅動國內、國際“雙循環”的潛力[5]。因此，如何遵從珠江流域生態環境演變的自然規律，實現以適度利用促進保護，以保護帶動區域發展，進而實現全流域生態保護與大灣區建設的共贏是亟待破解的難題。

針對以上問題，本文總結了珠江流域生態保護與經濟發展的主要挑戰，分析了實現全流域協同發展的必要性和緊迫性，建議抓緊開展頂層設計與科學研究，形成以強化珠江流域生態保護與綠色發展為基礎，助力大灣區建設的協同發展路徑。本文初步提出了促進珠江流域生態保護和大灣區建設協同發展的行動計劃和保障措施，以期為未來深入研究奠定基礎。

1 珠江流域生態保護與經濟發展的主要挑戰

1.1 地區間經濟發展不均衡，全流域協同保護機制不健全

改革開放以來，珠江流域內水運、鐵路、公路、航空等綜合交通體系持續完善，經濟合作模式不斷創新。2020 年，珠江流域常住人口總量占全國16.3% （未包括香港、澳門），國民生產總值（GDP）占全國15.6%。然而，珠江流域社會經濟發展最大挑戰是區域發展不均衡，上下游和東西部之間均存在巨大的發展差距。例如，以廣東、廣西、云南和貴州4 省份比較來看，2020 年廣東占全流域64%的GDP 和48%的常住人口，廣東人均GDP 約為其他省份的2 倍。

當前，珠江流域上中游是我國“三區四帶”生態安全戰略格局的重要組成部分，珠江流域下游是大灣區建設的重要空間載體[6]。珠江流域上游提供的涵養水源、固碳釋氧，以及水土保持等多種生態系統服務對大灣區的生態安全和社會經濟發展有巨大貢獻[4]。但是，珠江流域現有生態補償主體以中央政府為主，補償標準過低，補償方式單一，尚未形成多元化、市場化及流域上下游間與生態保護效益掛鉤的橫向生態補償機制[7]。這也是珠江流域生態保護和經濟發展之間協同性較弱的重要原因之一。

1.2 市場一體化體制機制不完善，缺少戰略性合作平臺

隨著全國統一大市場的加快建設，商品和要素流通制度環境在持續改善，我國生產要素質量和配置水平顯著提升，國內市場空間更趨廣闊[8]。但目前珠江流域在市場一體化進程中仍存在多方面的問題和障礙，具體表現為不同省份在稅收優惠、招商引資、人力資源、社會保障、道路交通、生態環境、醫療衛生等方面的法規政策差異和沖突等。這些差異和沖突阻礙了勞動力、人才、資本、技術等市場要素跨省有序、高效流動，制約了大灣區向珠江流域中上游地區拓展經濟腹地的潛力。

當今世界的經濟競爭已進入到以產業鏈、產業集群和產業平臺為主的競爭模式，產業平臺成為引領區域高質量發展的重要載體，是區域合作的重要橋梁。一方面，珠江流域缺乏高層次、戰略性重大合作平臺，現有的省際合作平臺僅有位于跨省界地區的粵桂合作特別試驗區，缺乏大灣區與流域其他區域雙向合作的發展平臺；另一方面，區域產業合作交流不順暢，產業集聚區布局與交通組織契合度不足，難以滿足大型產業合作區建設需求。

1.3 珠江流域內產業布局缺乏統籌，中上游污染排放問題加劇

現階段珠江流域上下游的聯動主要體現為產業幫扶，尚未形成鏈條化的長效發展機制[9]。下游大灣區以新一代電子信息產業、現代物流等先進制造業和現代化服務業為主，整體處于全國乃至全球先進水平，但中上游地區農業生產占有較高比重，第二產業和第三產業的規模和質量處于全國中下水平。盡管各省份在其工業“十四五”規劃、開發區發展規劃中均普遍提出立足自身資源稟賦，瞄準前沿新材料、生物醫藥等領域，但區域協同發展、錯位發展等內容及具體落實措施鮮有提及。

此外，珠江流域上中游產業布局不合理，主導產業雷同。西江上中游區域生態環境脆弱，生態環境保護壓力大，工業發展應以綠色生態環保產業為主，但仍建有較多資源型、污染型產業。例如，據調研，截至2020 年，僅采礦業規模以上企業在廣西有317家、云南471 家、貴州544 家。其他如化工、火電、電鍍、有色冶煉等高耗水、高污染行業在各省份也均有一定數量企業分布，并呈現增加趨勢，使得上中游污染物排放量加劇，危及下游大灣區用水安全[10]。

1.4 大灣區保供水能力存在短板，能源安全面臨嚴峻挑戰

珠江流域多年平均地表水資源量為3.38×1011m3，占水資源總量的99.9%。但是，流域內水資源時空分布不均，汛期來水占全年3/4 左右，年際差異較大，西江和北江多年平均徑流量為東江的11.4倍。對于大灣區而言，2020 年珠三角9 市用水總量為2.14×1010m3，已接近控制指標2.18×1010m3；且城市供水以河道取水為主，占總供水量的75%，水庫供水量僅占15%。大灣區的水庫調蓄能力和城市應急備用水資源不足，面臨季節性干旱、河口咸潮、水污染等風險。

同時，盡管珠江流域西江上游地區水電資源豐富，但其有效支撐大灣區用電需求的能力有待提升。2017年以來，大灣區能源進口量快速攀升，2021年全區能源國際進口量為2.0×108噸標煤，從其他省份入量為1.9×108噸標煤。由于目前新能源和可再生能源成本相對偏高，石油和天然氣依然是大灣區實現煤炭減量的關鍵替代品，這使得大灣區具有較高的能源對外依存度。然而，復雜的全球地緣政治關系持續沖擊著高度全球化的能源（油氣）產業鏈和供應鏈的穩定性，嚴重威脅著大灣區的能源安全。

2 實現全流域協同發展的必要性和緊迫性

針對珠江流域生態保護和經濟發展面臨的主要挑戰，通過強化珠江流域生態保護與綠色發展理念，提升大灣區與珠江流域其他區域的連通性，實現全流域協同發展已勢在必行，潛在效益如下所述。

2.1 有利于將大灣區打造為“雙循環”戰略支點

受經濟“逆全球化”、中美貿易爭端、新冠肺炎疫情等多重因素疊加，我國發展面臨的外部環境出現重大變化，對大灣區的外向型經濟的影響尤為突出[5]。加強對珠江流域發展的系統謀劃，推動大灣區拓展珠江流域經濟腹地，促進珠江—西江經濟帶發展與大灣區建設有效銜接和融合，努力把珠江—西江經濟帶建設為西南、中南地區開放發展的新經濟增長極，對將大灣區打造成為“雙循環”戰略支點，聯通國內與國際2 個市場，促進國內、國際“雙循環”具有重大戰略意義[8]。

2.2 有利于促進珠江流域上下游和東西部的均衡發展

珠江流域上中游地區既是我國重要的生態屏障區，又是資源富集區，擔負著生態保護、經濟發展、災后重建、鄉村振興等多重任務[11]。由于自然地理和區位條件的限制，珠江流域上中游地區不宜大規模、全面推進工業化，把握協調生態保護、經濟增長與民生改善的關系，在今后一個時期顯得尤為重要[4]。進入生態文明時代，立足“雙循環”新發展格局，通過完善流域橫向生態補償機制、生態產業鏈共建，以及產業、技術、人才多方轉移等，協調大灣區與珠江流域其他地區的發展關系，是全面促進珠江流域各地區間均衡發展的重要保障。

2.3 有利于創新生態治理模式，推進流域經濟高質量發展

針對珠江流域上游普遍存在的貧困地區和生態環境敏感且脆弱地區高度交叉重疊的情況[11]，可在加強生態保護的前提下，根據區位優勢、資源稟賦、文化傳統等特點，將生態治理與鄉村振興有機結合。通過以小流域為單元，優化區域產業布局，建設西南地區喀斯特農牧復合產業帶、西南山地生態特色農業區、黔桂粵生態旅游產業帶，從而全方位、全過程激發珠江流域上游地區在生態旅游觀光、生態教育、醫療養老等產業的發展潛能，促進珠江流域上游地區與大灣區各類產業形成鏈條化的長效發展機制，最終在全流域實現生態治理與社會經濟的協同發展。

2.4 有利于水資源保護與合理利用，保障大灣區能源安全

實現跨行政區管理是加強水資源保護和提高利用效率的關鍵[12]。通過建立流域統籌、省域協同和部門聯動的珠江流域管理機制，可有效解決跨省、跨界河流的相關問題，是系統提升上游水源涵養，強化中游水土保持，推進下游水源供給、濕地保護、防洪調蓄和河口治理的重要保障，同時也將對規范流域內各類生產生活用水，以及開發建設活動用水起到有效的管理和協調作用。此外，珠江流域的協同治理也有利于進一步加強流域內清潔能源的開發和供應能力，擴大西電東送規模，提升清潔能源占比，降低大灣區的能源對外依存度，為滿足未來大灣區生活生產用電需求奠定基礎。

3 行動計劃和保障體系

為切實推動珠江流域生態保護與綠色發展，增強大灣區建設動力，實現珠江流域生態保護和大灣區建設的協同發展，本文提出以下行動計劃和保障體系相關建議（圖1），以期為未來深入研究的開展與管理戰略的制定奠定基礎。

圖1 強化珠江流域生態保護與綠色發展助力粵港澳大灣區建設的行動計劃與保障體系Figure 1 Action plans and guarantee system for strengthening ecological protection and green development in Pearl River Basin to support the construction of Guangdong-Hong Kong-Macao Greater Bay Area

3.1 行動計劃

（1）建立珠江流域自然資源大數據平臺和空天地一體監測系統。開展對全流域水、土地、礦產、森林及其他動植物資源狀況進行調查和評估，建立珠江流域自然資源監測網絡和大數據平臺，構建生態系統趨勢性變化監測和風險預警體系，謀劃珠江源國家公園建設。運用物聯網、衛星遙感和人工智能等技術手段，強化對水文、氣象、地災、污染等狀況的動態監測和科學分析，實現數據資源跨地區跨部門互通共享，建設“智慧珠江”。

（2）開展珠江流域國土空間與生態分區管控規劃。以流域為單元，打破行政界限，組織編制珠江流域國土空間規劃。按照“全流域、全要素”統籌思路整體謀劃珠江流域國土空間開發保護格局。統籌珠江流域生態、農業、城鎮等空間布局，分級分類劃定生態管控單元，制定差異化管控政策和生態環境準入清單，推動上中下游協同劃定生態保護紅線、永久基本農田和城鎮開發邊界。

（3）構建流域水資源戰略儲備與調控方案。開展基于山水林田湖草系統理念的水庫生態系統修復，提升大灣區水庫供水和其他生態系統功能。推動西江大灣水利樞紐建設和大灣引水工程論證，統籌“三江”（西江、北江、東江）水源聯動互補，增強大灣區河網連通性。

（4）加強大灣區能源保障。切實推進穩定安全的西電東送綠色大電網建設，做大西電東送規模、提升清潔能源占比，加強珠江流域中上游地區的能源基礎設施互聯互通，圍繞補短板、優布局，擴大油氣供給保障能力，加快電網、油網、氣網“三張網”建設，提升大灣區能源儲備能力。

（5）完善流域生態補償機制，統籌產業生態鏈布局?？茖W評估珠江流域生態產品價值，確定合理的生態補償額度，構建多元化的流域生態補償方式，開展珠江流域橫向生態保護補償機制試點。加強珠江流域上下游技術、人才、資本等市場要素的雙向流動和互補互促，優化上下游基礎產業生態鏈。

（6）加強傳統生態文化遺產保護。重視本地社區、農戶基塘種養知識和經驗的保護與傳承，推廣融合現代技術的新型種養循環生產模式，將珠江上游梯田種植、下游珠江三角洲平原基塘生產與農業文化遺產保護、鄉村旅游相結合，打造一二三產融合的基塘文化旅游品牌。重點保護山區連片梯田和城市群周邊連片基塘，適當推進區域生態網絡關鍵節點的基塘“退塘還濕”，形成城市群“冷島”“海綿體”與生物多樣性熱點區，提升傳統農耕系統的生產和生態功能。

3.2 保障體系

（1）建設組織協調機構和戰略合作平臺。成立由中央領導的珠江流域生態保護和綠色發展領導小組，負責組織編制珠江流域國土空間規劃及珠江流域生態保護和大灣區建設協同發展規劃。以大灣區建設為牽引，推動珠江流域中上游地區與下游大灣區城市共建特色鮮明、雙向聯動的協同發展重大戰略合作平臺，打造一批“雙向飛地”，統籌協調資源優化配置，審定重大基礎設施建設計劃以及生態補償政策等。

（2）構建綠色財稅和綠色金融支撐體系。建立體現生態環境價值及資源稀缺性的稅收制度，制定珠江流域中長期生態環境保護預算。加強對綠色產業的培植力度，組建流域尺度的綠色認證中心，研究制定珠江流域綠色金融標準，豐富綠色金融產品體系。

（3）規范流域市場管控與自然資源交易體系。建立規則統一的珠江流域大市場，破除妨礙生產要素市場化配置和商品服務流通的體制機制障礙。整合公共資源交易平臺，規范建設用地、耕地、水電、碳排放、排污以及其他各類資源和權益交易，合理劃分不同層級政府市場監管事權。

（4）出臺珠江流域生態保護法。建議：確立珠江流域自然資源調查、生態保護和國土空間規劃的法律地位。從法律層面規范珠江流域開發建設，依法實施國土空間規劃和分區分類用途管制。