關于成本效益分析在財政預算績效管理中的應用
——以山東省東營市為例

●張江圣 劉 濤 孔令坤

山東省東營市財政局局長張江圣

加強成本預算績效管理，強調成本效益，是全面實施預算績效管理的內在要求，也是落實政府帶頭過“緊日子”、化解財政收支矛盾的重要舉措。 為貫徹落實《關于全面實施預算績效管理的意見》，有效解決預算管理中存在的“重投入、輕成本”問題，山東省東營市積極響應山東省財政廳部署要求，爭取并成為全省成本預算績效管理工作試點市，通過聚焦績效管理存在的薄弱環節，梳理成本預算績效分析方法和流程，深入開展部門整體和項目成本效益分析，將成本理念融入預算績效管理全過程，試點取得階段性成果，成本效益分析成為進一步化解財政收支矛盾、推動財政資金提質增效的重要手段。

一、東營市成本績效管理改革工作成效

東營市落實省成本預算績效管理試點要求，以“先行先試，積極探索，率先破題”為攻堅方向，力爭用2年時間基本建成覆蓋全面、 鏈條完整、方法科學的成本預算績效管理體系，提前一年完成省試點任務。 試點工作開展以來，東營財政探索成本效益分析新路徑，深入開展項目成本構成分析，在實踐中摸索出一套操作性強、實效性高的成本預算績效管理工作模式。

（一）搭建矩陣式組織體系，構建科學高效工作機制

一是強領導、齊參與，形成推動試點工作合力。財政局內部搭建了局黨組部署、績效科和預算科總牽頭、各資金支出科室具體實施、 財政保障中心績效評價科輔助的“1+2+N+1”工作架構（詳見圖1），明確職責分工，壓實工作責任。 為充分發揮相關部門單位職能作用，邀請市人大常委會預算工委、市審計局共同參與，協同聯動共同推進成本預算績效管理試點工作。 二是橫到邊、縱到底，試點范圍實現全覆蓋。 堅持全市試點工作“一盤棋”，橫向市級預算單位，縱向縣區、功能區實現全覆蓋，2022年全市共430 個部門單位納入試點，分析項目2000 余個。 三是抓培訓、 強氛圍，持續提升業務水平。 采取“點面結合，整體提升”的培訓總思路，采用線上線下等多元化培訓形式，先后面向各級各類人員組織七次綜合性培訓，培訓上千余人次。 及時總結提煉成本預算績效管理改革成效，先后在中央和省級媒體發布宣傳報道20 余篇， 形成了良好的成本績效宣傳氛圍。

圖1 市財政局成本預算績效管理試點“1+2+N+1”工作架構

（二）加強成本預算績效管理制度建設，不斷夯實基礎工作

一是統籌謀劃成本績效管理試點。制定了 《東營市成本預算績效管理試點工作實施方案》， 明確了工作任務、責任單位、完成時間，成為改革試點工作的總體綱要。二是突出預算項目成本分析。針對單位成本預算績效管理無以往經驗參考的現狀， 研究設計了東營市市直部門（單位）預算項目成本效益分析表，同時提供“一對一”業務輔導，推進部門單位逐項分析預算支出項目成本構成和預算申報測算過程。 三是指導部門單位規范操作。 制定《東營市市直部門（單位）項目入庫成本效益分析工作手冊》，明確新增項目入庫要求等，從源頭上管控項目；擬定《東營市市直部門（單位）項目入庫成本效益分析工作指南》，明確績效指標和考核標準，使全過程成本預算績效管理有據可依。 通過工作流程的規范化和標準化，進一步健全和完善成本預算績效管理工作機制。

（三）推動成本標準建設，各環節成本管理水平不斷提升

一是尋找降本增效路徑，部門在過“緊日子”上下足功夫。 在成本分析過程中，將同類型項目進行提煉對比，找到更好控制成本的方法和途徑，促進單位進一步踐行精細化理念，學會打好“鐵算盤”。 成本試點工作開展半年多以來， 已有12 個市直部門單位出臺相關降低成本的制度辦法20 余項。 二是成本標準體系初步建立，助力提升預算管理水平。 通過梳理現有通用支出政策，形成22 項通用定額標準；通過選取部分成本構成相對穩定的投資、服務、補貼類項目，進行成本分析、提煉和總結，形成15 類專項定額標準， 初步建立起東營市成本標準體系。 比如針對市直部門辦公樓物業費標準不一的問題，通過對47 處辦公樓物業近3 年歷史成本數據進行分析，運用科學合理可行的成本核算方法，對物業服務內容及成本構成進行分析，將物業成本支出精細拆分為管理人員人工費、安保費、保潔費、維修費、綠化費、其他管理費用及稅金7 項成本構成，據此出臺了市直部門物業管理費預算編制定額標準（詳見圖2、圖3），物業管理服務費和綠化費綜合成本定額同比分別下降16.7%、41.39%，有效提升財政資金使用效益和公共服務質量。

圖2 物業服務費定額與市直單位實際支出對比圖

圖3 機關事業單位物業綠化服務定額計算表

（四）發揮成本績效改革突破作用，書寫高質量發展財政答卷

一是開展機場航線補貼成本分析，助力市民出行需求。 為進一步滿足群眾出行需求，促進東營市經濟發展，東營勝利機場集團有限公司陸續開通北京、上海、廣州、深圳等19 個城市的19 條航線， 但在加密現有航班、增加新開航線的同時，部分航線運營呈現虧損，為此東營市每年拿出財政資金用于航線補貼。 針對機場航線補貼缺口大的問題，財政部門組織開展了航線運行補貼成本效益分析評價，系統分析19 條航線近3000 個班次人均補貼、客座率等運行數據，針對存在的部分航線可行性論證不充分、 通達城市相對集中、 人均補貼金額較高等問題，財政部門在成本效益分析的基礎上，提出了操作性強的指導性建議，最終在各方努力下，制定出臺《東營市機場運行及航線航班補貼專項資金管理辦法》，規范新開航線的申報審批流程， 對人均補貼高的航線及班次進行優化調整，取得了年壓減資金1 億元以上，航線由19 條優化到25 條的重大改變，實現了財政“花更少的錢辦更大的事”的降本增效目標。

二是實現供暖方式優化調整， 助力實現“雙碳”目標。 對供熱運行費項目開展成本預算績效評價，通過對三個供暖季采用原煤、水煤漿、天然氣三種熱源的供暖模式開展運行成本分析，深入剖析企業成本結構，計算出前三年每種供熱方式單方平均成本分別為32.7 元、57.55 元、37.91 元（詳見圖4），同期其他區域工業余熱的供暖方式單方平均成本僅為21 元，采暖方式不合理造成成本過高。 針對供熱運行中存在的問題，財政與住建等業務主管部門，反復討論磋商，找尋降低成本的解決方案，最終雙方達成一致意見，積極謀劃推動勝利發電廠“西熱東送”工程，利用成本低廉的工業余熱熱源逐步替代燃氣、燃煤鍋爐房，優化采暖方式，并逐步對老舊管網進行更新改造，降低維修和運行成本，預計每年節省供熱成本約7360 萬元，極大緩解了東營市東城區熱源不足的問題，較大程度減輕了財政負擔，群眾對東城區域集中供熱滿意度也實現提升，社會民生效益顯著。

圖4 不同供熱方式平均成本對比圖

（五）借助預算管理一體化系統，實現成本全流程嵌入式管理

一是強化成本指標審核。 在系統中項目預算申報環節，增加項目入庫成本績效審核節點，將項目績效目標中的成本指標設置為必填項， 未按規范填報成本指標的不予審核績效目標；對新增入庫項目，要求限額以上項目全部開展事前績效評估， 并按照投入成本與產出和效益相匹配的原則，對成本構成和測算依據進行充分論證，沒有成本分析的新增項目，一律不予入庫。 二是財政入庫項目實現成本分析全覆蓋。 組織部門單位對2022 年項目庫中延續性項目進行全面梳理，全面分析項目以往預算投入、成本構成、產出規模與質量、實施效果等情況，填報成本效益分析表，經財政部門審核后上傳至一體化系統，作為預算編制依據。 三是將成本控制管理融入預算執行監管。將成本控制納入預算項目績效運行監控范圍， 并通過預算一體化系統對比分析項目預算執行和成本控制情況，重點監控預算執行率低和超過成本指標執行的項目，及時反饋資金科室調整項目資金安排， 有力地夯實了預算績效監控體系。 通過以上的成本管理嵌入設置，使部分成本績效管理需求借助信息技術得以實現，更好地實現了預算管理與成本績效管理的緊密結合。

二、創新成本績效改革發展模式

（一）統籌實施“四位一體”新模式，提升績效評價工作質效

為進一步加強績效評價各項工作融合度， 提高評價結果綜合利用率，東營財政統籌實施重點項目績效評價、部門整體績效評價、 部門整體成本效益分析和部門績效自評復核等四項重點評價任務，“四位一體”統一部署（詳見圖5）、同步推進，取得“三省一高”的良好成效，切實提升績效評價工作質效。

圖5 “四位一體”績效評價模式示意圖

一是減輕被評價單位工作量——“省力”。 四項重點評價任務統一部署，現場評價統一實施，被評價單位只需提供一次資料，較以往分別開展評價工作，極大地減輕了單位在準備接受評價過程中的時間成本和人員成本。 二是提高評價工作效率——“省時”。 以往四項重點評價任務分別進行，評價涉及的單位提供資料清單、確定第三方評價機構、評價組現場評價、報告征求意見、問題反饋與整改等評價程序缺一不可，整合評價任務后，壓縮整個評價過程時間約三分之一以上， 切實提高績效評價工作效率。三是減少第三方評價費用——“省錢”。統籌開展評價工作，第三方機構評價可以更加合理調配人員力量，多項工作節點同步推進，現場評價同時進行，減少了第三方評價機構的人員成本、差旅費用和其他管理費用，節省財政服務費用約30%。 四是提高綜合評價質量——“高質”。通過對同一單位開展多項重點評價任務， 能更加全面了解和分析單位的“職能線”“資金線”“業務線”開展情況，發現問題更為準確，提出建議更有針對性，更好服務于單位履職及預算編制和執行。

（二）推動“績效+監督”業務協同聯動，當好成本控制“監督員”

積極推動財會監督與績效評價聯合監管新模式，將監督績效要求貫穿到財政工作的全過程，向資金要績效、以監督促管理。 一是科學選點，融合制定工作計劃。 聚焦上級重大決策部署和嚴肅財經紀律重點關注問題，針對重點領域多發、高發、易發問題和突出矛盾，融合制定財會監督與績效評價年度計劃， 凝聚整體監督合力。 二是統籌調度， 統一調配工作力量。 同一項目融合使用監督檢查和績效評價方式，統一制定檢查方案、統一成立檢查組、統一下發檢查通知、統一設定績效檢查口徑、統一進點開展檢查、統一出具檢查評價報告，真正實現一查兩用。三是共享信息，推動成果互通共用。 將績效評價發現問題的單位作為財會監督重點，將財會監督檢查結果運用于成本重點績效評價，通過信息共享和成果互用，實現整改共促、共同發力。 同時，歸類總結共性問題和個性問題清單，建立規范成本預算管理長效機制，促進財政資金成本效益與合規雙提升。

三、成本預算績效管理改革展望

成本預算績效管理是當前和今后一段時間預算績效管理改革的重點方向之一，然而在成本預算績效管理不斷探索推進的過程中，也面臨著諸如成本績效與預算管理融合程度不高、成本效益分析結果應用不充分、標準體系建設不夠完善等問題。要化解當前面臨的問題和矛盾，就要花大力氣、下實功夫，將成本效益分析深入貫穿到預算管理全過程，并著力突出“務實管用”原則，推動支出標準體系建設，切實優化預算編制和執行，提高財政資金使用效益，服務東營市經濟社會高質量發展，書寫新時代“黃藍交匯”壯麗華章。

（一）以成本為綱，打造成本預算績效生態體系

以成本績效改革為“主線”，打通成本預算績效管理全鏈條，構建事前事中事后績效管理閉環。 預算申請環節“問成本”，新增項目要堅持目標導向，將上級要求和市委市政府工作部署，轉化為項目績效目標指標，并根據目標指標合理測算成本投入，綜合研判項目可行性和預算科學性；預算編制環節“核成本”，緊扣業務流程，以項目入庫成本分析和成本績效指標設置為切入點， 指導部門單位做實做細成本分析，實現對成本控制的硬約束；預算執行環節“控成本”，嚴格把控項目預算調整調劑，對項目支出進度明顯偏慢、成本管控不到位、支出進度與當期產出效益明顯不符的，及時督促提醒；決算環節“評成本”，財政與部門聯動加強成本控制評價，部門重點關注效率低下、效果不佳或成本較高的流程節點，研究改進措施；財政重點關注資金量大、涉及面廣的項目，全面分析成本構成，提出優化流程、節約成本、提高資金使用效益的意見建議。

（二）聚集合力，持續推進支出標準體系建設

2022 年，省級層面出臺了《山東省財政廳關于進一步推進省級支出標準體系建設的實施意見》，明確了支出標準體系建設的總體要求、主要任務和實施要求。按照文件要求，下一步東營市將結合本地實際，加快推動符合本地特色的支出標準體系建設。一是堅持總體設計、分步推進。按照循序漸進的總思路，從完善市級通用支出標準入手，逐步建立市級通用標準、行業定額標準、各部門特色支出標準的多層次支出標準體系，打造分行業、分領域、分類別的支出標準庫。 二是堅持聯動協作，合力推進。 支出標準體系建設需要協調各方力量共同推進， 要明確財政部門、預算部門和其他單位的職責分工，合力推進支出標準體系建設。 三是堅持動態調整，持續優化。 支出標準體系要結合經濟發展水平、財政收支情況、部門單位職能履行等實施動態調整，通過支出標準的動態化管理，促進預算支出標準合理化。

（三）務實求效，深入推進成本績效結果應用

績效評價結果應用是預算績效管理落到實處、 取得實效的關鍵，是績效評價工作的落腳點。 一是進一步完善結果反饋機制。 將成本績效分析結果作為政策調整、預算安排以及轉移支付資金分配的重要參考， 不斷提高部門單位的目標意識、績效意識和成本意識。 二是建立支出標準應用機制。將形成的預算支出定額標準印發至預算部門，作為預算批復和執行的依據， 擴展預算管理一體化系統功能，將標準嵌入預算管理流程，在預算編審中實時檢查、提醒，提高編審效率，實現標準應用常態化制度化。 三是借助監督檢查手段，壓實成本績效應用。 將財政重點成本績效評價結果作為財政監督檢查的重點檢查對象， 通過監督檢查，督促單位重視問題整改落實，并把整改落實與預算安排、財政檢查頻次進行掛鉤，確保整改有效果。