新時代城市群城際軌道交通網規劃思考

□ 陳 旭

隨著城鎮化進程的推進，我國城市群在空間尺度、經濟體量、客運需求等方面發展迅速，迫切需要城際軌道交通提供支撐。2004 版《中長期鐵路網規劃》首次提出城際客運系統，包括環渤海、長三角、珠三角城市群。2008 版《中長期鐵路網規劃》提出人口稠密地區城際客運系統，包括環渤海、長三角、珠三角、長株潭、成渝、中原城市群以及武漢都市圈、關中城鎮群、海西城鎮群等經濟發達和人口稠密地區。自此，我國城際軌道交通規劃、建設進入了高潮期。2016 版《中長期鐵路網規劃》分三類規劃城際網，京津冀、長三角、珠三角、長江中游、成渝、中原、山東半島等城市群建成城際鐵路網，海峽西岸、哈長、遼中南、關中、北部灣等城市群建成城際鐵路骨架網，滇中、黔中、天山北坡、寧夏沿黃、呼包鄂榆等城市群建成城際鐵路骨干通道。

落實國家層面相關規劃，結合相關規劃、設計理念，長三角、珠三角、海西、關中等城市群均積極規劃、建設了城際軌道交通，有力支撐了城市群及都市圈的形成，但同時也普遍呈現出客流效益較差、競爭優勢不足、運營補虧較多等問題，給城際軌道交通可持續、高質量發展帶來了較大壓力。為此，筆者在梳理我國城際軌道交通批復及實施情況的基礎上，重點研究了江蘇省沿江、珠三角城市群城際軌道交通規劃建設情況（見表1所列），提出新時代城際軌道交通高質量規劃思考。

表1 城際軌道交通規劃批復情況

一、江蘇省沿江城市群

1. 第一輪城際規劃、建設

（1）線網規劃。結合江蘇省沿江城市群“兩圈（南京及蘇錫常都市圈）、三沿（滬寧、南沿江、北沿江沿線）、四組群（揚鎮、常泰、澄張靖、昆太組群）”空間結構及產業分布，重點規劃了南京都市圈放射狀網絡和蘇錫常都市圈及周邊地區“井”字形加放射狀網絡，如圖1 所示。

圖1 江蘇省沿江城市群第一輪城際軌道交通線網規劃、建設規劃方案

（2）近期（2012—2020 年）建設方案。2012—2015年重點支撐南京都市圈的拓展，建設南京—高淳鐵路南京南站—祿口機場段、南京—和縣鐵路南京南站—黃里段、南京—天長鐵路林場站—金牛湖段；支持蘇錫常都市圈澄張靖城市族群，建設無錫—江陰—靖江鐵路無錫—江陰段。2015—2020 年完善南京都市圈通勤圈，建設南京—高淳鐵路祿口機場—高淳段、南京—句容鐵路、南京—儀征鐵路；支持宜興與無錫的聯系，建設無錫—宜興鐵路；擴大無錫碩放機場輻射功能，建設蘇州—無錫碩放機場鐵路。

（3）規劃批復。2012 年國家發展和改革委批復《江蘇省沿江城市群城際軌道交通網規劃（2012—2020年）》，同意近期建設方案，批復9 個項目，總里程375公里；2012—2015 年實施4 個項目，總里程161 公里。

（4）規劃調整。2013 年，為適應蘇南現代化示范區建設和同城化發展需要，國家發展和改革委同意對部分線路進行調整：①南京—高淳鐵路祿口機場—高淳段線路調整；②南京—儀征鐵路延伸至揚州，里程增加48 公里。此外，部分項目提前實施。綜上，第一輪規劃批復線路9 條，總里程423 公里。

（5）規劃實施。在南京地鐵主導下，南京都市圈已初步形成“放射狀”線網，建成5條線路，總里程200.7公里；在建1 條線路，里程43.7 公里。線路普遍采用100 ～120 公里/小時技術標準。其他線路在開展前期工作。

2. 第二輪城際規劃、建設

（1）線網規劃方案。分區域城際、都市圈層級兩個層次進行規劃。區域城際方面，強化北沿江、南沿江、滬寧、沿滬等“三橫兩縱”城鎮發展主軸；建成南京至省內城市1.5 小時高鐵交通圈；促進跨江聯動發展，規劃形成“三橫四縱四聯”的區域城際軌道格局。都市圈城際方面，南京都市圈形成“放射狀”網絡，蘇錫常都市圈及周邊地區形成“主軸+放射”的葉脈狀形態，如圖2 所示。

圖2 江蘇省沿江城市群第二輪城際軌道交通線網規劃方案

（2）近期（2018—2025 年）建設方案。提升特大城市南京能級，建設南京—淮安鐵路、南京—宣城鐵路、鹽城—泰州—無錫—常州—宜興鐵路、南京—滁州—蚌埠—亳州鐵路江蘇段、揚州—鎮江—南京—馬鞍山鐵路鎮江至馬鞍山段。服務南京都市圈、蘇錫常都市圈，建設蘇州—無錫—常州—上海鐵路江蘇段、蘇州—淀山湖—上海鐵路江蘇段、如東—南通—蘇州—湖州鐵路蘇州至吳江段。

（3）線網批復情況。2018 年國家發展和改革委批復了《江蘇省沿江城市群城際鐵路建設規劃（2019—2025 年）》，同意近期建設方案，批復了8 個項目，江蘇省里程約980 公里，如圖3 所示。

（4）規劃實施情況。南京—淮安鐵路已經于2019年9 月開工建設，其他項目正在開展前期工作，技術標準為160 ～350 公里/小時不等。

二、珠三角城市群

1. 珠三角城際軌道網規劃

（1）線網規劃。規劃“三環八射”的線網構架，“一環”為廣佛環線，加速廣佛同城化；“二環”為串聯廣州、佛山、江門、中山、東莞等城市的環珠江口中環線；“三環”為將珠海、深圳納入的環珠江口的大環線；“八射”為八條城際射線。其中，廣深通道內規劃形成廣深鐵路、廣深準高速鐵路、廣深港高鐵、穗莞深城際組成的4線格局，廣珠通道內規劃形成廣珠城際、廣珠鐵路、廣佛江珠城際組成的3 線格局，適應了廣深、廣珠2 條城鎮主軸。線網總長1 875 公里，線路20 條，如圖4 所示。

圖4 珠江三角洲城際軌道交通線網規劃

（2）規劃批復。2009 年，國家發展和改革委批復了《珠江三角洲地區城際軌道交通網規劃（2009 年修訂）》。根據批復要求，廣東省人民政府與原鐵道部制定了《珠三角城際軌道交通網規劃實施方案》，規劃實施16 個項目，總里程1 430 公里。

（3）規劃實施。目前，珠三角已經建成7 個項目，線路總里程476 公里。在建9 個項目，線路總里程279公里。

2. 粵港澳大灣區城際鐵路網規劃

（1）線網規劃。采用“外拓通道、內筑網絡”的規劃思路。“外拓通道”是指拓展對外高鐵通道，規劃廣佛極、深港極、珠澳極至其他城市群的高鐵通道。“內筑網絡”是指構筑大灣區“三極、三軸”城際網。廣深港主軸規劃形成6 條線路，既有廣深港高鐵、廣深鐵路（4 線），在建穗莞深城際、穗莞深城際琶洲支線，加快推進穗莞深城際南延線，規劃新增廣深第二高鐵、深港西部通道、深莞增城際。廣珠澳主軸規劃形成4 條線路，既有廣珠城際，優化調整廣佛江珠城際，規劃新增廣珠澳高鐵、珠肇高鐵。跨珠江口主軸規劃形成3 條線路，在建深茂鐵路深江段，優化調整中南虎城際、深珠城際（伶仃洋通道）。廣佛區域既有城際鐵路為廣佛肇城際，在建佛莞城際、廣佛東環和南環、廣清城際，優化廣佛西環、廣清城際北延線、廣清城際廣州北至廣州線、肇順南城際，規劃新增佛山經廣州（芳村、魚珠）至東莞城際、廣州東至花都天貴城際、芳村至白云機場T3 城際，研究預留肇慶至清遠至佛岡至從化城際。深港區域既有城際鐵路為莞惠城際，優化深惠城際，規劃新增塘廈至龍崗城際、常平至龍華城際、深圳機場至大亞灣城際。珠澳區域在建珠海市區至珠海機場城際，規劃新增南沙至珠海、中山城際，如圖5 所示。

圖5 粵港澳大灣區城際軌道交通線網規劃及建設規劃

（2）規劃批復。2020 年7 月，國家發展和改革委批復了《粵港澳大灣區城際鐵路建設規劃》，圍繞形成“軸帶支撐、極軸放射”的多層次鐵路網，批復13 個城際鐵路項目和5 個樞紐工程項目，總里程約775 公里。

（3）規劃實施。由廣東省鐵路投資集團有限公司調整為廣州地鐵、深圳地鐵牽頭開展廣州都市圈、深圳都市圈城際軌道交通建設工作。

三、城際軌道交通規劃策略

1. 實現城際軌道交通高質量發展的有效途徑

建成的城際軌道交通項目在滿足客運交流需求、支撐城鎮發展格局、促進經濟社會發展起到了重要作用，但客流效益較好的線路不多，僅有京津城際、滬寧城際、廣珠城際、莞惠城際等客流效益較好，廣佛肇城際、鄭開城際、武咸城際等均存在客流效益較差，運營補虧負擔較重的問題。在此背景下，主要通過以下途徑提高城際鐵路客流效益、實現城際軌道交通高質量發展。

（1）納入國家鐵路網，如運營較好的廣珠城際、滬寧城際均在國鐵網中，武黃城際納入到武九高鐵、武孝城際納入到武十高鐵、鄭焦城際納入到鄭太高鐵.

（2）納入到城市軌道交通網絡進行管理，如浙江省、江蘇省均以城市軌道交通的模式進行管理，廣東省成立城際鐵路運營公司，由廣州地鐵負責運營。

2. 重視都市圈軌道交通規劃建設

從各大城市群規劃來看，都市圈軌道交通是城市群城際軌道交通網的重要組成部分。江蘇省沿江城市群第一輪規劃重視南京都市圈、第二輪規劃重視南京都市圈的完善和蘇錫常都市圈；浙江省城際軌道交通規劃以四大都市圈為主；珠三角地區第一輪規劃重視廣州都市圈，第二輪規劃重視廣州都市圈、深圳都市圈。究其原因，都市圈在經濟社會發展水平、客流需求、財力支撐等方面均有較好的基礎，是城市群發展壯大的必經階段，應重視其軌道交通規劃建設。

3.與國土空間規劃、客流需求等相耦合，重視對發展主軸的支撐

從各大城市群規劃來看，城市群城際軌道交通應與國土空間規劃、客流需求等相耦合，重視對城鎮發展主軸的支撐。如江蘇省沿江城市群重視對沿江發展軸帶的支撐，在既有京滬鐵路、京滬高鐵、滬寧城際等基礎上，進一步規劃了北沿江高鐵、南沿江高鐵、蘇錫常快線等項目，形成多層次、廣覆蓋的交通走廊；如粵港澳大灣區城際鐵路網規劃，深度支撐大灣區“A”字型發展格局中的廣深港主軸、廣珠澳主軸、跨珠江口主軸。廣深港主軸中，在既有廣深鐵路、廣深港高鐵、穗莞深城際的基礎上，規劃了廣深第二高鐵、深莞增城際、深港西部快軌等；廣珠澳主軸在既有廣珠鐵路、廣珠城際的基礎上，規劃了廣珠澳高鐵、珠肇高鐵、廣佛江珠城際、廣州至珠海（中山）城際等。國內城市群主要的城市及縣區均分布在城鎮主軸上，隨著規劃年度主軸既有高鐵通道的能力飽和，應當重視發展主軸上長途、城際客流分線運輸問題。

4. 城際軌道交通規劃“以我為主”，靈活選擇技術標準

我國早期的城際軌道交通建設多以國鐵集團和地方共同出資，多采用國鐵的技術標準及運輸組織模式。當前，隨著城際軌道交通的大規模建設以及中央地方事權的劃分，國鐵集團不再承擔出資責任，地方成為城際軌道交通建設的主力軍。在此背景下，“以我為主”的發展模式成為主流，在速度目標值選擇、車輛選型、運輸組織等方面地方擁有了更多的話語權。目前，江蘇省建設的城際軌道交通多由地鐵集團進行管理，采用100公里/小時、120公里/小時等技術標準；浙江省城際軌道交通由各地市進行建設，多采用120 公里/小時技術標準，省方成立運營公司；廣東省城際軌道交通建設逐步轉向廣州都市圈、深圳都市圈牽頭沿線地市開展，技術標準方面考慮兼容國鐵CRH 與市域D。當前，城際軌道交通進入了新發展階段，應樹立“以我為主”的發展理念，在城際軌道交通規劃、建設方面開新局。

四、結語

新時代推進城際軌道交通高質量規劃、可持續發展是各大城市群面臨的重要問題。江蘇沿江、珠三角等城市群經濟發達、人口密集，均完成了兩輪城際軌道交通建設規劃，其在城際軌道交通規劃、建設、運營等方面已經進行了有益探索。新時代，必須推進城際軌道交通高質量發展，適應城鎮化進程中先有都市圈后有城市群的演變規律，重視都市圈軌道交通規劃建設；與國土空間規劃、客流需求等相耦合，強化對城市群發展主軸的支撐；在地方主導建設的時代背景下，秉持“以我為主”的理念，推進城際軌道交通建設開新篇。