生活垃圾分類PPP 項目績效評價案例研究

●信俊汝

自2019 年7 月上海成為中國第一個全面強制推行生活垃圾分類的城市， 近年來垃圾分類工作由點及面在全國各地鋪開。2020 年，Z 地區提出進一步提高生活垃圾分類規范， 并在城區全面推行生活垃圾分類， 設立生活垃圾分類PPP 項目。 PPP 項目作為政府提供公共服務的重要手段之一，為規范項目實施，提高項目效率和效益，在項目運營一年后開展階段性績效評價， 能夠同時反映項目建設和運營情況。 本文以Z 地區生活垃圾分類PPP項目為例， 重點介紹如何圍繞生活垃圾分類項目實施目的和PPP 運作模式的特征，梳理評價重點，設計評價思路和評價指標體系， 選擇合適的評價實施方法，并通過舉例的方式，探索綜合績效分析的路徑， 體現評價過程中定性分析與定量分析相結合的具體做法。

一、項目概況

（一）項目實施背景

經過幾年的探索和推進，Z 地區的城市生活垃圾分類取得了一定成效， 但仍然存在生活垃圾分類體系不健全、 生活垃圾分類投資運營模式待完善、 居民生活垃圾分類意識未得到深入普及和生活垃圾資源化利用率待提升等問題。 為進一步推進垃圾的減量化、資源化、無害化和分類服務社會化，2020 年，Z 地區采用PPP 模式，引進專業的社會資本參與生活垃圾分類工作。 按照PPP 項目管理要求，經過前期研究論證、各相關部門審批，項目進入財政部政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺管理庫。 該項目由城市管理局作為項目實施主體，負責項目具體推進。

（二）項目實施內容、范圍及期限

根據PPP 項目實施方案、項目合同，Z 地區生活垃圾分類PPP 項目實施的區域范圍為Z 地區中心城區，實施對象涉及100 余個機關企事業單位、近40 所學校、20 余家醫院、近300個居民小區、1 個農貿市場和近1000個沿街商鋪。 PPP 項目分為建設期與運營期，其中：建設內容具體包括分揀中心改建、中轉站改建、垃圾分類處理設施設備的購置與投放、 分類大數據平臺建設； 運營服務內容主要是項目實施范圍內生活垃圾的分類宣傳，可回收物、有害垃圾和大件垃圾，以及對農貿市場易腐垃圾的收集、分類運輸、分類暫存及分類處理， 其他垃圾仍然由原渠道實施。本項目建設期為1 年，運營期為10 年。

（三）項目資金來源、規模及使用情況

城市管理局采用公開招標的方式擇優選取確定社會資本方為A 公司， 由Z 地區城市建設集團作為政府出資方代表，于2020 年底成立項目公司， 城建集團與A 公司按照約定比例和時間落實項目公司注冊資本金， 資金來源包括財政資金與社會資本自籌資金。

本項目采購預算為15000 萬元， 實際中標價為14265 萬元。 依據項目合同，本項目初始總投資為2000 萬元。 截至2021 年底，建設投資合計金額為1870 萬元。 按照合同約定，運營期采用可行性缺口補助模式，按月考核、核算、預撥付和年結算的方式支付。 2021 年PPP 項目可行性缺口補助預算執行率僅為33.65%。

（四）項目組織、管理及流程

Z 地區生活垃圾分類PPP 項目的整體流程可分成項目前期準備、競爭引入社會資本執行、PPP 合作協議執行、協議終止及移交四個階段，具體流程如圖1 所示。

圖1 項目實施流程圖

PPP 合作協議簽訂后， 項目公司負責在Z地區市區兩級城市管理部門的指導、 監督和考核下， 在合同期內提供合同約定范圍內的垃圾分類項目投資建設和運營服務，合同期滿后，按要求將項目設施移交給政府指定機構。

（五）項目績效目標

本項目的總體目標為通過項目實施， 建立持久有效的生活垃圾分類投資運營模式， 健全生活垃圾分類體系， 實現可回收物和有害垃圾分類收運，完善前中末端處置設施，不斷提高服務質量，提升Z 地區生活垃圾資源化利用率，逐步提升Z 地區居民垃圾分類意識和滿意度。 同時，作為先行試點項目，為其他PPP 類型項目及其他地區垃圾分類和治理工作開展提供經驗。

階段性目標主要分為建設期和運營期目標， 建設期目標主要是從建設內容完成和分類設施投放的數量、質量、時效及成本控制方面設置； 運營期則是從居民小區生活垃圾分類覆蓋率和參與率，生活垃圾收集、暫存、處理作業達標率， 分類垃圾分類知曉率以及大數據平臺注冊率等方面設置。

二、評價工作情況

（一）評價思路

1.評價目的。評價組以PPP 項目實施方案和PPP 項目合同約定的實施內容與實施要求為基礎，圍繞生活垃圾分類項目實施的目的，結合PPP 項目管理的要求，對本項目展開績效評價。一是全面梳理PPP 項目前期準備、 競爭引入社會資本執行、PPP合作協議執行（建設期與運營期）各個環節的資金與業務管理情況；二是采集項目績效數據，分析項目績效目標實現程度，反映Z 地區生活垃圾分類體系完善情況、居民生活垃圾分類意識和參與情況、生活垃圾資源化利用率現狀，了解Z 地區居民生活垃圾分類的知曉度與參與程度；三是探析Z 市生活垃圾分類PPP 項目經費使用的經濟性、效率性和效益性，分析PPP 運營模式的運營效率， 并針對項目實施過程中存在的問題提出相關建議， 從而促進項目后續的順利開展與優化。

2.評價思路。本次績效評價以PPP 合同約定為依據，并采用可行性缺口補助付費，因此本次評價重點關注項目資金使用和業務開展的規范性和項目績效目標的實現程度； 又因為項目分為建設期和運營期兩個階段， 評價重點需要針對不同階段分別設置。

（1）關注項目資金使用規范性。 首先，基于PPP 項目資金來源的多元性， 梳理相關方出資資金的到位情況， 并準確反映年度財政預算執行與項目公司的財務狀況；其次，針對項目采用可行性缺口補助的付費機制， 考察主管部門與項目公司資金管理制度健全性， 并重點考察項目公司成本管控情況，梳理投資資金支出內容，考察資金是否超出協議約定范圍使用等。

（2）關注業務開展的規范性。PPP 運作模式下，項目的實施主體為項目公司，而項目實施過程中，從實際來看，政府主管部門的定位多為監管考核。 所以， 對于項目業務開展的考察需要從兩個層面展開： 一是從政府層面， 考察PPP項目前期準備和競爭引入社會資本執行階段的管理機制健全性與執行規范性，PPP 合作協議執行階段對項目公司建設及運行監管考核機制的建立與執行情況；二是從項目公司層面，主要考察項目公司是否按照合同要求制定完善的運作管理制度，包括作業制度、內部考核、應急方案等，并通過訪談、過程記錄核查、飛行檢查等方式，反映項目公司管理制度執行有效性。

（3）關注績效目標實現程度。 對于產出目標的考察，按照建設期和運營期兩個階段分別設置。建設期重點反映分揀中心、暫存中心、辦公區、分類設施設備采購與投放情況等，進而分析Z 地區中心城區垃圾收集、運輸、暫存、處理體系建設情況；運營期主要反映生活垃圾分類宣傳和指導工作開展情況，相關設施設備使用現狀。 由于項目建設是項目運營的基礎，效益目標的考察不再區分建設期與運營期，而是作為項目整體考察，主要通過現場勘查、滿意度調查等方式獲取項目效益信息，反映目標實現程度。

（4）分析PPP 項目運營效率。 針對PPP 項目合同中未予明確， 但評價組認為應當予以反映的分類容器使用率、物資回收情況、積分兌換情況、運營成本和項目經濟收益情況等，進行經濟性和效率性分析。

3.評價指標體系設計。 評價指標體系緊緊圍繞評價思路設計，能夠有效反映評價重點。以Z 地區財政支出項目預算績效評價指標框架為參考， 本項目的績效評價指標體系從決策、過程、產出和效益四個方面設置。

與一般的項目支出預算績效評價相比，PPP 項目的立項規范要求更高， 在決策階段的考察內容也就更加豐富，“兩評一案” 的申報與審批、項目入庫等過程均需要重點關注。 如“項目立項規范性指標”的評價要點包括：項目是否開展了物有所值評價， 項目是否開展了財政能力論證， 項目是否按照規定的程序申請設立且過程材料完備以及是否完成PPP 項目入庫備案等內容。

在過程管理的考核上，對應評價思路，反映政府主管部門和項目公司兩個層面的情況，同時突出本項目的管理重點。 如為反映本項目監管考核機制的建立和執行情況，評價組設置“政府監管機制健全性”和“績效付費機制健全性”指標。

項目產出需要體現出項目建設期與運營期不同的考察內容， 主要按照建設和運維實施內容分類設置， 重點考察生活垃圾分類作業的達標情況；而項目效益則要圍繞項目實施的目的，依據PPP 項目實施方案與PPP 項目合同進行設置，具體如表1 所示。

表1 Z 地區生活垃圾分類PPP 項目績效評價效益類指標

（二）評價實施

評價實施中主要采用訪談、 飛行檢查、現場勘查、問卷調查等方式開展。 評價組實地走訪了分揀中心、暫存中心、辦公區及展示區和40 余個小區、10 余個機關企事業單位，驗證項目建設內容完成情況，設施設備投放、運維和使用情況，現場觀察項目公司垃圾分類宣傳和指導工作的開展，對居民采用隨機攔截與線上問卷相結合的方式進行問卷調查，共收集有效問卷700 余份。 通過問卷調查，一方面是調查居民對生活垃圾分類的知曉度與對本項目實施情況的滿意度，切實了解本項目對居民生活垃圾分類意識和參與情況的改變；另一方面則是通過現場與居民的溝通交流，分析作為項目的參與主體，對提升項目效益的意見和建議。

（三）績效分析

圍繞本次評價擬解決的問題，結合前述評價思路， 在完成評價指標體系評分的基礎上，評價組從項目決策、項目過程管理、項目產出目標、項目效果目標、項目運營效率五個方面對Z 地區生活垃圾分類PPP 項目展開績效分析。

首先，項目決策和過程管理分析主要采取定性分析。 前者分析項目立項必要性、前期論證充分性與項目立項程序的規范性，梳理項目績效目標的完整性、明確性與合理性；后者則基于項目分工，反映市區兩級主管部門與項目公司的制度健全性與執行有效性。

其次，項目產出分析則更多采用定量分析的方法， 按照建設期和運營期分別予以反映。針對建設期建設內容，主要通過核查項目公司提供的投資表、審計報告和驗收記錄等，結合評價組現場勘查記錄完成；運營期再根據工作內容，按照生活垃圾分類宣傳指導與分類運營（收集、暫存、處理）兩大類進行分析。 效益分析則主要對照PPP 合同，對前述效益評價指標的達成度進行反映。

再次，項目運營效率分析是本案例評價工作的亮點，是在PPP 合同約定的基礎上，基于生活垃圾分類的目的以及PPP 運營模式的特點，嘗試從物資回收量、積分兌換率、運營成本/項目收益、設備設施投入使用情況等維度進行了項目運營效率分析，以下以設施設備使用率分析模塊為例進行分析思路的闡述。 評價組在進行設備設施使用情況分析時，通過定性與定量相結合的方式展開。

1.定性分析方面。 一是從分類容器投放的情況來看，隨機抽查的居民小區中，一般均有兩個及以上服務商提供的可回收物收集桶及有害垃圾回收桶，小區內一般還配置有廢舊紡織物回收箱。 從居民的角度來看，因為垃圾分類和投放的習慣不同，并不一定會將可回收物和有害垃圾投置于該PPP 項目的項目公司配置的容器內，在現場能夠看到其他可回收垃圾桶也會有可回收物，如紙箱等。 二是從可回收物、有害垃圾、大件物品與其他垃圾處置方面來看，在同一小區內，垃圾的分類和治理工作是分別開展的，兩家服務商的工作無法統籌形成合力。 如其他垃圾處理的服務人員看到桶內的可收回物等， 并不會篩選出來送到項目公司。總體而言，Z 地區生活垃圾分類PPP 項目在資源投入的統籌和協調尚顯不足。 此外，針對可回收物和大件物品的回收，市場上還存在許多廢品回收者和拾荒者。 評價組隨機在居民小區內實地調研時，發現部分小區內或小區門口有廢品回收點或三輪車。

2.定量分析方面。 從廢舊物資回收的數據分析結果來看，回收量最大、比例最高的是織物類。 為相對準確地反映生活垃圾分類設施設備配置合理性和使用效率， 評價組按照2020年項目公司所有回收的物資全部通過回收箱來回收并全部視為織物類進行粗略測算，以容器在2021 年被填滿過的次數予以反映。 同樣體積的織物，與其材質有較大關系，其中普通化纖類材料估算1 立方米的衣服大約有100千克，其他如棉布類相對更重。 此處，以100 千克/立方米相對偏小的值進行測算。項目公司配置在項目范圍配置的回收容器（有害垃圾回收桶不計入）， 實際可用體積按照規格75%進行測算，2021 年全部桶被填滿的次數為4.59 次，平均近80 天被填滿一次，使用效率較低。 從現場訪談的結果來看，參與生活垃圾可回收物回收的多為年齡較大的居民，更習慣與回收員進行面對面直接交流。

此外，評價組在運營成本和項目收益的分析上，主要采用與同地區同類項目對比和與目標值對比的方式展開。 如評價組根據2021 年項目公司運營成本數據計算，單個小區及單戶家庭的服務成本； 按照2021 年的廢舊物資回收量計算單位重量回收成本，均低于其他同類項目，但項目收益未達到投標文件中預期的經營收入目標。 且作為PPP 項目，收益目標未被寫入合同作為約束條款，也是項目績效目標合理性不足的體現。

（四）評價結論

運用綜合評分法，通過訪談、現場勘查、問卷調查及項目過程資料復核等方式，完成對本項目的客觀評價，最終評價結果等級為“良”。該項目整體完成情況良好，項目前期經過充分論證，立項程序完整規范；項目過程管理制度基本建立，管理程序執行較好；項目建設和運營服務內容基本完成。 但績效目標管理還有待完善， 2021 年建設和運營服務內容完成時間略有滯后，預期效果目標未完全達成，居民垃圾分類的意識和參與度還需要進一步提升，垃圾分類工作資源投入和后續實施過程的協作機制有待進一步優化。 評價發現的具體問題及對應建議此處不作贅述。

三、案例總結

在本文案例中， 評價組圍繞評價目的，充分考慮項目特征，開展此次評價工作，在評價思路、評價實施和績效分析方面均具有一定的亮點可供同類項目參考。

第一，評價思路充分結合項目PPP 運營模式的特點。 首先，包括財政部在內的相關部門對PPP 項目管理有其既定的、 明確的規范；其次，PPP 項目有建設期與運營期的明顯區分，兩個階段的重點也有著顯著區別；再次，PPP 項目在組織管理過程中，涉及的主體較多，不同主體的管理重點存在差異；最后，PPP 項目財政可行性缺口的支付方式對績效考核也提出了要求。 基于前述特點，評價組在評價指標體系的設計上，在共性指標框架的基礎上，綜合考慮了不同項目階段、不同評價客體的不同評價重點，評價邏輯和評價層次清晰。

第二，評價實施切實貼合生活垃圾分類的特點。 本項目實施的主要目的是健全Z 地區生活垃圾分類體系、提升居民生活垃圾分類意識和生活垃圾資源化利用率。 其中要反映居民生活垃圾分類意識與參與度的提升情況，需要通過大量的現場調研獲取實際情況。 評價組在評價實施過程中， 實地走訪大量居民小區等，通過面對面訪談、問卷調查、現場勘查等多種方式，獲取一手資料。 此外，對于項目公司運營服務提供的情況，則通過飛行檢查等方式，驗證服務數量、服務質量的達成情況。

第三，探索多維度的績效分析，定性與定量分析相互驗證。 績效評價指標體系是重要的評價工具，但僅僅通過評價指標體系，評價的深度還較為有限， 需要結合綜合績效分析，反映項目實施的經濟性、效率性和效益性。 在本次評價中，評價組在扎實完成評價指標體系評分的基礎上，采用比較法等多種方式進行運營成本和項目收入分析，更是通過類比餐廳翻臺率的方式，對居民小區生活垃圾分類設施設備的使用率進行了定量分析， 并輔以定性分析，對分析結論進行相互驗證。

在本次評價中，評價組對以下兩方面的分析深度仍顯不足：一是評價組雖然對項目立項過程進行了嚴格的考察，但是對于“兩評一案”本身的合理性并未進行深入分析，在開展項目運營成本特別是項目收益分析時， 均以前期“兩評一案”的相關數據為目標值。 二是項目公司在本項目中引入了“互聯網+”的思維，開發了大數據平臺并投入使用，業務管理平臺也設置有較多模塊，但目前實際在用的模塊主要是用戶基礎管理和報表統計管理的部分功能，尚無法分析居民的生活習慣并提供有針對性的產品服務。 目前系統統計的信息要素與維度較少，無法通過相關數據的分析，對后續生活垃圾分類的宣傳和收集渠道，對應人員和設施設備的配置給出更進一步的具體建議。

四、PPP 項目績效評價重點

通過本文案例的復盤，就PPP 項目的績效評價開展，筆者認為可就以下幾點作進一步探討。

（一）立項決策程序考察

決策上， 評價需回應項目發起者是否審慎開展PPP 項目，做好項目前期論證的要求。 因PPP 項目有著嚴格的入庫程序， 所以PPP 項目均具有完整的“兩評一案”，按照《關于進一步推動政府和社會資本合作（PPP）規范發展、陽光運行的通知》（財金〔2022〕119 號）對采用PPP模式的適用范圍進行了原則性要求。 在績效評價實操中，一是可以對“兩評一案”的合理性進行再評價；二是可以結合項目實際績效，對“兩評一案” 的合理性進行結果性驗證。 通過物有所值評價解決該不該采用PPP 模式的問題，PPP 模式只是開展項目的一種模式， 并非對所有項目而言均是最佳選擇，如果通過PPP 模式運作的性價比不高， 還是可以考慮傳統模式；通過財政可承受能力評估，解決政府是否有財力應用PPP 模式。PPP 模式的運用應當取得比政府與私人組織單獨行動更為有利的結果，如政府財政負擔的減輕、社會主體投資風險的減小。 當前不少PPP 項目收益并不理想，如本文案例中項目收益與物有所值評價及實施方案中的預期收益存在較大偏差，政府主管部門也未將項目公司的收益作為考核目標，對項目公司缺乏激勵約束， 最終缺口實際還是由財政“兜底”。

（二）過程管理情況梳理

過程中， 評價要反映各方是否按照規范要求實施項目，做好項目履約管理，建立按效付費的機制。 一是PPP 項目通常具有投資規模相對較大、需求長期穩定等特點，應按照《政府采購法》等法律法規規定，選擇具有投資、運營能力的社會資本參與，評價應考察社會資本的遴選是否合法合規，是否公平、公正，社會資本是否具有對應能力。 二是PPP 項目屬于公共服務領域，評價需反映在PPP 項目實施方案、PPP 項目合同中，相關服務內容、服務范圍、服務標準、服務期限等是否明確，政府主管部門與項目公司是否采取了合理的管理措施保障項目履約。三是關注PPP 項目履約結果是否符合PPP 項目合同約定，除各管理方需建立健全監管機制外， 評價還應關注項目公司資源投入情況、服務內容的完成情況、 服務范圍的覆蓋情況、服務標準的達成情況等。 在此過程中，如生活垃圾分類PPP 項目，需要評價組投入大量精力至服務地點進行實地檢查。 特別地，PPP 項目的服務內容包括建設期與運營期兩個具有不同特征的階段，對履約情況的考察也應該各有側重。

（三）績效達成情況分析

結果上，評價應給出PPP 項目實施效果是否達到項目立項目標的判斷，堅持“目標導向”與“問題導向”。 以本文生活垃圾PPP 項目為例， 項目的實施旨在推進垃圾的減量化、 資源化、無害化和分類服務社會化。 一方面，需要對應項目實施目的，提煉核心指標，確定合理的目標值，通過定性與定量相結合的方法，從而反映項目效益目標的達成情況； 另一方面，針對未達成的目標，通過分析挖掘其原因，給出對應的建議。 如垃圾的減量化是指在生產、流通和消費等過程中避免和減少資源消耗和廢物產生，該項目雖然有一定的宣傳內容，但更多是針對生活垃圾分類知識的普及和生活垃圾分類的引導，對減量化的影響十分微弱。 如根據評價結果反映出居民的垃圾分類參與度不高，具體至本文案例項目上，擴大宣傳的覆蓋面、增加宣傳的深度、保證宣傳的持續性，項目公司需要結合宣傳對象的特征， 如在居民小區內針對上班族人群的運營服務時間盡量不要排在工作日等。