國外調水工程對南水北調后續工程的啟示

冷東升，葉龍斌，張夢然，杜孝忠

(1.中水淮河規劃設計研究有限公司，安徽 合肥 230601；2.中國南水北調集團有限公司，北京 100036)

0 引言

水資源時空分布不均是全世界各國都在面臨的問題，區域水資源短缺和不均衡分布嚴重制約了當地經濟社會發展。調水工程是世界各國面對水資源空間分配不均問題所采取的合理開發水資源、實現水資源優化配置的重要手段之一。為合理分布水資源，緩解用水地區的供需矛盾，促進地區經濟社會發展，世界各國都興建了跨區域調水工程。本文對國外跨流域調水工程進行了簡單介紹，重點分析總結了國外跨流域跨區域調水工程的成功經驗和對我國南水北調后續工程的啟示，以期為我國南水北調后續工程提供借鑒和參考。

1 國外調水工程概況

據不完全統計[1]，截止至2018年，世界上至少有40個國家建成了350余項規模不一的調水工程，已建成調水工程的年調水總量超過5000億m3，占全球取水量的14%；在建或擬建的大型調水工程76項，總調水距離超過8萬km，年調水量1.9萬億m3。國外大規模調水工程興建于20世紀初，主要分布在加拿大、美國、前蘇聯、印度、巴基斯坦、南非、埃及、澳大利亞等國家。20世紀40—80年代是調水工程建設的高峰期，國外絕大部分的大型跨流域調水工程都是在這一時期興建。這些大型、多目標調水工程的建設，在城市生活、工業、灌溉、發電、防洪及航運等方面創造了巨大的社會效益和經濟效益。國外典型的跨流域調水工程見表1[2-3]。

表1 國外典型調水工程概況

2 國外調水工程管理運營經驗分析

實施調水工程，可實現地區人口、經濟、水資源、土地等要素的“空間均衡”，盤活缺水地區經濟，依托其它自然資源優勢和稟賦條件，推動干旱地區高質量發展。大型調水工程均為跨流域跨區域調水，在管理和運營上較為復雜，外國大型調水工程實施較早，工程運行多年，在調水工程運營管理上積累了大量的經驗值得我們學習和借鑒。

2.1 調水工程需要統一的規劃及協調管理體制機制

調水工程通常影響范圍較廣，涵蓋水源地、輸水沿線、受水區等多個區域、領域，需要以全局的眼光，統籌兼顧、綜合開發，尤其是重視調出區與受水區間的利益協調，建立適應區域各方利益的協調及監管體制機制。

加州調水工程建設初期，由于忽視了調出區的利益，導致歐文斯河谷等水源地的發展陷入停滯，部分區域甚至從水草豐盛的農牧區淪為貧瘠的鹽堿地，多年來調出區的民眾抗議不斷。為解決這一問題，保障河道預留水量，加強工程調度協調，負責中央河谷工程的聯邦墾務局與負責加州水道工程的加州水利局，每年商議制定年度運行調度方案，實現了工程運行的統籌管理。加州調水工程除了滿足農業和城市的用水需求之外，還承擔著防洪、航運、發電等目標，需要協調行業間利益。為此，加州加強了聯邦、州及地方政府部門、企業等社會團體多方參與，不同的水管理機構之間形成了良好的合作，奠定了加州繁榮發展的基礎。

以色列1959年制定的《水法》，將全國所有水資源收歸國有，由政府在全國范圍內統一開發利用、配置水資源。北水南調工程建立起全國統一的水資源配置系統，由國家水務公司負責運營，其他部門、公司等多方參與。

因此，要發揮調水工程的作用，減少調水工程帶來的不利影響，必要的統一管理機構、協調機制、相關的法律法規在實施調水工程的同時必須未雨綢繆。

2.2 調水工程投資大耗時長，需較強國力支撐

調水工程建設歷時有的達半個多世紀，有的國家因后續資金無法保障或政局變化而中止。因此，實施調水工程需做好充分的準備，尤其是做好資金的保障措施。

以色列北水南調工程從有關設想的提出到最終建成歷時25年，其中主體工程的建設耗時11年，1964年建成，總投資約1.47億美元(1964年以色列GDP約34億美元)。最初的啟動資金主要來自二戰后西德政府對以色列的賠償金，后期還有來自外國援助、全世界猶太人的捐款以及以色列政府通過出售債券籌集的資金，猶太國家基金會的不懈努力和源源不斷的資助發揮了重要作用。

美國加州的中央河谷工程從通過《中央河谷法案》批準建設到首次送水歷時7年，其后工程不斷擴建，蓄水、提水等相關設施的建設持續超過40年。據統計，其總投資超過39億美元(1974年)。該工程原計劃由加州政府通過發行債券籌資建設，后因財政緊張而轉由美國聯邦政府接手，建設資金主要來自聯邦政府的專項基金撥款以及有關貸款，還啟動了防洪專項基金。加州政府建設加州水道工程、洛杉磯引渠以及科羅拉多引渠等調水工程歷時超過半個世紀(1908—1973年)，主要通過發行債券的方式籌資，其中規模最大的加州水道工程發行了17.5億美元的債券，還獲得了聯邦防洪專項基金、加州水基金等多方面的支持。

2.3 水價制訂和水權轉讓機制是維持調水工程正常運營的關鍵

調水工程通過收繳水費償還成本支出和工程運行維護等，水價的制訂會直接關系到調水工程的正常運營。水權轉讓可進一步緩解供水和需水時空矛盾，推進水資源更高效利用，提高調水工程綜合效益。

加州調水工程水費收繳的基本原則是“誰受益誰付費”，因此，防洪、魚類和野生生物環境改善方面投資和費用由聯邦政府支付，除此之外都要通過合同用水戶收取水費償還成本支出。美國加州水道工程涉及州水資源局和29個合同用水戶，在制定水價時，將水價劃分成基本水價和輸水水價，并按此兩部分向用水戶征收水費，二者之和為總水費。

世界上首家“水銀行”的水權交易體系在加州產生，它是由政府組織專門機構作為中介，將每年來水量按水權分成若干份，以股份制形式對水權進行管理。“水銀行”只負責聯系水資源的賣方與買方。由州政府主導設立的“水銀行”，作為水資源調節的中介機構，既解決了水權問題，又保障了加州調水工程穩定運行。

澳大利亞水管理改革的一項重大舉措是轉讓用水權、開發水市場。通過水市場購買水權是新用水戶獲得所需水量的有效途徑，擁有剩余水量的用戶也可通過轉讓獲得效益。轉讓價格由市場決定，政府不予干預。

2.4 調水工程要加強緩解生態環境影響的制度和措施建設

在早期建設的調水工程中，調水工程在早期建設中由于前期研究不夠充分或事先估計不足，生態環境保護工作和措施做得不夠到位，不可避免地會對原流域的生態環境產生一定影響。因此在規劃設計階段，應充分借鑒有關經驗，盡可能全面論證；在運行過程中一旦發現問題，及時采取糾正措施，將生態環境保護擺在與創造社會經濟效益同樣重要的位置；同時，要發揮好調水工程在改善水資源匱乏地區生態環境方面的重要作用。

為減輕調水工程的不利影響，美國聯邦和加州政府通過立法推動了一系列魚類及野生動物保護設施的建設。如通過《蘇森濕地保護與恢復法案》建設相關保護工程以減小中央河谷工程對蘇森灣濕地魚類和野生資源的負面影響；通過《中央河谷工程改進法案》(1992年)，預留生態水量，對魚類、野生生物及相關棲息地實施保護措施，對生態環境的不利影響得以逐年減輕，生態環境得到改善。加州水資源局還設置了專門環境服務部門，對調水工程附近相關河流的水質、動植物種群及生態環境等進行監測和分析，還組織實施了多項環境保護計劃。

3 啟示

當前我國正處在全面建設社會主義現代化的關鍵階段，加快推進國家水網[7]建設，在更高水平上保障國家水安全，需要借鑒國外調水工程建設經驗，以更好發揮超大規模水利工程體系的優勢和綜合效益。

3.1 推動加快高質量發展需要更高水平的水安全支持保障

我國基本水情一直是夏汛冬枯、北缺南豐，水資源時空分布極不均衡。形成全國統一的大市場和暢通國內大循環，促進南北方協調發展，需要水資源的有力支撐，需要加強水資源跨流域跨區域科學配置，解決水資源空間分布不均衡問題，迫切需要加快推進國家水網建設，特別是南水北調后續工程建設。

3.2 推動調水工程高質量發展需要在法制體制機制上予以保障

3.2.1建立健全跨流域調水工程管理和運營的法律體系

保障跨流域調水工程能夠良好運營與管理，需建立完善的、有針對性的法律與政策體系。國內外成功的調水工程均制定有專門的法律制度保障，例如我國的《南水北調工程管理條例》，美國加州水道的《溫柏格議案》以及澳大利亞雪山調水頒布的《墨累—達令河流域管理協議》等。

3.2.2 發揮好調水工程管理單位在跨流域調水工程建設運營管理中的主導作用

調水工程通常影響范圍較廣，涵蓋水源地、輸水沿線、受水區等多個區域領域，涉及多目標、多任務調水功能，關系輸水沿線各方利益。調水工程管理單位要充分發揮在工程建設運營管理中的主導作用，需統籌功能定位和用水戶利益，以全局的眼光，兼顧各方、綜合開發，加強水資源優化配置和統一監督管理，尤其是重視調出區與受水區間的利益協調，建立適應區域各方利益的協調及監管體制機制。

3.2.3發揮好水價調節作用和水權轉讓的推動作用為調水工程健康良性運轉賦能

對跨流域調水，其水價的制定應具有公平性原則、區別性原則、水資源高效配置原則和成本回收原則等特性，水權的轉讓應具有可持續、效率優先、兼顧公平等特點，同時要有動態市場化水費調整機制。合理的水價和水權的轉讓能在一定程度上抑制浪費和污染，緩解部分供求矛盾，優化水資源配置，而且可以聚集資金作為水利開發基金，使水資源開發利用形成良性循環，推動調水產業健康發展。

3.3 推動調水工程成為綠色工程要高度重視生態保護

在跨流域調水工程建設運行管理中，要高度重視生態保護[8]。針對調水工程對環境有利的與不利的、直接的與間接的、短期的與長期的、暫時的與積累的、一次的與多次的影響，進行深入研究與反復論證，以期消除環境影響。要系統考慮調水工程對經濟社會發展和生態環境等作用，統籌分析工程調水區、受水區的綜合生態環境作用，科學客觀分析利弊影響。

3.4 推進調水與其他產業融合發展可更好發揮工程的綜合效益

調水工程特別是跨流域跨區域大型調水工程大多具有供水、航運等多功能目標，在實現調水工程功能和目標的同時，應大力挖掘水資源的綜合開發利用，要“跳出調水看調水”，探索“調水+”模式，提前構建和布局調水工程沿線涉水產業，用好工程左右岸、上下游的風、光、能儲、旅游等資源，推進調水與新型城鎮化戰略、鄉村振興戰略、區域協調發展戰略以及現代農業、生態環保、清潔能源、文旅、航運等產業的協同融合發展，構建多點發力、優勢聚集的現代水產業鏈，發揮調水工程綜合效益，實現調水工程建設的多目標共贏。

4 小結

我國南水北調后續工程屬于長距離跨流域跨區域大型輸水工程，可與長江、黃河、淮河、海河交叉形成四橫三縱的水網布局，對保障國家糧食安全、生態安全、能源安全等有顯著影響。但是調水工程涉及多省、市用水，各方利益協調難度大，因此在工程后續的運行管理上需要汲取國外先進的調水經驗。本文總結的國外典型大型調水工程在管理運營方面的經驗和啟示可為南水北調后續工程提供參考。