鐵路安全環境治理中雙段長制探析

□ 楊建峰

鐵路沿線安全環境隱患問題治理工作中，雙段長工作模式協調整合了各方力量，有效促進了鐵路沿線安全環境監管和綜合整治等工作，有利促進了鐵路運輸企業、各級人民政府之間形成上下聯動、橫向貫通、多方合力的治理工作局面，進一步促進消除鐵路沿線安全隱患，健全完善隱患治理的長效機制，對保障鐵路安全暢通、維護人民群眾生命財產安全，對新時代中國鐵路的安全、高質量發展發揮了重要推動作用。

一、雙段長制的內涵及特征

2021 年02 月26 日國家鐵路局、交通運輸部、住房和城鄉建設部、國鐵集團聯合印發的《關于鐵路沿線安全環境管理雙段長制實施指導意見》，標志著雙段長制成為一項在全國范圍內運行的長效工作治理機制。

雙段長是鐵路沿線三級工作組織體系和責任體系，即鐵路沿線各市、縣（市、區）、鄉鎮（街道）、村（社區）按照行政區劃，由地方、鐵路各確定一名段長（由各層級相關負責人兼任），協同負責普速鐵路沿線環境和安全日常管理工作，形成建立四級路地對應雙段長：一級為地市級“地方段長”，對應中國鐵路局集團公司級“鐵路段長”；二級為縣（市、區）級“地方段長”，對應工務段級“鐵路段長”；三級為鄉鎮（街道）級“地方段長”，對應工務段車間級“鐵路段長”；四級為村（社區）級“地方段長”，對應工務段工區級“鐵路段長”。雙段長制旨在推進鐵路安全環境整治工作，建立健全鐵路沿線環境綜合治理長效機制，為鐵路安全運行創造良好的外部環境。其具有以下特征。

1. 雙重保障格局

《關于鐵路沿線安全環境管理雙段長制實施指導意見》發布，標志著“雙段長制”工作機制在國家層面以部際聯席文件形式確立下來。各省為保障機制落地實施，除了細化相應工作機制外，還將雙段長工作機制納入地方性法規地位的鐵路安全管理規定。如《海南省鐵路安全管理規定》中總則第四條第三款規定，鐵路沿線政府和鐵路運輸企業應當落實鐵路安全環境管理路地雙段長工作機制，共同承擔組織巡查、協調會商等工作，及時排查和處置影響鐵路安全的問題和隱患。中央層面雙段長制以部際聯席“紅頭文件”形式，地方上以納入地方性法規的形式獲得合法保障，形成中央、地方雙重保障格局。

2. 強調企業政府之間跨部門跨區域協同合作

雙段長要求雙方協同負責普速鐵路沿線環境和安全日常管理工作，其協同的原始動力主要來源于“雙重保障格局”中的府際關系中上級政治權威性保障雙段長工作機制在基層貫徹執行，具有典型部際聯席工作的特點，促使該機制在各級人民政府和運輸企業之間形成條塊協同，形成初步協同意愿。

3. 側重對鐵路沿線安全隱患問題的整治

工作目標聚焦鐵路沿線安全環境隱患問題，通過綜合治理制形式構建“沿線巡查—記錄問題—互通信息—開展協調—組織處置—督查落實—驗收銷號”的治理流程，以宣傳引導、監督教育、人巡防護等措施為主，以政府引導多元協同共治方式轉變鐵路運輸企業獨自治理的局面，提升治理效率。

4. 明確路內外治理工作層級職責

省工作聯席會議層面承擔全省鐵路沿線雙段長制工作的統籌協調，成員單位負責雙段長制工作的督導落實，各市州政府和鐵路運輸有限公司負責雙段長制具體工作的推進實施，推進實施中政府和鐵路運輸企業共同成立領導小組設立辦公室，并按行政區域將鐵路沿線劃分成若干個責任區段，政府分層級設立縣（市、區、行委）、鄉（鎮、街道）段長對應鐵路部門段長、車間主任（黨支部書記、車間副主任）。

二、雙段長制執行中存在的問題原因分析

鐵路沿線政府和鐵路運輸企業按照雙段長工作機制共同承擔組織巡查、協調會商等工作，及時排查處置問題和隱患，為鐵路沿線安全保障起到了重要作用，但在該機制運行過程中出現了一些問題，導致協同效率低下。

1. 地方立法差異性，導致經費保障力度不同

在鐵路沿線安全環境治理中，隱患治理與經費保障密切相關，各省對與治理工作經費保障力度差異化也較大。如《江蘇省鐵路安全管理條例》明確指出，將鐵路安全相關管理工作經費列入本級財政預算、對維護鐵路安全作出突出貢獻的單位和個人，按照規定給予表彰、獎勵。江蘇省從地方立法層面為治理經費支出提供依據和法律保障，是基層貫徹治理工作的定心丸。而《海南省鐵路安全管理規定》中并未規定經費保障的內容，也無相關激勵機制，雙方在經費保障力度上的差異較大，因此也造成基層部門在治理工作中出現砍伐鐵路沿線危樹后卻無力支付賠償、或者在支付賠償中會出現審計不過關等問題。

2.“官僚制不足”和“官僚制過盛”

雙段長制其縱向屬于“以權威為依托的等級制縱向協同模式”的特殊形式，橫向之間的協同部門相互之間沒有指揮命令權力，以平等協商和共識決策為主要方式，因此組合成為“條塊間橫向協同”的復雜的組織模式。這種模式可能導致“官僚制不足”和“官僚制過盛”雙重特征。在鐵路沿線安全隱患整治過程中，一方面表現出對權威的高度依賴。當兩個平級部門或單位之間針對安全環境治理問題出現沖突需要協調時，解決辦法是上報至上級部門、最好是同一上級，或上級仲裁，或在共同權威的指導干預下給出解決方案；另一方面治理工作法制基礎相對薄弱、職能分化和專業化不足、運作規范化不足等問題。政府主體中的工作人員對鐵路沿線知識儲備、專業治理能力、以及溝通協調能力等不足。

3. 治理工作碎片化、割裂感明顯

雙段長制中問題和隱患整治依靠鐵路運輸企業、監管機構、地方政府等多元治理主體召開“路地聯席會議”進行溝通交流，二級段長會議一般一季度一召開。在重大安保節假日期間、愛路護路日前后、寒暑假期間等重要時間節點，多元主體會集中統一參與到鐵路沿線隱患排查治理、治安綜合整治、護路宣傳等工作。平時各部門各自開展工作排查整治隱患，在特定安保期間路內外為了保持鐵路運輸環境的安全穩定，會開展集中統一整治行動，因此也會出現平時治理是碎片化，集中整治一陣風的特點。特定期間過去后，整治工作恢復常態化，整治工作或許也會放緩，治理工作碎片化、割裂感明顯，常態化協同機制不明顯。

4. 目標訴求差異，導致彼此互不信任

基于不同風險視角的治理主體，多遠主體在鐵路安全隱患整治過程中想法各異，鐵路運輸企業需要用最少支出排除影響安全的潛在風險、鐵路沿線社會企業需要最大限度降低生產成本和提高經濟收益去排除自己對鐵路安全的潛在威脅。政府則需要平衡經濟增長、公共安全、社會穩定及公眾的政治信任等眾多目標。多元主體面對風險不同，其在利己角度上思考，并采取一定措施去降低風險，最終使多元主體目標和訴求差異性大，對治理的政策輸出難以達成一致。而治理存在跨區域性工作的特點，將在不同維度涉及更多的政府、企業、社會等多元主體，達成“共識”更加困難。加之平時多元主體之間缺少良好的溝通協調，等涉及到“拆除、賠償、補償”等問題時，在“利己”角度下的想法，往往引起其他主體的不滿與不理解，涉及到錢物、賠償等核心問題時更會導致彼此互不信任。

三、雙段長工作機制的優化策略

1. 樹立共同政治認同感，明確主體責任格局

雙段長制中鐵路運輸企業和政府部門之間不存在正式的上下級的權威結構，未建立有共識的基礎的跨部門協同，部門之間的目標不同，在協同過程中不同部門間出于利己考慮，出現優先級沖突，在鐵路安全隱患治理中形成共識會耗費大量時間精力。因此，協同主體必須共同樹立堅持中國共產黨的領導，堅持人民至上、生命至上，樹牢安全發展理念，堅持安全第一、預防為主、綜合治理的方針，彼此要將隱患治理的具體工作同國家層面要求有機統一起來，減少“利己”思維對協同治理工作的阻滯。按照鐵路安全風險分級管控和隱患排查治理雙重預防機制強化和落實生產經營單位主體責任和政府監管責任，立足從源頭上管控安全風險，消除事故隱患，按照全面覆蓋、分級管理、科學施策、動態實施的建設要求，推動形成生產經營單位負責、職工參與、政府監管、行業自律和社會監督的工作格局。

2. 增強基層治理主體獲益感，提升內生動力

參與鐵路沿線安全隱患治理多元主體的動力來源于兩個方面：獲益和法規。所謂獲益，即是協同治理能夠為行動者帶來切實的利益，不論是直接針對個人利益還是通過公共利益間接實現，只有利益才是認同的根本動力；而法規本身就是理性的文本呈現，對它的遵守，也就是對理性的運用。法規天生具有強制性，因此其動力來源趨于強迫、內生動力不足的特點，若想隱患治理做到真正的提質增效，提升認同感最有效辦法就是讓多元主體體會到獲益感。

（1）樹立保護鐵路安全就是維護當地經濟發展思維。研究表明高鐵建成后高效帶動了鐵路沿線區域內第三產業發展，帶動了經濟增長、縮小了區域間的經濟差異，在安全宣傳時應將維護鐵路運輸安全價值理念根植于輻射帶動鐵路沿線地域經濟發展當中，形成維護鐵路運輸安全就是維護當地經濟穩定發展的等價思維。

（2）做到治理工作資源整合，地方政府和鐵路運輸企業應該對現有治理資源進行梳理整合，對資金、人員、物資等綜合高效運用，防止出現同一隱患重復排查浪費行政資源的現象，堅決杜絕治理資金浪費現象。

（3）鐵路運輸企業提供優質乘車服務，提升路外治理人員對鐵路的“認同感”，可以針對鐵路沿線安全環境治理作出突出貢獻的路外群眾提供免費的VIP服務，制定榮譽乘車身份卡、允許他們可以在貴賓室候車、享受鐵路乘車優惠待遇、乘車時乘務員主動送上溫馨問候、邀請他們到鐵路博物館進行參觀，通過這種方式增強基層參與鐵路沿線安全環境治理的獲益感。

3. 完善激勵機制，加強經費保障力度

隱患排查治理前應落實責任、措施、資金、時限、預案，做好“五到位”工作，尤其是保障資金到位確保隱患排查、登記、評估、報告、監控、治理、銷號的全過程記錄和閉環管理。在實際工作中，對于鐵路安全隱患治理工作的激勵機制相對欠缺，需要對其進行補充完善。在相關制度制定上，《江蘇省鐵路安全管理條例》以地方人大立法形式，將鐵路安全相關管理工作經費列入本級財政預算，為鐵路安全隱患治理經費的支出與審計提供法制保障，并規定對維護鐵路安全作出突出貢獻的單位和個人給予表彰、獎勵起到了良好的示范作用。雖然各地經濟發展水平不同，即使在物質資源缺失的情況下，同樣可以用精神激勵的方式提升治理工作人員的積極性，地方政府單位應該統籌媒體單位，加強對鐵路沿線安全環境治理突出的人和事的廣泛宣傳，提高相關人員的榮譽感，對外建立起主動維護鐵路沿線安全環境的正向激勵。如鄭州市將鐵路沿線環境綜合整治工作先進集體和先進個人表彰寫入市人民政府公告。

4. 暢通聯絡機制，確保高效溝通

鐵路沿線安全隱患治理政府主體占主導是既定的事實，多部門高效聯動會彌補一部分因參與治理力量不足的困境。一方面，要做到信息資源共享，要做到文件政策資料、隱患庫資料、以及鐵路沿線常用專業術語、聯系方式、以及各自工作方式方法等鐵路沿線安全環境知識的共享，提高參與治理人員的能力素質，擺脫官僚制不足的問題；另一方面，要建立縱向和橫向的跨區域協調機制，其中橫向的協同包括政府機關內部，在危樹治理、涵洞積水等問題治理時，通過多部門協同、聯合執法，提升治理效率，縱向的協同應充分發揮高層級政府的宏觀調控與政策激勵作用，對于有突出治理貢獻的個人和集體即時獎勵，暢通縱向、橫向間的聯絡機制，做到資源共享，統一行動，提高治理效率。

四、結語

雙段長制在鐵路沿線安全隱患整治當中發揮了積極作用，有力保障了鐵路的運輸安全。隨著該機制深化運行，也會出現經費保障力度不足、治理體系出現官僚制過盛、官僚制不足、互不信任等問題，阻礙了隱患治理工作效率，因此需要樹立共同政治認同感、增強基層治理主體獲益感、完善激勵機制、加強經費保障力度、暢通聯絡機制等策略來優化雙段長制，提升隱患治理效率，更高效保護鐵路運輸安全。