如何看增發(fā)1萬億元國債？

羅志恒

2023年10月24日，全國人大常委會批準國務(wù)院增發(fā)國債和2023年中央預算調(diào)整方案的決議草案，中央財政將在今年四季度增發(fā)2023年國債1萬億元，作為特別國債管理。全國財政赤字將由3.88萬億元增加到4.88萬億元，預計赤字率由3%提高到3.8%左右。

同時，會議表決通過了關(guān)于授權(quán)國務(wù)院提前下達部分新增地方政府債務(wù)限額的決定。

當前增發(fā)國債和調(diào)整預算的六大意義

一是中央審時度勢，實事求是根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展形勢做出預算調(diào)整，赤字率將上升到3.8%左右，以實際行動打破3%赤字率的束縛，充分利用中國較大的中央財政空間。事實上，在1998年面臨東南亞金融危機以及暴雨災害時，中國也作出過預算調(diào)整。這意味著在符合法定程序的情況下，根據(jù)形勢變化動態(tài)調(diào)整政策是必要的。

二是增發(fā)國債用于特定的減災防災建設(shè)等八大方面，有利于補短板、惠民生，充分體現(xiàn)了財政支出以人民為中心的發(fā)展理念。隨著近年來中國基建投資快速發(fā)展，一系列大國工程先后發(fā)揮重大作用，關(guān)于基建投資空間和潛力的討論較多。中國基建投資仍具有較大空間，尤其是在減災防災比如城市排水防澇、防洪建設(shè)等方面，同時中國基建投資呈現(xiàn)出區(qū)域結(jié)構(gòu)不均衡的特點。此次資金用途針對性強，目標明確，選擇了補短板、惠民生的領(lǐng)域，這也是財政保障國家重大戰(zhàn)略和重點工作的應有之義。

三是有利于擴大總需求，推動經(jīng)濟持續(xù)向好。當前宏觀經(jīng)濟形勢總體持續(xù)恢復，但總需求不足、微觀主體信心不振的問題依然存在，增發(fā)國債有利于加強基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，擴大總需求，為四季度和明年的經(jīng)濟運行打下良好基礎(chǔ)。

四是有利于提振信心與預期。一段時間以來，信心不足制約了微觀主體經(jīng)濟活動的擴張，影響了投資和消費，當前增發(fā)國債超出市場預期，釋放了政府穩(wěn)定經(jīng)濟增長的信號。

五是有利于增加可支配財政資金，有利于更好地落實積極的財政政策。今年以來受制于房地產(chǎn)市場總體低迷等，土地出讓收入繼續(xù)大幅下行，政府性基金預算收入持續(xù)負增長，制約了財政支出的力度。1月-9月一般公共預算收入與政府性基金預算收入和支出低于年初的預算目標，其中，一般公共預算收入與政府性基金預算收入之和兩年平均增速為-4.5%；兩本預算支出之和的兩年平均增速僅為2.7%。

六是有利于優(yōu)化債務(wù)結(jié)構(gòu)，防范化解地方債務(wù)風險。從債務(wù)管理看，增發(fā)國債后赤字增加并轉(zhuǎn)移支付給地方政府，緩解地方財政壓力的同時優(yōu)化了債務(wù)結(jié)構(gòu)。當前地方債務(wù)占比高，地方政府債務(wù)風險總體可控但部分區(qū)域存在風險，增發(fā)國債有利于從總體上優(yōu)化債務(wù)結(jié)構(gòu)，降低地方債務(wù)風險。

2023年10月25日上午，國務(wù)院新聞辦公室舉行國務(wù)院政策例行吹風會，請財政部副部長朱忠明、國家發(fā)展改革委副秘書長張世昕、國家發(fā)展改革委固定資產(chǎn)投資司司長羅國三介紹增加發(fā)行國債，支持災后恢復重建和提升防災減災救災能力等工作有關(guān)情況，并答記者問。圖/中新

下階段尤其是明年財政政策的建議

收入政策為輔，推動政策方向從重投資轉(zhuǎn)向投資與消費并重，增強財政政策不同方式的系統(tǒng)集成性。2024年經(jīng)濟形勢總體上仍將延續(xù)今年的疫后恢復態(tài)勢，從動能看，主要還是服務(wù)業(yè)和高端制造帶動，房地產(chǎn)在政策作用下預計將逐步回暖但是恢復力度還要看政策的進一步加碼；同時從經(jīng)濟周期來看，庫存周期大概率已見底回升，從去庫存進入到補庫存對于經(jīng)濟增長也有積極作用。

當然，2024年仍會面臨一系列風險挑戰(zhàn)，既有中長期和結(jié)構(gòu)性因素，還有短期的房地產(chǎn)、地方政府債務(wù)、金融風險、結(jié)構(gòu)性失業(yè)等問題。因此，政策方面仍要繼續(xù)實施積極的財政政策、穩(wěn)健偏寬松的貨幣政策、繼續(xù)發(fā)力的房地產(chǎn)政策，將提振市場主體信心和解決就業(yè)置于更高的位置，推出一攬子舉措提振市場信心。財政政策要有新的內(nèi)涵：

其一，打破赤字率3%的約束，赤字規(guī)模中由中央占主導。實事求是面對真實赤字率，避免長期采用的“控赤字+擴專項債”導致赤字規(guī)模過小、專項債使用效率偏低的局面。同時，鑒于部分存量項目仍需要專項債繼續(xù)支持，專項債規(guī)模可略低于今年，并大幅提高赤字率至4%以上。

其二，財政政策以支出政策為主、減稅降費等收入政策為輔，提高財政資源的使用效率。經(jīng)濟下行期以及信心恢復期，收入政策有可能受制于市場主體行為的收縮，減稅降費未必能快速轉(zhuǎn)化為投資和消費；而支出政策能產(chǎn)生更加有效的結(jié)果。

其三，推動財政政策逐步從重投資轉(zhuǎn)向投資與消費并重，對部分特定群體發(fā)放現(xiàn)金補貼推動消費盡快回升，采取中央和地方分地區(qū)按比例承擔的方式實施；逐步利用個稅App等建立起補貼群體的篩選機制和基礎(chǔ)設(shè)施。當前中國低保覆蓋較為完善，因此尤其要關(guān)注三個群體：（1）低保臨界線以上、社平工資以下的城鎮(zhèn)低收入群體；（2）低保臨界線以上、社平工資以下的農(nóng)村低收入群體，尤其是老人群體；（3）失業(yè)大學生群體。鑒于當前在實操層面持續(xù)面臨難以精準補貼的問題，當前有必要盡快建立補貼群體篩選的機制和基礎(chǔ)設(shè)施，可利用個稅App平臺申報個人收入，即使不需繳納個稅也鼓勵申報，作為直接補貼的依據(jù)，這樣就可以根據(jù)收入分布及標準動態(tài)篩選出補貼群體。

其四，要盡快穩(wěn)定宏觀稅負，緩解財政收支矛盾。對于對普通老百姓影響不大，但有利于綠色發(fā)展的稅種可以擴圍、提高稅率。對消費稅征收范圍擴圍，從目前以煙酒汽車為主擴展到高端服務(wù)業(yè)，比如五星級酒店等，同時提高消費稅稅率。提高資源稅、環(huán)保稅稅率。研究探索碳稅，研究探索并構(gòu)建適配數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展的數(shù)據(jù)財政體系等，包括數(shù)據(jù)資產(chǎn)稅、數(shù)據(jù)財政等。短期可轉(zhuǎn)讓減持一部分國有股權(quán)。

其五，要在一攬子政策的安排下繼續(xù)推進財政化債、金融化債。1）提高債務(wù)限額，為再融資債券發(fā)行騰出空間，推動隱性債務(wù)顯性化；2）盤活并出讓國有資產(chǎn)資源；3）與金融機構(gòu)展期、下降利率；4）四大資產(chǎn)管理公司提前購買部分城商行、農(nóng)商行持有的城投債，避免財政風險傳遞為金融風險；5）政策性金融機構(gòu)發(fā)放中長期貸款等。

其六，增強非財政政策與財政政策的配合、非經(jīng)濟政策與經(jīng)濟政策的協(xié)同，增強財政政策不同方式的系統(tǒng)集成性，增強政策的效率效果，推動財政政策從“數(shù)量規(guī)模型”轉(zhuǎn)向“效率效果型”，同時強化與市場的有效溝通。從2024年起，出臺財政政策有必要更加強調(diào)系統(tǒng)謀劃思維，將收入、支出和債務(wù)統(tǒng)籌考慮；尤其要將增值稅立法與一系列“補丁”統(tǒng)籌考慮；統(tǒng)籌個人所得稅改革，比如家庭征收、綜合征收、動態(tài)調(diào)整扣除額、調(diào)整稅率級次和稅率、獎金計算，避免碎片化推進專項附加扣除等；統(tǒng)籌社會保險繳費基準、費率與規(guī)范征管等。

系統(tǒng)推進財稅改革、統(tǒng)籌推進財政政策實施，走在市場預期前面引導預期，加強與市場的溝通。

（編輯：王延春）