軌道交通行業工程檔案管理的現狀、問題及優化策略研究

孔旸

摘要：軌道交通工程實施周期長、專業性強、分類復雜、涉及的責任主體眾多，如何保障工程資料的歸檔質量成為檔案部門面臨的普遍難題。論文以北京、上海、青島、南京等大中城市為調研對象，通過分析軌道交通工程檔案管理現狀及面臨的問題，提出優化策略，以期為軌道交通乃至其他行業工程檔案管理提供參考。

關鍵詞：工程檔案 管理機制 工作流程 驗收機制

我國城市軌道交通事業發展至今已有50多年的歷史，目前在建里程和運營里程位居世界第一。黨的二十大報告強調，要加快建設交通強國、數字中國，作為見證軌道交通建設和發展歷程的工程檔案，無疑是建設交通強國和數字中國最真實、最寶貴的基礎性與戰略性資源，也是軌道交通建設寶貴的財富之一。然而由于軌道交通工程建設周期長、專業性強、分類復雜、涉及單位多，如何保障工程資料歸檔質量成為檔案部門普遍面臨的問題。對此，本文以6個大中城市的地鐵公司作為調研對象，分析了軌道交通行業工程檔案管理的現狀、存在的問題，并提出優化策略，以期引發行業內學者對此類問題的關注和探討，推動軌道交通行業工程檔案工作高質量發展。

一、軌道交通行業工程檔案管理調研情況

軌道交通是指運營車輛需要在特定軌道上行駛的一類交通工具或運輸系統，常見的軌道交通有傳統鐵路（普通鐵路、城際鐵路和市域鐵路）、地鐵、輕軌和有軌電車，以及磁懸浮軌道系統、單軌系統等新型軌道交通。地鐵系統是城市軌道交通中運用最廣泛的鐵路系統種類，因此本文選取最具代表性的地鐵系統工程檔案作為研究對象。

根據《城市軌道交通運營企業運營數據報告（2022年度）》，本文選取了軌道交通線網運營里程排名前三的上海、北京、廣州三個城市，并從中國城市軌道交通協會會員單位中選取了南京、青島、蘇州三個城市作為調研對象，通過收集調研問卷、召開會議等方式，從以下三個方面調研了工程檔案管理的具體情況。

（一）執行標準

在本次調研的6個城市中，地鐵公司工程檔案工作的主要依據為國家標準、檔案行業技術標準或地方標準，具體情況如表1所示。

（二）管理體制

經調研，北京是國內唯一實行軌道交通投資建設與運營“兩分開”管理體制的城市，其他城市均是由一家集團性質的單位負責軌道交通投資、建設、運營全流程管理。以上海為例，自2004年起，投資、建設、運營、經營開發統一由上海申通地鐵集團有限公司負責，工程檔案工作以集團公司的下屬單位——上海申通地鐵建設集團有限公司為主體開展。

因特殊的歷史原因，北京地鐵管理體制歷經數次變革，到2003年實行規劃和投融資、建設和運營“三分開”體制，分別由北京市基礎設施投資有限公司、北京市軌道交通建設管理有限公司和北京市地鐵運營有限公司負責。2020年8月4日，北京市基礎設施投資有限公司和北京市軌道交通建設管理有限公司合并重組，后者成為前者的二級單位，由此拉開了北京地鐵投資規劃建設和運營管理“兩分開”體制的序幕。

（三）工作流程、職責及驗收機制

經調研，地鐵新線建設竣工檔案工作基本以建設單位為主體，在具體管理過程中，各城市建設單位發揮的作用、相關單位的職責、工作流程和驗收機制有所不同，主要分為以下兩種情況。

1.以建設單位為主體的管理情況，以北京、上海、南京、青島為代表。北京市軌道交通建設管理有限公司作為投資公司下屬的二級單位，負責組織、指導全過程工程檔案的收集與整理，以及向投資公司、運營公司、城建檔案館移交，建設公司不留存工程檔案。新線竣工后，由建設公司組織相關政府監管部門、城建檔案館等單位對檔案進行專項驗收。新線開通運營后，由建設公司組織各參建單位按照單位工程分別向運營公司和投資公司移交檔案。在檔案驗收環節，投資公司僅由檔案部門參加驗收，運營公司由于后期運營維護對檔案的利用率很高，因此對檔案驗收非常重視，由檔案部門和專業技術部門一起對檔案質量進行把關。

上海、南京、青島地鐵公司采取集團型管理體制，投資規劃、建設和運營職能統一由一家集團公司負責，建設、運營職能由集團下屬的二級單位負責。建設公司負責工程檔案的全過程管理及質量把控，向運營公司、集團公司和城建檔案館分別移交一套工程檔案，建設公司不留存檔案。在驗收環節，上海地鐵建設公司按照單位工程先自查，通車試運營前邀請相關具有執法、監管職能的政府部門或機構驗收；驗收通過后，建設公司向運營公司移交檔案，運營公司檔案人員和各專業工程師共同查看檔案是否齊全。南京地鐵由建設公司向集團公司移交檔案，集團公司檔案部門抽檢3%至5%的檔案，合格后建設公司向相關單位移交。青島地鐵由運營公司配合集團和建設公司參與各子單位工程檔案預驗收、驗收，合格后由建設公司組織移交。

2.以參建單位為主體的管理情況，以廣州、蘇州為代表。雖然二者也采取集團型管理體制，但是管理主體為參建單位。廣州地鐵按照“誰產生，誰歸檔”的原則，由參建單位向集團公司、運營公司、城建檔案館分別移交一套工程檔案。蘇州地鐵集團公司委托各參建單位以標段為單位自行向城建檔案館和運營公司移交，集團公司檔案部門對工程檔案進行抽檢。在驗收環節，廣州地鐵運營公司在工程建設分部驗收、單位預驗收與驗收等不同階段參加驗收，對檔案質量把關；蘇州地鐵運營公司不參與驗收，只是接收集團公司驗收合格的檔案復印件。在移交環節，兩個城市均由參建單位自行向相關單位移交。

二、軌道交通行業工程檔案管理存在的問題

（一）行業標準不完善

經調研，現行行業標準涉及檔案整理、驗收和專業技術三個方面，內容側重于檔案收集、整理、歸檔范圍等具體操作層面的要求。關于檔案管理體制、流程和職責、移交范圍等方面的規定有待完善，具體如下所述：現行標準主要針對檔案收集、整理、移交等具體實操方面的規定，缺乏對于工程檔案管理體制的研究；現行標準主要規定了建設單位和參建單位的職責，缺乏對檔案工作流程及投資單位、運營單位和城建檔案館的職責規定；現行標準對于運營單位歸檔范圍的界定缺少投資規劃等前期階段文件，造成運營單位接收的檔案不能滿足后期運營維護需求。

（二）管理體制不健全

一方面，各城市軌道交通運營線網的體量差距很大，在調研的城市中，上海、北京的軌道交通線網運營里程在700公里以上，蘇州的運營里程僅200多公里，運營管理體量的巨大差異直接影響各城市地鐵公司組織機構的設置；另一方面，現行標準對于工程檔案管理應當采取何種管理機制，包括采取何種組織形式、手段和方法進行管理缺乏相關規定，導致各城市對于工程檔案的管理機制缺乏統一的標準，管理的規范化、標準化程度較低，因此如何應對不同城市差異較大的運營管理體量、建立統一規范的檔案管理機制成為亟待解決的一項難題。

（三）流程、職責和驗收機制不規范

經調研，在流程、職責和驗收機制方面，有些城市以建設單位為主體負責工程檔案的全過程管理和質量把控；有些城市地鐵集團公司委托各參建單位自行向相關單位移交檔案，建設單位發揮的作用較弱；有些城市在檔案驗收階段以檔案部門為主體進行驗收把關；有些城市檔案部門和專業技術部門共同參與檔案驗收。建設單位和運營單位對于工程檔案管理的參與度、話語權不同，對于驗收工作采取的管理機制和方式也有較大差異，這些都將影響歸檔質量及日后的查詢利用。

三、軌道交通行業工程檔案管理優化策略

（一）修訂完善行業標準

針對現行行業標準不完善的情況，建議由檔案主管部門組織軌道交通行業相關主管部門、企業、參建單位、協會等共同研究修訂現有標準，一方面能夠貼合本行業專業特色，另一方面能夠確保符合檔案工作要求。在修訂時，需注意以下幾個方面：一是補充軌道交通投資規劃、建設、運營、城建檔案館等相關單位的職責，確保職責制定全面、明確；二是針對軌道交通新線建設和更新改造兩大類工程，分別完善檔案管理機制；三是對檔案收集、整理、驗收和移交等關鍵流程進行規范；四是完善產權單位、運營單位的歸檔范圍，確保每個主體單位歸檔的內容能夠滿足后期安全運營、設備維護維修、工程審計等利用需要。

（二）健全工程檔案管理體制

從調研情況看，無論是北京地鐵“兩分開”管理體制，還是其他城市集團型管理體制，投資規劃、建設管理和運營管理是必不可少的三大職責，為了使研究成果具有通用性，可以按照職責模塊進行設計。

由于軌道交通新線建設和更新改造工程的管理體制不同，需要分別構建不同的檔案工作管理機制。對于新線建設工程，由于建設單位負責工程實施的全過程管理，投資規劃和運營管理分別處于前端和末端兩個階段，應建立以建設單位為主體的管理機制，負責指導投資單位、各參建單位及本單位職能部門對工程檔案進行收集、整理、驗收并向相關單位移交。對于更新改造工程，由于在新線開通運營以后才會實施此類工程，因此無論是工程立項還是實施，都由運營單位負責，應建立以運營單位為主體的管理機制，負責收集、整理本單位及相關單位形成的前期文件，指導各參建單位收集、整理工程資料，組織驗收及移交工作。

（三）規范流程、職責及驗收機制

細化各單位的工作流程和職責，建立多維度、多層級驗收機制。一是在行業標準及各單位規章制度中，明確工程檔案各環節工作流程，制作檔案收集、整理、驗收、移交等關鍵環節流程圖和流程說明，使各單位工程責任部門及檔案部門掌握工程實施各環節的檔案工作要求，確保檔案工作與工程項目同步開展；二是明確工程各相關單位對于檔案工作的職責；三是完善檔案驗收機制，明確檔案人員和專業技術人員共同對檔案質量進行把關，參建單位自檢、實施單位預驗收與建設單位正式驗收相結合，確保歸檔質量，提高驗收效率。

“十四五”期間，我國城市軌道交通新開通線路里程將繼續保持穩步發展的勢頭。截至2021年底，我國共有67個城市的城市軌道交通線網規劃獲批（含地方政府批復的23個城市），正在建設中的線路規劃里程共計6988.3公里，軌道交通行業工程檔案數量將持續快速增長，其史料價值和憑證參考作用也將越來越突出。本文以調研城市軌道交通行業工程檔案管理面臨的問題為切入點，提出修訂完善行業標準，健全管理體制，規范流程、職責和驗收機制等具有普適性的優化策略，為軌道交通乃至其他行業工程檔案管理的頂層設計與統籌規劃提供參考。

*本文系北京市檔案局科研項目“軌道交通行業工程檔案管理關鍵流程控制和多級驗收機制研究”（項目編號：2023—07）的階段性研究成果。

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作者單位：北京市地鐵運營有限公司