大數據背景下的預算績效評價探討
——以國網南京供電公司基建工程項目為例

●王世海 李 杰 方冰潔

一、引言

2003 年， 黨的十六屆三中全會提出要“建立預算績效評價體系”，我國政府開始對財政預算績效評價進行系統探索。 近二十年來，我國在預算績效管理方面不斷探索， 有序推進。 2013年，財政部印發《預算績效評價共性指標體系框架》，從項目支出、部門整體支出、 財政預算三個層級分別建立共性指標體系框架， 從執行層面給出了預算績效評價體系建設的指導意見。2018 年，《中共中央國務院關于全面實施預算績效管理的意見》發布，指出預算績效管理中存在的突出問題，要求加快建成全方位、全過程、全覆蓋的預算績效管理體系。

就目前政府部門和事業單位的應用而言， 預算績效評價機制尚未完全成熟， 普遍存在的問題包括管理者缺乏預算績效管理意識、 績效評價激勵約束作用不強等。 一方面，部分管理者對預算績效評價存在畏難心理或抵觸心理， 在實務操作中只是簡單地上行下效，常常出現績效評價不及時、績效信息公開不充分等情況；另一方面，部分單位缺乏配套的獎懲制度和預算關聯機制， 沒有充分利用好預算績效評價結果，對發現的問題整改不到位，預算績效評價無法發揮成效。

制度層面上， 我國預算績效評價的推行對象局限于政府部門和事業單位， 沒有對企業或其他市場參與者進行制度化推廣。實務中企業對預算績效評價的應用也鮮有探索和實踐。對企業來說，預算績效評價將全面預算管理與績效評價相結合，能幫助企業科學統籌可用資金、提高投入產出效率，同樣是一項可以借鑒的管理工具，企業預算績效評價的應用亟待開發和推廣。

二、大數據時代下預算績效評價的機遇

近十年來， 大數據得到了飛速發展和應用， 大數據時代呈現出數據規模大、 數據類型多、 更新速度快等特征，給預算績效評價帶來了新的機遇。

（一）擴充評價指標的數據來源

大數據時代使得績效評價的數據基礎更加豐富和全面。 在收集組織內部績效數據時， 除了本部門產生的數據， 還可以通過構建統一信息平臺直接獲取其他部門和其他層級的數據，突破了部門和組織層級之間的信息壁壘，增強了數據獲取的時效性。 此外，使用數據挖掘技術， 可以從外部公開市場（如門戶網站、社交媒體等）獲取有用的績效信息， 這對于預算績效評價體系中效益指標以及一些預測性指標的評價尤為重要， 很大程度上提高了預算績效評價的客觀性、 完整性和有效性。

大數據時代使得績效評價得以使用更多的可量化指標?，F行的預算績效評價指標主要是采用定性與定量相結合的方式，但隨著可用數據的增多，指標設置趨向以定量指標為主轉變。 通過對大數據的清洗和加工，將文字、視頻、音頻等非數字信息分級分類，從而轉化為數字形式，成為定量指標的數據基礎。

（二）提高績效評價的及時性

傳統的績效管理實踐中，往往是在項目實施之前進行預評估（績效前評價），在項目實施中進行階段性中期評價，在資金使用結束之后進行總體績效評價（績效后評價）。由于數據收集的手段較少、 數據獲取滯后，無法反饋預算績效的實時水平，難以在第一時間對資金投入的產出和效益進行評價，績效評價結果對于預算安排和決策調整的指導性較弱。

在大數據時代下，預算績效有希望實現實時評價和成果應用。 一方面，通過開發新的數據采集方式和技術，可以主動獲取實時信息，比如使用遠程感應、記錄軟件日志、安裝傳感裝置等方法， 提高績效信息的時效性。另一方面，利用大數據的機器學習算法，實時將原始采集到的各類信息加工成為績效評價結果，從而動態監控預算資金使用的效率和效益。管理者可以充分利用預算執行中的動態績效數據，及時調整預算投入和決策方向。

（三）提升指標設置的科學性

在傳統預算績效評價體系的建設中，具體評價指標的選擇大多通過歷史經驗、專家咨詢等方式確定，雖然會結合統計學方法來檢驗指標的代表性并降低指標之間的重復性，但指標設置仍會受限于體系搭建者和參與專家的主觀意識，存在一定片面性。 同時賦權方法的不同也會影響最終的績效評價結果。

大數據時代下， 在現有的指標構建和賦權方法的基礎上，結合云計算、人工智能等新型數據處理工具， 有望甄別出真正具有代表性的、科學的、全面的指標，同時也能有效降低主觀因素的干擾。 比如，利用大數據技術對歷史數據和績效結果之間的相關性進行分析， 可以更有效地確定各指標權重。

三、國網南京供電公司基建工程項目預算績效評價的實踐

本文以國網南京供電公司在基建工程項目預算績效評價的實踐為例，展示在大數據時代背景下的電網企業在預算績效管理上的探索，以及如何利用現代大數據技術提高企業績效管理水平的經驗做法。

（一）預算績效評價的大數據應用

1.數據來源。 公司于2020 年搭建的多維精益管理統一平臺是預算績效評價的主要數據來源，該平臺接入公司物資、工程、資產、預算、財務、人資等多個系統，這些獨立系統中的分布式數據通過多個數據接口被傳輸至統一平臺，在統一平臺上實現了各部門、各專業的數據融通和信息整合。

多維精益管理統一平臺設置了成本監管核心維度、業財信息載體維度、信息規范管理維度三大類維度， 分別承載不同用途的數據信息，共計28 個維度。 成本監管核心維度包括業務活動、 用戶類別、 資產類型、電壓等級四個核心維度，業財信息載體維度包括項目類型、項目名稱、采購訂單、工單、成本中心等10 個維度，信息規范管理維度包括成本大類、 費用明細、 電能類型、產品服務等14 個維度。 這些維度就是數據分攤和細化的最小顆粒度。 將投入和產出數據分攤至不同維度， 就組成了預算績效信息的數據來源， 為項目預算績效評價的實現提供了數據保障。

2.數據分析

（1）自然語言處理技術。 公司使用自然語言處理技術對用戶評價進行語義分析，主要用于對95598 工單的數據分析， 包括對95598 投訴工單的錄音資料以及網上國網APP 和微信公眾號在線客服的咨詢記錄進行分析。該數據分析技術實現了對音頻和文本等非結構化信息的自動分析，采用提取關鍵詞、文本聚類、定義情感傾向等手段，通過分析用戶對基建工程建設前后供電服務的滿意度，來量化具體基建項目的效益指標。

（2）詞云分析技術。 公司將詞云分析技術應用于預算績效管理的各個階段，從而輔助進行預算績效評價。 在投入階段，對可行性研究報告文本進行熱詞分析，輔助判斷規劃項目與公司戰略、 績效目標之間是否一致。 在過程階段，對項目建設過程資料、進度結算資料進行分析，有助于對財務管理水平進行評價。 在產出階段，對兩算報告等資料進行分析，有助于分析項目實際產出是否緊密圍繞公司戰略和績效目標，輔助判斷績效目標實現程度。

3.數據公開。 公司構建項目預算績效公共平臺，采用圖像圖表的形式實時展示預算執行情況和動態績效數據，對比績效目標與動態績效數據，實現預算績效評價結果的可視化， 不僅便利了預算績效數據的提取使用， 還有助于管理者實時監督項目進展，應用預算績效結果及時作出預算決策。

此外，公司對預算績效公共平臺設置了不同用戶的訪問權限，根據不同角色之間項目參與程度和信息使用需求的差異，分別設計預算績效信息的獲取權限，從而確保了數據的安全性和保密性。

（二）基建項目預算績效評價框架

1.指標體系。 國網南京供電公司將預算績效管理理念從財政領域延伸應用至企業管理中，搭建了基建項目預算績效評價指標框架。 在建立指標體系時， 借鑒了財政部2013 年印發的《預算績效評價共性指標體系框架》，設置投入、過程、產出和效益4 個一級指標。 同時，綜合使用關鍵績效指標法、專家咨詢、同業對標等方法，將一級指標細化為17 個二級指標和40 個三級指標。

在“投入”一級指標下，設置“戰略一致性”“規劃落實度”“績效目標建設”三個二級指標。 其中，“戰略一致性”用于評價基建項目建設對公司戰略目標的貢獻度，包括對戰略投資的完成度和供電能力的預期提升效果。 “規劃落實度”用于評價基建項目從初期規劃到實際建設的效率，包括規劃實現的及時性、準確性和立項流程的規范性。 “績效目標建設”用于評價基建項目績效目標設置的合理性和明確性。

在“過程”一級指標下，結合全過程項目管理理念，設置了“項目設計質量”“招標采購管理”“物資管理”“合同管理”“安全生產管理”“結算管理”“項目審計管理”“項目資料管理”八個二級指標。 其中，“項目設計質量”用于評價項目設計與實際工程建設的一致性，是否出現因設計階段勘察不充分或判斷有誤導致發生重大設計變更，從而增加不必要預算投入或延緩建設工期。 “招標采購管理”用于評價項目招標是否及時、招標流程是否合法合規。 “物資管理”用于評價在項目建設過程中物資使用的優質程度、物資供應的保障度以及結余物資管理的規范性?！昂贤芾怼庇糜谠u價工程建設合同、設計合同、 監理合同等項目相關的各類合同簽訂、變更、解除、轉讓的規范性和及時性。 “安全生產管理”用于評價項目安全生產管理機制的建設和實施有效性。 “結算管理”用于評價項目財務結算的規范性、兩算的及時性和資金支付的合規性。 “項目審計管理”用于評價項目兩算審計的規范性和過程審計等其他監管手段的落實程度。 “項目資料管理”用于評價項目過程資料是否充分完整、是否及時依規保管。

在“產出”一級指標下，設置“產出數量”“產出時間”“產出質量” 三個二級指標。 其中，“產出數量”用于評價基建項目建設帶來的直接產出（有效資產）和間接產出（售電量和電網負荷）的規模。 “產出時間”用于評價項目投產的及時性及有效資產轉化的及時性。 “產出質量”用于評價電網投資帶來的平均停電時間、綜合供電電壓合格率、線損率的優化效應。

在“效益”一級指標下，設置“經濟效益”“生態效益”和“社會效益”三個二級指標。 其中，“經濟效益” 用于評價電網投資對企業經濟帶來的影響， 包括投資成本的節約率以及電網資產運營期間創造的收入和消耗的成本。 “生態效益”用于評價電網投資給環境帶來的影響，包括土地占用、環境恢復、節能環保等方面。 “社會效益”用于評價電網投資給社會和利益相關者帶來的影響， 包括對地方建設的貢獻度、 社會公眾等利益相關者的評價等。

具體指標設計及解釋如表1 所示。

表1 基建項目預算績效評價指標體系

指標體系包含數值計算型指標和評價型指標兩種指標類型， 定量與定性相結合。 其中，針對數值計算型指標，以歷史項目平均水平為基準值， 對不同的偏差范圍設定不同加減分值，進而確定最終指標數值；針對評價型指標，從關鍵維度設置對應評分標準，使用專家評價法進行綜合打分評價。

在實際評價時， 多維精益管理統一平臺所提供的多維數據被廣泛應用于各指標的量化中。

在“單位資產增創收入”指標的量化中，將售電收入沿電網拓撲網絡從終端客戶逆向歸集至具體資產， 將收入與資產和項目關聯起來。

在“單位資產年運營成本” 指標的量化中，應用作業成本法（ABC）理念，將全量成本納入計量范圍。 運營成本既包含運維檢修費、折舊費、 財產保險費等直接歸屬于資產的費用，還包含人工成本等間接費用。 人工成本根據員工工種的不同， 按照不同成本動因進行分攤歸集，如生產性員工以“工單”記錄運檢工作時長占比為動因、 法務人員以審核合同次數為動因、 財務人員以結算審核次數為動因等，將成本歸集至具體資產。

在“供電服務滿意度”指標的量化中，結合95598 工單所屬“用戶類別”維度，可以對居民用戶、大工業用戶、一般工商業用戶、農業用戶等不同類別的用戶滿意度進行分類量化，進一步細化指標評價內容。

2.指標權重。該基建項目預算績效指標體系以100 分為基準分值， 在此基礎上對各指標進行分值分配。 國網南京供電公司邀請績效管理、項目管理、財務管理等領域專家，對預算績效評價指標的重要程度在1—10 區間內進行打分。 假設各位專家在預算績效管理方面的權威程度相同， 對打分結果進行算術平均，進而確定各個指標的相對重要程度，并在100 分分值內進行分攤， 從而確定最終各個指標的基準分值。

3.作用機制。國網南京供電公司從績效目標審核、績效運行監控、績效評價實施、績效評價結果應用四個環節開展預算績效管理，構建全過程預算績效管理鏈條， 重點關注績效評價結果應用， 建立項目績效評價結果與預算投入掛鉤機制， 實現預算與績效管理一體化， 不斷提高資金配置效率和使用效益。

（1）績效目標審核。 建立以績效目標為先導的預算編制模式， 績效目標應包括階段性績效目標（至少為年度）和項目全周期績效目標，將績效目標作為預算下達的前置條件。 加強對績效目標的審核， 績效目標不合理不明確的不予審核通過，不予安排預算。

（2）績效運行監控。 在項目實施期間，定期收集預算執行和項目實施信息， 動態監控預算執行進度與績效目標實現程度， 及時糾正偏差，督促項目整改落實，確?？冃繕巳缙诒Ｙ|完成。

（3）績效評價實施。 綜合應用績效自評、歸口管理部門評價、 職能部門評價等多形式的績效評價手段，穩步開展績效評價工作，必要時引入第三方機構參與績效評價。

（4）評價結果應用。 一是優化資源配置。建立項目預算績效評價結果與預算投入的掛鉤機制，將績效評價結果作為預算調整和預算安排的重要依據。

單個項目實施期間，對階段性績效評價分值大于等于100 分的項目， 加大支持力度，優先保障預算投入，分值越高，支撐保障力度越大；對分值低于100 分的項目，在督促項目整改、改進項目管理的基礎上，根據實際情況核減或暫停預算投入，待整改到位后，再繼續安排預算。 單個項目實施完畢后，對項目的全周期績效開展評價，評價結果將與該地區同類型同電壓等級的其他項目的預算投入相掛鉤。

二是促進管理提升。 發揮預算績效評價對企業投資運營管理的指導性作用，將項目預算績效評價結果作為優化項目管理、推進企業內部管理水平提升的重要依據。

對單個項目階段性評價結果進行具體分析，通過組織相關部門召開項目研討會等形式，糾正項目管理中存在的問題，制定整改方案，加強整改落實。

對各項目歷史評價結果開展綜合研究，將共性問題形成項目風險防控清單，通過完善管理制度、加強管控等方式健全工程項目管理長效機制，切實防范經營風險，促進項目管理質效提升。

三是激發主觀能動。 建立健全預算績效評價的考核獎懲機制，將評價結果和整改情況作為人員考核、任免、獎懲的重要依據。

充分發揮預算績效評價的績效約束效應， 提高管理者對預算績效評價的重視程度， 將預算績效管理理念層層傳導至每位員工， 激發各層級各部門人員的主觀能動性。

（三）預算績效評價案例展示

1.案例背景。 2023 年2 月，公司對2022年基建項目開展年度預算績效評價工作。 評價結果顯示， 基建項目A 的年度績效評價結果為98 分，低于100 分的基準分值，且在所有基建項目評分中排名落后，認為A 項目年度績效水平偏低。

2.原因分析。 公司發展部、物資部、建設部、安監部、財務部、法律部、審計部等部門隨即召開項目進度會，在會議上圍繞評價結果進行項目問題梳理， 確定下一步整改計劃。分析發現，因結余物資清算不準確，未足量回收，部分物資去向不明，“結余物資管理規范性”指標評分偏低；發生重大簽證變更結算金額，但簽證審批手續不全，佐證材料不齊，“結算合規性”指標評分偏低。 上述兩個偏低指標聯合作用， 導致A 項目過程指標分值明顯低于基準值，使得整體績效分值低于100 分。

3.整改計劃。 會議上各部門討論并明確了立行立改計劃，具體內容如下：針對“結余物資管理規范性”問題，明確現場物資管理責任人，追蹤丟失物資去向，對能追回的物資追回后重新辦理入庫， 對被挪用物資向挪用人員或單位追償， 對確實下落不明的物資向相關責任人問責處罰。針對“結算合規性”問題，補齊現場施工、監理勘察等過程佐證材料，并結合相關資料，對簽證范圍工作量進行復核， 驗證簽證工作量是否真實，若實際工作量小于簽證工作量，核減結算金額，追究責任人責任。整改完成時間計劃為1 個月， 整改期間暫停該項目預算支出。

4.整改落實。 會后，A 項目按照上述計劃開展整改工作，次月成功追回丟失的結余物資并及時入庫管理，經核實簽證工作量與現場一致，簽證審批單等作為結算佐證材料補充齊全。 同時，對責任部門和責任人年度績效考評進行相應扣分處理。 因整改及時、問責到位，經管理層討論決定，繼續按項目建設進度安排A 項目預算投入。

后經研究決定，將兩類問題納入項目風險防控清單，完善控制措施，健全風險管控機制。 針對“結余物資管理規范性”問題，完善結余物資入庫出庫臺賬，確保結余物資入庫及消納記錄可追溯；強化工程拆舊物資管理，建立設備鑒定、退役、拆舊、處置的閉環管控流程，嚴格拆舊物資交接簽收手續辦理，加快暫存拆舊物資鑒定、審批、處理等處置流程；定期開展抽查，對結余物資臺賬不全、拆舊物資長期未處置的項目及責任單位進行通報和考核。針對“結算合規性”問題，完善簽證管理辦法， 明確一般或重大簽證模板適用范圍及相應審批手續和流程； 完善項目佐證資料管理，加強信息化手段應用，使佐證資料有跡可循、長期保存；提升資料審核質量，結算資料由班組、專職、分管領導現場核對，利用多種方式檢查校核，層層把關， 層層審核， 確保結算工程量與現場一致。

四、大數據時代下對預算績效評價的未來展望

（一）建立健全統一數據平臺

統一數據平臺能夠將不同部門、 不同層級、 不同來源的數據整合在同一個運行平臺上， 并向不同數據需求者提供權限范圍的搜索、引用、下載等功能，可以有效降低信息壁壘，促進信息公開透明，提高組織管理效率。結合預算績效管理的需要， 統一平臺的建設需要有目的性地引入績效指標相關信息，這些數據不僅僅包括傳統的以數字形式記錄下的各項組織內部數據， 還應當涵蓋外部市場中以各種形式存儲的公開績效信息， 比如外部政策、法律法規、用戶評價等文本、音頻、視頻數據， 同時數據來源需要確保覆蓋事前績效評估、績效目標設置、績效運行監控、績效結果應用等預算績效管理全過程鏈條。

（二）持續推進大數據技術應用

將更多數據挖掘、數據存儲、數據清洗、數據加工處理技術應用到預算績效評價中。在構建預算績效指標體系時， 利用歷史數據分析各指標間的相關性， 一方面有助于推進指標建設向精簡化、綜合化發展，另一方面能夠加強指標賦權的科學合理性。 在預算執行過程中， 利用實時數據采集技術能夠在第一時間掌握資源配置流向和預算績效信息，從而輔助決策調整， 比如可以通過項目現場安裝的攝像頭所拍攝的影像數據掌握項目實施進度和施工質量。在進行績效結果評價時，利用自動分析技術能夠實現績效分析和評價的自動化，減少人為干預，提高績效評價的標準化和客觀性。

（三）全面推廣預算績效管理

預算績效管理不僅是財政部門的專利，對企業管理同樣有著重要意義。首先，管理者應當加強對預算績效管理的認識和重視，要從制度層面將預算績效管理納入組織管理的重要工作，健全保障機制，推進預算績效評價的穩步開展。其次，應當全方位構建預算績效評價機制，即從項目到部門到整個組織，區分不同層級和企業活動類型， 分別設計各自適用的預算績效評價指標， 將預算績效管理的理念貫徹落實到生產經營的各個環節， 推廣宣傳至各個崗位。