預算管理一體化下財政國庫監管實踐
——以廣西柳州市為例

●王 焱

2023 年2 月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于進一步加強財會監督工作的意見》（以下簡稱 《意見》）， 要求以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導， 深入貫徹黨的二十大精神，完整、準確、全面貫徹新發展理念，著力推動高質量發展，更好統籌發展和安全， 堅持以完善黨和國家監督體系為出發點， 以黨內監督為主導，嚴肅財經紀律，健全財會監督體系， 完善工作機制， 提升財會監督效能， 促進財會監督與其他各類監督貫通協調，推動健全黨統一領導、全面覆蓋、權威高效的監督體系。這就對新時代預算管理一體化下財政國庫監管工作提出了新的、更高的要求。財政國庫部門應以此為契機， 推動國庫監管工作協調開展， 為保障財經政策措施落實到位、預算執行嚴格規范、財政資金使用合規透明發揮更大的作用。

一、 深刻認識預算管理一體化下財政國庫監管的重要意義

財會監督是依法依規對國家機關、企事業單位、其他組織和個人的財政、財務、會計活動實施的監督。 在廣西財會監督工作實踐中， 作為財會監督重要組成部分的財政國庫監管是以廣西預算管理一體化平臺系統（以下簡稱“一體化系統”）動態監控等各模塊（以下統稱“動態監控模塊”）全面運行為依托，加強大數據分析，通過監控模塊及時發現不合規、 超標準支出并對突出問題開展重點監督的一項財政監督工作。

動態監控模塊監管的對象是各預算單位的預算執行情況， 預算執行對國家重大政策落實和重大戰略實施發揮著基礎性和支撐性作用。 預算安排以后，執行是關鍵，抓好執行必須加強監督。近年來，財政國庫部門通過運用動態監控模塊實施對各單位預算執行情況的監管，聚焦預算支出環節，將關口前移到事前事中， 發現預算執行中的不合規行為，及時糾錯糾偏，使財政資金在支付流程中真正得到有效監督， 有力保障財政資金能夠運用到實處，更能夠防止財政資金流失、浪費和被挪用的現象。 財政國庫監管有效化解了財務風險， 保障了財政資金的合理運用，在嚴肅和強化財經紀律、維護財經秩序、促進經濟社會高質量發展、提升財政治理體系和治理能力現代化等方面發揮了重要的作用。 同時也存在著監控模塊有待完善、 監控范圍有待擴大、監控規則有待健全、人才隊伍建設滯后等問題。所以，國庫部門應進一步主動擔當作為， 壓實資金監管責任， 切實提高財政資源配置效率和財政資金使用效益。

二、廣西壯族自治區柳州市本級財政國庫監管的現狀

（一）柳州市財政國庫監管的基本情況

目前， 柳州市財政國庫監管主要采用線上監控與線下核查相結合的方式。 線上通過動態監控模塊實施對各預算單位的監管； 經人工判斷發現疑點后，線下通過電話核實、調閱材料、約談溝通、部門協查、實地核證等方式進行核實，適時開展專項核查，促進提高監管效率。 預算執行動態監控是預算執行管理鏈條中的重要一環， 可以反映出預算單位履行職能、理財用財的水平和能力，柳州市高度重視財政國庫監管（動態監控）工作。 柳州市本級財政部門于2012 年6 月底開始實行動態監控試點工作，2012 年8 月份全面實行動態監控。柳州市財政局由國庫部門一名副科長專門負責動態監控工作，預算單位的支出觸發紅色監控預警后，業務科室、國庫部門按照流程依次審核，局內各業務科室各行其責，形成一個層層監管的聯動機制。財政監督檢查辦公室負責對重大違規行為進行檢查和查處，發現問題后及時向局領導匯報。

（二）注重法規制度建設

2013 年柳州市財政局按照財政廳關于建立預算執行動態監控體系的要求，先后印發了《關于印發柳州市本級財政預算執行動態監控管理辦法的通知》（柳財庫〔2013〕17 號）、《關于印發柳州市財政局預算執行動態監控管理操作規程的通知》（柳財庫〔2013〕18 號）、《關于印發柳州市本級財政預算執行動態監控預警規則的通知》（柳財庫〔2013〕19 號）三個重要的指導性文件，繪制了預算執行動態監控系統業務操作流程圖， 對動態監控的規則進行設置， 對具體的操作和管理進行了規范。 隨后，預算法2014 年和2018 年的兩次修訂、2020 年預算法實施條例頒布實施， 以及中央財政預算執行動態監控管理辦法的出臺和預算管理一體化系統建設等一系列新的變化， 對柳州市本級動態監控提出了新的更高要求。 為順應新形勢發展變化，2023 年3 月，柳州市財政局印發了《柳州市財政局關于修訂柳州市本級財政預算執行動態監控管理辦法的通知》（柳財庫〔2023〕4 號），在預算執行動態監控內容、疑點核實、違規處理、管理職責、結果運用等方面進行了全面、具體的規范。

（三）預警規則設置情況

改革初期， 動態監控是在柳州市財政國庫集中收付系統（以下簡稱“支付系統”）上進行。 2021年9 月，一體化系統上線后，主要通過動態監控模塊進行動態監控，2023 年5 月份在廣西壯族自治區財政廳的統一部署下， 又上線運行了轉移支付資金監控模塊。 預算單位的疑似不合規支出觸發紅色預警后，系統將自動攔截凍結支付流程，經人工判斷屬正常業務的，解除預警予以放行支付；屬違規或不規范業務的，退回預算單位責令整改。 目前， 柳州市本級動態監控模塊預警規則主要有十條：單位向本單位基本戶劃撥資金預警；授權支付大額轉賬預警；公務租車費用預警；疑似違規列支“三公”經費、培訓費、會議費預警；購買名貴特產類特殊資源預警 （分收款人和支付摘要兩項預警）、大額提現預警；向個人賬戶轉賬預警；資金挪用預警； 單位向本單位二級及二級以下預算單位劃撥資金預警；涉及安全機密預警。

（四）實行三級審批制度

柳州市觸發動態監控紅色預警實行三級審批制度，第一級由業務科室的專管員初審，第二級由業務科室的科長復審， 第三級由國庫部門的專管員或領導終審。 審批流程中，觸發預警后經人工判斷被退回整改的預算單位根據情況的不同和財政部門的要求上傳《柳州市財政局動態監控情況表》、相應的情況說明、文件、發票等佐證材料。 只有三級審批都通過了，相關的支付流程才能往下進行。每個季度及年末由國庫部門對動態監控情況進行匯總， 作為國庫部門的日常監督內容報送市財政局監督檢查辦公室。 通過該項舉措，可以及時發現并糾正預算單位經費預算執行中存在的問題，遏制經費大幅增長和超預算支出的勢頭。

三、柳州市本級國庫監管工作取得的成效

（一）增強財政管理資金的能力

國庫集中支付制度是基于國庫單一賬戶體系，預算單位提出申請，由國庫集中支付執行機構或預算單位等對申請進行審核之后，充分利用財政支付信息系統以及實時清算系統進行款項支付的制度。 支付系統和一體化系統從源頭上有效規范了單位賬戶的管理和預算單位對財政資金的使用， 單位開設賬戶必須經過財政部門的審批，不允許單位未經審批私自開立賬戶以躲避財政監督的行為，將原先分散的財政資金整合起來，通過國庫單一賬戶體系進行管理， 保障了財政資金的安全，使其能得到更高效和規范的使用，增強財政部門對財政資金的調度能力，提高資金使用效率，增強宏觀調控能力。

（二）有效防范預算單位財務風險，促進財務管理水平的提高

預算管理一體化動態監控聚焦預算支出環節，將監控關口前移至事前事中，可以及時攔截預算單位的不合規、超標準支出申請，采取一定措施進行糾錯糾偏， 既可以增強預算單位規范使用財政資金的意識， 還可以促進其財務管理水平的提升，對于其財務管理制度、財務管理模式的優化和完善有著極其重要的意義。

（三）增強財政監督的效率和約束力

預算管理一體化動態監控的核心是通過建立適應公共財政發展的現代財政國庫管理體系，進一步加強財政監督。 動態監控實施前對授權支付的監督檢查主要是人工檢查， 而動態監控則是有效運用一體化系統的預警規則設置實現了智能監控， 監控內容逐步拓展， 守好財政資金支付的閘門， 確保違規問題被及時攔截預警和督促單位整改處置， 提高了財政監督的效率和財政支出透明度，切實強化財政監督，厲行節約，增強預算執行的剛性。

（四）保障財政資金支付的安全性、規范性、高效性

2020—2022 年，因系統的轉換和監控預警規則、統計口徑、年度預算執行情況的不同，監控數據有所波動，其中2021 年9—12 月已退回與已監控筆數占比較高，是因為2021 年9 月一體化系統上線運行，前后兩個系統的預警規則不同引起的，經過對各單位的預算執行進行規范整治后，2022年已下降至1.76%。 從表1 數據看來，支付系統和一體化系統動態監控工作均取得了滿意的效果，進一步加強了國庫集中支付管理與監督， 有效防范化解了財政資金使用風險，在嚴肅財經紀律、推進政策措施落實、 強化預算約束等方面發揮了重要作用，提高了財政資金支付的安全性、規范性、高效性。

表1 2020—2022 年柳州市本級支付系統、一體化系統監控情況表

四、現階段柳州市本級財政國庫監管工作存在的不足

柳州市本級動態監控工作從2012 年6 月開始試行， 先后使用過兩個系統——支付系統和一體化系統，這兩個系統的使用，為增強柳州市管理財政資金能力、防范單位財務風險、增強財政監督效率等發揮了重要的作用。但是，目前國庫監管仍然存在一定的問題和不足。

（一）動態監控系統的預警規則設置存在的問題

1. 一體化系統動態監控的預警規則設置較為簡單。一體化系統上線前，支付系統主要的動態監控規則包括紅色預警規則13 條（向基本戶或實有資金賬戶劃轉資金預警、授權支付大額轉賬預警、“三公”經費預警、疑點賬戶預警、超限額提取現金預警、單筆大額提取現金預警、每日累計提取現金預警、每日頻繁提取現金預警、每月頻繁提取現金預警、不按規定使用公務卡預警、購買名貴特產類特殊資源預警、財政業務科室撥款監控、科室直接支付撥往縣區金庫預警）；藍色預警規則2 條（申請進度預警、支付進度預警）。 一體化系統上線后，可用的監控規則為10 條，有些規則過于簡單。比如提取現金的額度，有些部門使用的現金量較大， 有些部門使用的現金量較小， 相同的限額用在不同的部門，不夠科學。 此外，預警規則主要從支付申請信息的經濟分類科目、收款人賬戶信息、支付摘要、支付金額等相關信息進行預警，若支付信息避開了關鍵字或將大額轉賬拆分支付，則預警效果不佳。如：有些單位的摘要寫得很簡單，僅寫“經費”或“經費支出”，可規避部分預警規則。

此外， 動態監控模塊主要是依托現代信息網絡技術的發展， 使用智能化手段對預算單位提交的海量支付申請進行分析、判斷，實現對不符合規則的支付信息高效預警， 進而達到對行政事業單位的支付信息進行事前、事中、事后全過程覆蓋管理監控的目的。由于受系統功能限制，人工參與校驗的過程中發現，觸發預警的業務違規的不多，預警規則的修訂比較艱難， 監控人員很難精準把握預算執行中可能出現的違規支付的風險點， 所以制定的規則比較簡單粗獷，人工校驗量比較大，降低了監控效率，增加了財政監管的工作量，監控人員感覺業務量大，工作繁瑣。

2.觸發監控的方式固化，預警規則與文件要求不一致。這導致一些想監控的內容無法監控，不想監控的內容頻繁出現，影響了監控效率。 如：一體化系統上線后， 不按規定使用公務卡預警規則出現大批量爆發預警的情況，預算單位意見很大。經核實，原因是：（1）一體化系統通過經濟分類設置來觸發此預警， 單位只要選擇了某經濟分類科目就會觸發預警；（2）一體化系統設置的不按規定使用公務卡預警規則中經濟分類科目與柳州市本級公務卡強制結算目錄的經濟分類科目不一致。 以上原因導致一些不需要使用公務卡的支付業務也被預警，影響了監控效率。

3.直接支付無法設置動態監控預警。一體化系統無法對直接支付設置預警， 導致財政局業務科室或預算單位直接往實有資金賬戶撥款或直接往縣區金庫撥款時無法進行攔截， 只能依靠人工判斷，降低了工作效率也非常容易出錯。

4.不能滿足本地的個性化需求。 如：控制庫款的規則、控制支出進度的規則、疑點賬戶預警、小額頻繁提現預警、分部門設置大額支付預警、預算單位收款賬戶不規范預警、 往預算單位一般賬戶撥款預警等等。另外，動態監控在部門的重大項目支出方面未能按項目的特性設置規則， 市本級的所有項目支出在編制年初預算時都填報了項目績效目標及項目指標， 目前監控系統還無法對重大項目選用可操作的績效指標來設置監控規則。

（二）動態監控系統有待完善，動態監控范圍有限，難以完全覆蓋違規風險點

一體化系統集合了預算編制、預算執行、工資統發、會計核算、賬戶管理、資產管理等財政管理工作的各個業務模塊， 實現了財政資金線上封閉運行且軌跡全程可控可追蹤， 為有效防止資金體外運行和沉淀、 保證資金安全使用和效益充分發揮、財政管理的科學化、精細化目標和財政監督工作的全程化目標得以實現奠定了基礎。 但是，動態監控模塊受系統功能限制， 有些監控需求無法實現，形成了監控盲區。 如監控模塊無法涵蓋預算指標、用款計劃、支付方式、項目庫管理、單位賬戶管理等監控要素并將其有效關聯， 預算單位跨預算指標、跨功能分類和經濟分類支出、超預算和無預算支出等無法精準監控， 單位賬戶的備案存在與人民銀行賬戶管理系統不一致的情況， 使得監控的效果與預期目標相差很遠。

（三）預算單位內部控制制度仍不完善

柳州市本級近幾年陸陸續續出臺、 完善了相應的預算執行監控的辦法、規則，監管工作取得了一定的成效，但是動態監控模塊只是對不合規、超標準支出進行預警、攔截，而被預警退回的部分預算單位卻只是就事論事地進行整改和更正。 雖然國庫部門線下也組織專項核查和集中整治， 但是督查只是外力。 實行預算執行動態監控的最終目標不是處罰和查處，而是財政資金使用規范、安全性和全市各預算單位內部管理水平（特別是財務管理水平）的整體提升。 目前財政國庫動態監控的主要實施對象是全市各預算單位提交的支付信息， 單位的支付信息是單位經濟業務運行的重要要素，被退回整改則說明單位的內部控制制度（以下簡稱“內控制度”）在整個經濟業務運轉的流程中未有效運行。 現在部分單位存在著制定的內控制度不夠完善、流于形式、內控意識淡薄、制度執行不到位、內控制度形同虛設、單位人員不同程度對財政監督有抵觸情緒等問題， 特別是不相容崗位未有效分離的情況使得單位的權力不能得到有效的相互制衡、制約，內控制度的執行效果不佳，導致違規的經濟業務未在預算單位內部通過內控制度被攔截和否決，所以不合規支出時有發生。

（四）動態監控人才隊伍建設存在滯后性

預算執行動態監控是一項涉及業務領域廣泛的財政監管業務。 從事預算執行動態監控的人員需要較高的理論素養和扎實的業務知識， 要熟練掌握相關財經法律法規和各項規章制度。目前，上級和市本級財政部門對動態監控業務實施人員按計劃開展專項業務和繼續教育等各種培訓， 但是隨著法規、制度內容的修訂、變更和業務經辦人員的變動， 培訓的內容和時效存在著一定的局限性和滯后性，跟不上形勢發展的需要，未實現對先后修訂的會計法、 政府會計準則、 會計基礎工作規范、預算法實施條例、內部控制制度、項目資金使用管理規定、政府采購、政府購買服務、公務卡結算制度等相關業務文件政策的全面培訓。

此外，市本級以及縣、城區級財政部門因人手不足等客觀原因， 動態監控工作經辦人員身兼數職， 業務繁忙， 缺乏專業的預算執行動態監控人才，工作人員業務知識散而不專，未能熟練掌握動態監控專業技能， 動態監控人才隊伍建設相對上級財政部門顯示出其滯后性。

五、對財政國庫監管工作的建議

（一）補充和調整動態監控預警規則

科學、 精準地設置預警規則可以提高國庫動態監控工作的質量。 應加強對各預算單位資金支付風險點的研判， 著眼于資金支付的全過程而不僅僅是關鍵問題。

1.提高預警規則的智能性和精準度。 針對不同類型的單位，根據其業務特性，設置按不同單位性質分類的監控規則，比如：可針對日常工作中提現需求較大的部門專門設置每日頻繁提現預警或者設置專門大額提現預警的額度； 針對預算單位在摘要上規避預警規則等行為，應增加“不規范摘要預警”。

2.進一步完善預警機制，細化調整監控預警規則。一體化系統的預警規則是政策、文件在動態監控模塊中的具體體現，規則的設置應當與政策、文件以及財務規則的要求相吻合。 要及時根據新修訂的政策、 文件、 財務規則補充和調整預警規則，使動態監控工作更為準確、效率更高。 比如一體化系統不按規定使用公務卡預警規則與柳州市本級公務卡強制結算目錄不相符，應當予以調整至與文件相符；進一步細化預警規則，實現多渠道觸發預警的能力，比如通過支付摘要、收款人信息來識別是否需要使用公務卡等； 針對重要的項目支出，應選取可操作的績效指標設置一對一的預警規則。

3.允許設置更多的地方個性化需求。 如：實現對直接支付的動態監控，開通控制庫款的規則、控制支出進度的規則、疑點賬戶預警、小額頻繁支出和提現預警、預算單位收款賬戶不規范預警、不允許往預算單位一般賬戶撥款預警等。

（二）完善一體化系統動態監控模塊，擴大監控范圍

1.進一步加強動態監控智能化水平，提升監控效率。 通過對一體化系統監控模塊功能的改造和對監控信息的綜合利用， 完善動態監控信息數據的分析能力，強化對信息的深度挖掘，對攔截的支付信息進行多角度剖析， 提高動態監控模塊綜合判斷能力，盡量減少人工參與校驗工作，減少監控人員的工作量。

2.強化動態監控模塊與各功能模塊和政府采購等系統的互聯互通，提高監控質量。一體化系統已集合了預算編制、預算執行、工資統發、會計核算、賬戶管理、資產管理等財政管理工作的各個業務模塊， 基本實現了財政資金線上封閉運行且軌跡全程可控可追蹤。為達到更好的監控效果，可將監控模塊與各功能模塊和政府采購等系統進行聯通，建立模塊間、系統間的互聯機制，為動態監控提供信息和數據支撐。 將監控的范圍涵蓋預算指標、用款計劃、支付方式、支付摘要、收款賬戶、預算績效、單位賬戶管理等，實現監控的全覆蓋，有效杜絕超預算、無預算和違規支出等情況。

3.擴展系統功能，實現與人民銀行賬戶管理系統的數據共享。 為提高預算單位銀行賬戶監管工作效果，建議優化一體化系統設置，擴展系統功能，實現與人民銀行賬戶管理系統的數據共享，從源頭上掌握預算單位開立、變更、撤銷銀行賬戶的情況；通過數據共享，將一體化系統賬戶管理模塊與人民銀行賬戶管理系統中賬戶信息進行比對， 真實、準確、及時、完整地掌握單位銀行賬戶信息，實現對銀行賬戶真正意義上的全方位實時動態監管。

另外，預算單位辦理賬戶開立、變更、撤銷業務經財政和人民銀行等審批流程結束后， 動態監控模塊應適時預警提醒單位及時備案， 開立、變更、 撤銷賬戶不備案的均采取一定的措施限制使用。以此提升單位備案的主動性，有效提高賬戶備案的覆蓋率，增強財政對賬戶管理的實效性。

（三）加強內控制度的建設，強化執行力度

內控制度建設是行政事業單位當前的一項長期工作，其質量反映了單位內部管理水平的高低。單位負責人要真正樹立對財務會計工作和內控制度建設的“第一責任主體”意識，加強對單位工作人員的宣傳和動員，將制度落實到相應部門，提高財務和各業務部門工作人員對內控制度重要性的認識。

完善行政事業單位內控制度建設，建立完整、有條理的內控系統，不折不扣地提高執行力度，明確每個崗位的責任和權限，形成相互監督、約束、牽制的格局， 實現崗位之間的權力制衡。 建立嚴謹、完善、科學的內控制度，對單位財務收支行為進行全方位、全過程的立體化控制。強化單位各個崗位對內控制度的執行力度， 使內控制度發揮應有作用。建立健全國有資產登記管理制度，配備專人管理固定資產， 定期與財務核對固定資產賬實情況，相互牽制、監督，真正實現固定資產管理的賬實分離。通過以上舉措，實現經濟業務在單位內部各環節的監控，不合規、超標準支出在單位內部的線下就被攔截和否決， 從經費使用的源頭構筑防火墻，提高單位內部管理水平，減少財政各部門線上監控的工作量。

財政部門還要根據工作需要有計劃地組織預算單位開展自查、自糾工作，建立長效管理、督查考核和聯查處理機制， 通過各種檢查讓單位發現問題并及時整改。

（四）加強政策宣傳與人員培訓，提高綜合分析能力

深刻領會兩辦《意見》精神，充分認識加強財政國庫監管工作的重要意義和緊迫性， 切實加強組織領導，利用各種宣傳渠道，包括電視、報紙、網絡等渠道，宣傳財政國庫監管工作的重要意義，讓行政事業單位從思想上重視、行為上配合。重點對財政國庫監管人員進行財經業務知識、 新文件新政策和預算執行動態監控相關實際業務操作方面的培訓，優化知識結構，加強職業道德建設，提高敬業精神；重視財政國庫監管人才隊伍建設，抽調綜合業務素質高的人員加入到動態監控的崗位上來， 為不斷提升預算執行動態監控成效打下堅實的基礎。

財政各業務部門人員應利用專業知識和日常管理的工作經驗， 對各單位預算執行的全過程進行密切關注、 排查， 查找易出現問題的風險點， 結合一體化系統各模塊提取的信息數據進行綜合分析。 對篩選出的問題和疑點， 通過電話、調閱材料、約談溝通、部門協查、實地核證等方式進行核實，適時開展專項核查，促進提高監管實效。