洞庭湖區退捕漁民的可持續生計框架與政策建議

方 寧，劉鈺倩

（湖南女子學院 社會發展與管理學院，湖南 長沙 410004）

0 引言

長江流域禁捕是保護長江母親河的重要決策，是為全局計、為子孫謀的重要舉措。洞庭湖作為長江流域的重要湖泊，在中國乃至全球生態安全格局中處于重要地位。洞庭湖區漁民長期在水上漂泊，捕撈魚類是他們的主要收入來源。然而，隨著禁漁政策的出臺，漁民們失去了主要經濟來源，由此直面生計轉型。在這種背景下，如何保障洞庭湖區漁民生計的可持續性是亟待解決的重要問題。本研究通過對岳陽、益陽、常德3 地退捕漁民進行實地調研，了解漁民面臨的多重脆弱性環境、因勢變化的生計資本和復雜多樣的生計策略，試圖重構禁漁退捕后漁民的可持續生計框架，并進一步提出漁民可持續生計的政策建議，為解決退捕漁民的生計問題提供參考。

1 文獻回顧

“可持續生計”最早由世界環境與發展委員會于20 世紀80 年代末提出。目前，學術界廣泛接受的是Scoones（1998）[1]對可持續生計的界定：“如果某一個生計能夠應付某些沖擊，且在不過分消耗自然資源的基礎上維持或改善其生活需要的資產，那么該生計具有持續性”。之后學者們和一些國際組織如世界銀行（WB）、英國國際發展部（DFID）等提出不同的可持續生計框架，其中以DFID 的模型認可度最高（圖1）。DFID 框架[2]由脆弱性背景、生計資本、結構和過程轉變、生計策略和生計結果5 個核心要素構成。框架以脆弱性環境為背景，通過鏈接生計資本、生計策略、生計結果等因素，揭示了可持續生計的作用機制。

圖1 DFID 可持續生計框架

目前國內外學者對漁民可持續生計的研究聚焦于失海漁民和退捕漁民兩個群體。失海漁民的生計方面，徐燕[3]以失海漁民為研究對象，深入闡述了漁民生計資本的內涵與特征；董曉清[4]分析了失海漁民的生計轉型路徑，提出完善征海程序、加強技能培訓、發展休閑漁業等對策；簡勁松等[5]提出資源、市場、政策和生態環境是生計轉型的重要影響因素。退捕漁民的生計方面，研究主要集中在生態補償、生計資本和生計轉型等方面。周宇等[6]以洪湖漁民為研究對象，探討生態補償標準和影響漁民受償意愿的關鍵因素，結果發現年齡、生計方式、生態認知程度對漁民接受禁捕意愿產生影響。陳廷貴等[7]構建了退捕漁民生計結果分析框架，提出生計資本對生計結果產生重要影響；高小玲等[8]通過入戶調查，分析表明就業政策和非正式規范分別使農業主導型、務工主導型生計策略的概率提高。

綜上，可持續生計框架在分析漁民的生態補償、生計資本、生計轉型等方面起到重要作用，但是多數研究都是基于原有的DFID 框架進行分析，鮮有學者對框架進行重構與創新。然而DFID 框架最初是針對貧困農戶提出的，退捕漁民在脆弱性背景、生計資本結構、生計策略等方面都存在其特殊性，因此需要更有針對性地開展框架重構，以期更有效地幫助提高漁民的自我發展能力，提升其生計資本，改善其生計策略，提出適應新形勢的對策建議。

2 洞庭湖區退捕漁民的可持續生計框架

隨著洞庭湖區禁漁工作的推進，新的脆弱性背景使漁民失去原有謀生手段，其生計資本的組合形式發生變化，自然資本發生斷崖式下跌，社會資本、人力資本面臨機遇與挑戰，心理資本對其生計轉型產生重要影響。在結構與過程的轉變過程中政府通過生態補償、社會保障、職業技能培訓等政策支持調節漁民生計資本構成，并促使漁民產生新的生計策略，形成了新的可持續生計框架（圖2）。

圖2 洞庭湖區退捕漁民的可持續生計框架

2.1 脆弱性背景

脆弱性背景是指對人們生計造成沖擊的風險性環境。退捕漁民的生計受內外部多重因素的影響。其中外部因素主要包括湖泊退化、漁業資源枯竭、水質變差等生態環境惡化問題和長江流域的十年禁捕政策，此外洞庭湖上的小氣候復雜多變，時常使漁民面臨捕不到魚的困境。內部因素主要包括3 個方面，一是資源依賴度高，洞庭湖區漁民大部分沒有耕地，生計高度依賴湖區漁業資源，退捕后其收入和生活狀況將受到直接影響；二是生計轉型能力弱，洞庭湖區漁民受教育水平低、技能單一、年齡較大且身體健康狀況較差，本研究調研發現退捕后很多漁民從事保潔或小時工的工作，就業層次偏低；三是社會網絡單一，洞庭湖區漁民長期生活在船上，流動性較差，交往圈子固化且單一，因此依靠社會資本而獲得的回報率也相對較低。

2.2 生計資本

生計資本是指能夠為人們的生產生活創造價值保證其生計的資源要素，通常包括人力資本、自然資本、金融資本、物質資本、社會資本[2]。隨著研究的深入，學者們開始關注心理因素對生計的影響[9-10]。禁魚退捕導致漁民面臨生計不確定性的挑戰，面對困難和挫折時良好的心理資本將促使漁民積極探索新的經濟機會，尋求應對策略。因此本研究將生計資本分為人力、自然、社會、物質、金融和心理6個方面。

人力資本是指漁民所擁有的技能、知識、教育水平和勞動力等方面的資源。退捕前洞庭湖區漁民的人力資本有以下特點：一是年齡大，本研究調查結果顯示，被調查者的平均年齡為48 歲，多數家庭的年輕人并未選擇以打魚為生，而是更偏好外出務工； 二是學歷較低，30.9%的被調查者是小學學歷，27.3%是初中教育，還有部分漁民從未接受正規教育；三是身體健康堪憂，由于常年生活在洞庭湖上，加上飲食習慣問題，絕大部分漁民患有血吸蟲病、風濕病、高血壓等疾病，勞動能力較差。退捕后漁民的人力資本面臨著挑戰與機遇，一方面漁民需要重新評估自身技能和知識，并通過培訓和學習獲取新的技能，從而適應新的職業崗位；另一方面漁民進入了社區生活，獲得了更好的教育資源，為后代子孫帶來了更好的教育平臺，為代際可持續生計發展奠定了基礎。

自然資本是指能夠為漁民的生產生活創造價值的自然資源，包括漁業、林地、耕地資源等。退捕前洞庭湖區漁民自然資本以漁業資源為主，退捕后漁業資源的可利用量驟減。退捕后漁民喪失規定湖域內的捕魚權，自然資產下降或喪失。雖然益陽、常德等地有少數漁民在湖岸擁有少量的耕地或林地資源，個別漁民擁有陸上池塘，但是其作用是微小的。因此如果漁民繼續從事漁業相關工作，漁民需要通過流轉、租賃等方式獲取新的自然資本。

社會資本是指漁民的關系網絡、社會信任和合作能力，及由此產生的共享價值和社會支持。退捕前洞庭湖區漁民的生活圈子比較小，基本只是與親戚、其他漁民、賣魚商販保持密切來往，社會關系網比較單一且固化。退捕后漁民選擇從事其他經濟活動，這將會對原有的社會關系網進行拓展，產生新的社會資本。同時退捕政策的實施可能導致漁民對相關利益方（如政府、研究機構等）的信任降低，漁民可能對政策的公正性和支持措施的有效性產生懷疑。本研究調研發現漁民對當地補償政策比較熟悉，但不了解其他地方補償制度，因此存在益陽漁民說岳陽政策更好，岳陽漁民說長沙更好、江西更好的情況。

物質資本是指為漁民生產生活創造價值的物質性資源，包括與漁民生計相關的基礎設施和生產設備如漁船漁具、家具電器等。禁漁退捕后漁民家庭擁有漁船、 漁具等生產型物質資本幾乎歸零，但是生活型物質資本有所增加。同時退捕導致漁村和漁業市場等基礎設施的變動，且漁民的居住環境得以改善。如岳陽市政府為退捕漁民住房困難家庭提供了保障公共租賃住房，完善了漁民集中居住地的基礎配套設施，改善了漁民的居住環境。

金融資本是指能夠維持漁民正常生產生活活動的金融資源，主要包括家庭金融性資產與外界融資渠道。在家庭收入方面，退捕前庭湖區漁民主要收入依靠捕魚賣魚，退捕后漁民需要尋找新的收入來源。在財務儲蓄方面，漁民獲得了一些生態補償，對其家庭儲蓄有所增加，漁民需重新評估和管理現有財務資源，優化支出和投資，具備更廣泛的金融知識和技能，提高金融管理和投資決策的能力，應對經濟上的挑戰。

心理資本是指漁民應對生計沖擊的心理狀態，主要由自我效能感和抗壓韌性組成。自我效能感是指個體對自己能夠成功完成特定任務的信心和信念。面臨生計轉型和不確定性的挑戰，漁民的自我效能感是關鍵因素。高度的自我效能感可以增強漁民的決策能力、創新能力和自主性，幫助他們克服困難、適應新環境并建立新的經濟活動。生計轉型過程可能伴隨著情緒壓力和不確定性，漁民需要具備良好的韌性來應對這些挑戰。

2.3 結構和過程轉變

可持續生計框架主張，漁民是生計目標實現的內源性主體，政府是提供資源與保障的最重要外源性動力，也離不開社會組織、行業、企業等多元主體的共同作用。本研究中洞庭湖區退捕漁民面臨的“結構和過程轉變” 的內容主要指政府所采取的生計幫扶政策，具體涵蓋生態補償、技能培訓、醫療教育、住房補貼、金融支持等方面。

以岳陽市為例，在長江十年禁漁的國家決策指引下，岳陽市發布了《岳陽市東洞庭湖國家級自然保護區條例》《關于打擊東洞庭湖非法捕撈保護洞庭湖生態專項行動方案》，此類地方性文件對漁民生計狀況的影響更加直接和緊密。2023 年岳陽市頒布了《岳陽市退捕漁民幫困解難實施方案》，從加強就業幫扶、落實醫療保障、改善居住條件、強化兜底措施、優化殘疾人服務、加強教育資助6 個方面提出具體行動方案，為洞庭湖區退捕漁民提供幫困解難工作。同時湖南省政府按照“應幫盡幫、應保盡保”原則為漁民開辟了參保綠色通道，據湖南省社會保障廳公布，截至2020 年11 月已有24072 人參加基本養老保險，已落實4440 人養老保險補貼。這些政策在一定程度上幫助漁民緩解了生計困境，提供了生計轉型的支持與保障。但是由于地區經濟、社會文化、漁民數量等多方面的差異，地區間的保障性政策存在明顯不均衡現象；在某些保障性政策落實過程中，因部分地方經濟發展水平較低，無法為生計轉型提供充足資金支持，但是政策有落實不到位的情況。

2.4 生計策略

漁民失去捕撈這一謀生手段后將轉向其它方式獲取收入來源，根據生計重構利益主體的參與程度和作用大小，可將漁民的生計策略分為漁民主導型、政府主導型和企業主導型[11]。

漁民主導型生計策略主要包括養殖業、 種植業、務工、家政服務等商業活動。其中選擇從事養殖業的漁民較多，益陽南縣Y 村沈姓漁民退捕后承包40 余畝水塘，采用“魚螺套養”“魚鱉套養”“魚龜套養”等多種模式，實現了家庭收入翻番。益陽沅江退捕漁民夏某通過技能培訓成為了一名塔吊工人，目前月工資在七千元左右。岳陽湘陰縣譚姓漁民因年近六旬，不適合從事務農、務工的工作，聯合其他漁民成立了合作社，主營家政工作，帶動了退捕漁民27 戶中35 人靈活就業，人均年收入近3 萬元。政府主導型生計策略包括政務輔助崗位和集體經濟崗位，2020 年禁漁以來岳陽、常德、益陽等地政府設立了護魚員的政務輔助崗位，優先錄取退捕漁民，捕魚高手成為了護魚達人，解決了部分漁民的生計轉型問題。企業主導型包括企業吸納用工、協助組織巡護等，其中最為典型的是長江生態保護基金會資助成立的協助巡護隊。

在生計策略方面，洞庭湖區漁民仍存在以下困境：一是自主創業方面，退捕漁民因缺少啟動資金、場地設施和其他經營性資產，導致生計轉型、轉產就業的內生動力不足。二是企業主導性的參與度還有待加強，漁業企業或其他行業直接參與退捕漁民生計重構的案例較少。三是替代生計類型技術含量和穩定性較低。多數漁民從事技術含量低、門檻低的崗位，如協助巡護、保潔、保安、家政、建筑工人等，且受船上自由的生活習性影響，部分漁民表示“不習慣8 小時工作，還要被人管”，所以在工作崗位上穩不住，流動性強。

3 洞庭湖區退捕漁民可持續生計的政策建議

解決退捕漁民生計問題，實現生計可持續發展，需基于漁民的可持續生計框架分析，幫助提高漁民自我發展能力，提升生計資本，完善政策落實機制，改善生計策略，提升其對抗風險能力。

3.1 改善漁民生計資本，提高其自身發展能力

以提高漁民專業技術、信息獲取、風險預判等能力為目標，根據漁民的就業需求開展技能培訓，提升漁民發展能力。幫扶人力資本匱乏的漁民家庭開展水產品加工、手工業制作等生計轉型。加強對漁民家庭的基礎教育幫扶，防止貧困的代際傳遞。完善生態補償、生產獎補、以工代賑、勞務補貼等政策實施方式，提高漁民收入，同時加強家庭理財的培訓和引導，讓漁民既能賺到錢，也能守住錢。通過設立退捕政策解釋窗口、 心理咨詢服務中心等機構，提升漁民對政府的信任感，提高漁民自身效能感，促進漁民社會支持網絡的建立，從而提升其心理資本和社會資本。

3.2 完善政策落實機制，保障漁民生計轉型

不同地區之間多溝通、多協調，合理制定生態補償機制，基本做到不同市區之間的平衡，避免引起漁民的互相比較，并建立長效管護機制。完善健全的監督和評估機制，以確保政策的有效落實。通過設立專門的監督機構，負責監督生態補償和漁民安置相關政策的執行情況，并對政策執行的實際效果進行科學評估。加大對禁漁退捕工作支持力度，積極爭取中央財政和國際機構的支持和扶持，除了依靠地方經濟的資金支持，可以探索其他資金來源渠道，兜底保障漁民生計轉型的資金需求。

3.3 加強多元主體參與，改善漁民生計策略

促進漁業企業或其他行業直接參與退捕漁民生計重構，建立政策支持機制，鼓勵企業、行業等多元主體與漁民合作開展漁業養殖、 加工銷售等項目，為退捕漁民提供就業機會和培訓支持，并確保合作關系穩定和長期可持續發展。政府和企業可以靈活制定工作時間和形式，如彈性工作制度、合理輪班制度等，以滿足漁民對自由和靈活性的需求，提高其工作穩定性。通過設立專項資金、創業擔保貸款、創業培訓等方式，提供啟動資金和經營支持，增強退捕漁民轉型創業的內生動力，鼓勵建立合作基金或農業合作社，為退捕漁民提供股權參與漁業企業運營的機會。

3.4 完善社會保障機制，提升漁民抗風險能力

進一步增加公共財政對漁民社會保障制度建設的投入，并完善漁民社會救助體系，以提供退捕漁民的基本生活保障。統一將退捕漁民納入大病保險和大病救助范圍，并將居住在血防區的退捕漁民納入當地血吸蟲病重點防治項目中，對符合條件的漁民提供救助。同時，對于退捕漁民中符合當地最低生活保障標準的家庭，按照規定納入當地最低社會保障范圍。對喪失勞動就業能力的生活困難退捕漁民，依據規定納入低保范圍，確保社會救助的兜底保障。