城市生態文明建設視域下國土空間規劃問題及對策研究

武明明

（河北省國土空間規劃編制研究中心，河北 石家莊 050000）

黨的十七大報告首次提出“建設生態文明”。黨的十八大以來，生態文明建設成為國土空間發展的基本遵循。黨的十九大之后，國家將生態文明提到新的戰略高度，將空間規劃改革納入生態文明體制改革總體方案。黨的二十大報告中：“中國式現代化是體現‘綠色’‘可持續發展’的現代化，是將生態文明建設融入全局發展中的現代化。”2019 年5 月23 日，《中共中央 國務院關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》中明確指出：“加快形成綠色生產方式和生活方式、推進生態文明建設、建設美麗中國的關鍵舉措”。面對當前國土空間規劃中存在的問題，通過采用有效的措施予以解決，可以有效地提升國土空間治理水平，為生態文明建設的有序推進帶來了保障[1]。

1 生態文明建設與國土空間規劃的關系

生態文明建設與國土空間規劃之間存在著緊密的聯系。國土空間規劃的各項工作均與生態環境有關，具備生態保護的內涵。二者的關系體現在多個方面：

第一，在對生態環境資源承載能力進行有效評估的基礎上，可以為國土空間規劃工作奠定基礎。

第二，通過國土空間規劃工作的有序開展，其最終目的在于對生態環境予以優化。

第三，國土空間規劃是調節經濟發展與生態環境保護之間關系的有效工具，利于提升區域內環境保護質量和經濟發展質量。

第四，國土空間規劃可以解決可持續發展過程中面臨的實際問題，實現對土地和空間資源的合理利用。

2 生態文明建設視域下國土空間規劃的重要意義

國土是生態文明建設的空間載體。生態文明新時代下，加快推進國土空間規劃體系構建是順應時代變遷、實現由工商文明向生態文明演替的重大變革。生態文明建設視域下國土空間規劃的重要意義主要體現在以下幾個方面。

2.1 有助于構建自然、經濟、社會之間的和諧關系

在新的發展形勢下，要理順人與自然、經濟與社會之間的關系，理性面對彼此之間形成的互相依存與競爭的關系，以互利的方式競爭。因此，國土空間規劃要統籌兼顧多個方面，構建完善的國土空間體系。

2.2 有助于進一步優化國土空間規劃體系

以往的國土空間規劃中忽視對生態的關注，造成生態環境破壞等一系列問題。在生態文明建設視角下，遵循生態文明理念對國土空間布局予以調整，提升規劃國土空間的能力，可以彌補前期造成的失誤，促進城市可持續發展。

2.3 有助于解決城市發展面臨的結構性生態問題

通過對國土空間規劃體系予以優化，可以持續對生態環境進行改善，使生態環境建設方面的不足得到適時彌補，使群眾最關切、反映最強烈的生態問題得到解決，為群眾提供美麗宜居的家園，把更多綠色福祉帶給群眾，走綠色發展之路，讓綠色發展惠及所有人[2]。

總之，在國土空間規劃中，生態文明理念居于核心位置，要更好地服務于美麗中國建設，把這當成中華民族永續發展的起點，根據現有的生態資源合理規劃國土空間，不斷增強生態資源承受力，解決資源不足的問題，遏制生態環境惡化[3]。

3 現階段國土空間規劃中存在的問題

現階段國土空間規劃中面臨著一些突出的問題，影響國土空間規劃在生態文明建設中的作用發揮。這些問題主要體現在以下幾個方面。

3.1 國土空間規劃環節對生態規劃重視不足

目前，國土空間規劃中普遍給予經濟效益以高度關注，而對生態環境建設的重視存在不足。這與生態文明建設理念相悖，形成的國土空間規劃方案缺乏對生態環境的保護，忽視可持續發展。目前，一些建筑工程項目在竣工后才會對生態環境進行規劃，且生態規劃僅占較小比重，足以體現出在土地空間建設中生態保護成為短板，未得到應有的重視。這種情況的存在，導致在國土空間規劃與項目建設中，嚴重破壞了生態環境。國家層面已然意識到問題的嚴重性，在法律法規中明確指出在國土空間規劃中要做到“生態優先”，把生態環境當成關注重點，維護生態文明，規劃國土空間，化解生態建設之間的矛盾，構建完善的國土空間規劃體系。地方政府要對環境生態建設的緊迫性建立正確認知，在建設的同時維護生態平衡，避免國土空間規劃走彎路。

3.2 國土空間規劃缺乏有效的統籌安排

國土空間是資源環境存在、人類生產生活的載體和場所。在國土空間規劃過程中應當遵循一定的發展規律，科學地統籌安排和管理，才能構建起符合可持續發展戰略，能夠為人民群眾提供生態宜居的家園。目前，在規劃工作中，部分規劃者沒有深刻地認識到國土空間規劃與生態文明建設的緊密關系，忽略生態環境，沒有將其當成國土規劃的重點內容，后續引發一系列問題。同時，在規劃建設中存在重復、照顧不周等現象，有些地區建造不久即實施改造，而有些地區則一直沒有得到開發，由此浪費了資源，對國土空間規劃工作的有序推進造成不良影響[4]。對任何一座城市而言，城市規劃是城市建設的重要內容，會對城市的發展產生影響。如果在規劃環節出現失誤，不僅會造成資源浪費、破壞自然生態環境，更會對經濟發展造成阻礙。

3.3 國土規劃職能分工不夠清晰，影響國土空間規劃目標達成

在國土空間規劃中，職能分工是否科學合理將會直接影響各項工作開展的效率是否可以提升以及國土空間規劃目標是否能夠達成。目前，在國土空間規劃中存在職能分工不清晰的問題。其主要原因來自兩個方面：一是國土空間規劃統一標準尚未完全形成。2022 年1 月14 日，自然資源部、國家標準化管理委員會印發《國土空間規劃技術標準體系建設三年行動計劃（2021-2023 年）》（以下簡稱《行動計劃》），指出要構建統一的國土空間規劃標準體系。但是，當前統一的國土空間規劃標準體系尚未形成，各地在開展國土空間規劃時，大多還是依據地方標準進行，造成部分規劃過程出現混亂，影響國家國土規劃的進程。二是政府部門在國土空間規劃中的主導角色發揮不充分，造成一些實際工作落實不到位，國土規劃執行不徹底等。

4 城市生態文明建設視域下國土空間規劃問題解決對策

新時代下，要解決國土空間規劃中存在的關鍵問題，面向城市生態文明建設進一步優化國土空間規劃體系，實現由以往以服務經濟發展為導向的單一目標轉向服務生態環境保護、經濟高質量發展以及空間高質量發展的目標轉變[5]。在城市生態文明建設視域下，國土空間規劃工作可以從如下幾個方面開展。

4.1 正確認識國土空間規劃的重要性

生態文明建設視域下，應準確地把握新時代國土空間規劃各項工作的重要性，具體而言：

第一，國土空間規劃是推進生態文明建設的重要途徑。在整個綜合生態資源整合實踐中，國土資源處于核心位置。在規劃國土空間時，首先應當強化對城市的保護舉措，既要能夠整治生態環境，又要起到重大的改良環境的作用，對現有的城市資源做到高效利用，盡可能減少浪費，這樣才能架構城市資源的循環利用體系，才能夠為城市的可持續發展提供強大而有力的保障。為了推進生態文明建設、踐行生態文明要求，不僅要在城市化的進程中關注生態保護，還要結合有力的保護舉措，架構科學且系統的環境綜合治理體系。

第二，國土空間規劃有利于促進城市的可持續發展。在國土空間規劃過程中，需要特別關注城市空間的地位和影響力，這是因為其本身具有極高的復雜性，所有舉措的推進都應當以可持續發展為前提和指導。在當前社會中，應不斷提高空間的利用效能，此時，需要改變傳統的國土空間規劃核心，要以環境保護、資源節約、能源循環利用等不同的維度進行重構。在公共基礎設施的建設方面，不需要完全遵循高標準，而是要關注未來的發展可能性以及提升空間，有效加強對城市的保護力度。

第三，國土空間規劃有助于促進城市整體社會發展利益的提升。國土空間規劃過程中要關注社會、經濟、文化等多個維度，全方位推進具體舉措。與此同時，這也是人類生活必不可少的重要環境載體，更是自然環境中的不可分割構成，想要使城市文明真正實現可持續發展，就需要給予自然充分的尊重。由此可見，制定的保護舉措必然要以保持城市環境穩定為目的，這樣才能真正落實可持續發展的目標；要以城市的整體規劃為核心，更要著重關注措施的系統性、整體性以及可操作性，這樣才能夠在促進社會經濟增長的同時，還能夠實現塑造良好城市生態環境的目的，使整個社會走上高速發展之路[6]。

4.2 增加城市綠化面積,建設生態宜居城市

國土空間規劃中，應高度重視增加公共綠化面積，一方面可以重塑城市自然面貌，另一方面也可以通過綠化植物分隔交通，緩解駕駛疲勞。此外，綠化植物的增加，還能夠使身處其中的人們身心愉悅，使整個城市環境更宜居。例如，實施城市增綠工程，充分地結合城市的實際情況，科學地編制城市綠地系統規劃，確保綠色空間的均衡布局、連接暢通。同時，要結合城區建設、修復等各項工作的要求，科學地對城市周邊的生態環境予以修復，例如河道、污染地、黃山坡地等。此外，還應積極地建設濱水綠地、山體綠化空間等。又如，可以實施城市綠道綠廊建設，與城市道路建設、老城區改造等緊密結合，提升城市綠道綠廊的服務半徑覆蓋率。綠道綠廊與公園綠地、山體、文化遺產、河湖水系等緊密結合，為人民群眾建設生態宜居的城市。總之，通過增加城市綠化面積，可以形成對國土空間規劃重點領域的有效保護，也可以增強城市生態系統格局的空間整體性。

4.3 架構綠色交通體系，有效壓縮城市碳排放

在城市保護體系中，架構綠色交通體系是其中的重要一環。首先需要對私人交通作出明確的出行規范，其次要提倡更多的使用公共交通工具作為主要的出行方式，特別是綠色、共享交通工具，這是對低碳出行的有力踐行。伴隨著城市化進程的日漸深入，在對城市空間進行規劃的過程中，一方面，應當塑造強大的綠色交通體系，既要以公交車作為基礎交通工具，也要更多地關注城市內部的快速通道以及地鐵軌道等多元的交通方式，這樣才能打造更多維、更立體的公共交通樞紐網絡。另一方面，要建立等級密集化路網結構，既能夠借助公交車實現客流分流，又能夠提高公交的密集程度以及運行效能。這樣的舉措不僅可以重塑綠色交通體系，還能夠最大限度地壓縮城市內的碳排放量，實現有效的城市保護。

4.4 建設和完善生態補償機制

城市生態文明建設背景下，應在明晰各機關各部門工作職責的前提下，強化部門之間的協調配合，形成國土空間規劃的合作關系，確保各項工作的合理有序開展。在此基礎上，應當在對生態環境予以保護的基礎上構建和完善生態補償機制。首先，應建立有效的生態補償機制，圍繞城市生態環境保護的實際情況，爭取生態保護補償政策支持；其次，設立生態保護補償基金，并對生態補償標準、補償方式進行合理的優化，確保資金高效運用，盡可能地減少資源浪費。

4.5 加強先進技術方法在國土空間規劃中的應用

城市生態文明建設視域下，為有效地提升國土空間規劃的實際效果，應當加強先進技術方法的合理應用，具體而言：首先，搭建溝通平臺，使每個部門及具體成員都能夠了解自己的工作范圍及職責權限，從而實現對相關問題的共同解決，另一方面也能夠為優化國土空間規劃提供有力的數據支撐。其次，加強地理信息系統的引進和利用。應當引入GIS 系統、移動通信、無線網絡，同時要建立標準化數據庫，為了解土地資源的利用、為規劃決策的制定提供有力的支持。最后，加強綠色材料、綠色技術的應用。應著重關注于施工材料的綠色、環保、節能特點，這樣在應用于公共基礎設施中時，才能夠最大限度地減少環境污染，針對傳統材料，應當限制其生產和利用，要扶持各種綠色新型材料的生產，可以為企業減免賦稅，以促進材料的推廣和應用。

5 結語

總之，在城市生態文明建設背景下，國土空間規劃應綜合考慮當地自然生態條件，建立良好的城市生態體系，真正地實現生態文明建設與國土空間規劃相適應，發揮出國土空間規劃在促進經濟發展、保障社會穩定以及保護生態環境中的重要作用。通過構建國土空間規劃體系，不斷推進我國國土空間治理體系的現代化，推動城市生態文明建設邁上新臺階。