兩次海地7.3 級地震應急救援對比分析＊

高 娜 王海鷹

（中國地震應急搜救中心，北京 100049）

0 引言

海地是位于加勒比海北部的一個島國，總面積2.87 萬 km2，首都太子港人口約276 萬，占全國人口的22.6%，是世界上最為貧困的國家之一，也是世界上面臨多重自然災害最嚴重的國家之一，有96%的人口面臨氣旋災害的風險，除了水文氣象災害外，地震地質災害頻發。人口密度高、貧困人口多、公共基礎設施抗震能力弱、政府治理能力低下等等，諸多因素致使地震災害風險異常高[1]。2021 年8 月14 日，海地地區發生7.3 級地震，震中位于首都太子港以西約123 km 的尼普斯省。地震波及廣泛，首都太子港震感強烈，巴哈馬、多米尼加共和國、牙買加、波多黎各等多國均有震感。萊凱、熱雷米和昂薩沃等城市為極重災區，大量醫院、民房、學校、辦公樓和教堂遭到嚴重破壞，地震共造成2 248 人死亡，至少329人失蹤，12 763 人受傷，超過13 萬棟房屋受損或毀壞[2-3]。2010 年1 月12 日，海地首都太子港地區發生7.3 級地震，造成31.6 萬人死亡，30 萬余人受傷，近150 萬人受災，大量建筑物損毀，直接經濟損失達140 億美元，為2009 年GDP 的120%[1]。經過11 年的震后重建，太子港的大小街區仍然殘留有震后的廢墟，大量貧困市民仍住在危房中，地震災害脆弱性依舊高。2021 年8 月14 日的7.3 級地震對海地來說是雪上加霜，地震加劇了海地西部尼普斯省和太子港地區陷入更長期的貧困（圖1）。

圖1 海地2 次7.3 級地震位置分布圖Fig.1 Epicenter distribution map of two M7.3 earthquakes in Haiti

對國際地震救援案例的分析與復盤，可為國際災害應對、國際救援隊伍派出、對外援助提供有效決策建議。因此，分析海地7.3 級地震救災與國際援助特點顯得尤為重要。在對地震救援對比分析研究方面，許建華等[4-6]從應急組織指揮體系、救援難點、空中救援以及專業救援情況等方面，對汶川、玉樹、蘆山、魯甸地震應急救援工作開展了對比分析研究，同時開展了對汶川地震與東日本大地震救援行動對比研究。吳新燕等[7]選取了1996—2017 年國內18 次震例，分析了我國地震災害的救援能力以及地震災害響應情況。盧文剛和周爽[8]以2015 年4 月25 日尼泊爾8.1 級地震為例，從第一時間響應、派出的人力、資源、設備及救援效果等多個維度分析了中國國際救援隊的救援行動。王巍和陳虹[9]對尼泊爾8.1 級地震的受災國政府應急響應、國際應急響應以及我國西藏受災區應急救援的情況進行了研究，總結了尼泊爾地震災害和應急救援的經驗與教訓。在國際救援響應機制研究方面，李立[10]就聯合國框架下國際救援響應機制和國際救援領域的發展趨勢進行了研究；劉恩東和張全志[11]以莫桑比克救援為例，對完善中國參與國際救援的綜合協調機制提出相關建議。

綜上所述，學術界在國內地震災害救援案例、國際救援案例及救援機制方面的研究取得了一定進展，為本文的研究提供了可借鑒的思路與參考。2021年與2010 年海地兩次7.3 級地震，震中位置直線距離相距102 km，兩次地震相隔11 年。盡管地震震級相同，但造成的人員傷亡差異較大，政府的救災能力與國際組織參與救援的方式均不相同。本文從地震災情、政府響應、國際救災3 個方面進行2 次地震的應急救援差異性分析，同時提出了我國積極參與國際救援活動的思路和想法。

1 地震災情對比

兩次地震的震級、震源深度均相同，震中位置不同，震區人口密度不同，災害損失差異大（圖1，表1）。2021 年7.3 級地震發生在海地西部尼普斯省，震中較為偏僻，距離首都太子港約123 km，震中50 km 范圍內平均人口密度約為125 人/km2；而2010 年7.3 級地震距海地首都太子港僅16 km，震中50 km 范圍內平均人口密度約為546 人/km2，為2021 年7.3 級地震的4 倍多。兩次地震后均有發生多次5.0 級以上余震，2021 年7.3 級地震的最強余震為5.8 級，2010 年7.3 級地震的最大余震震級高達6.4 級，較大余震加劇了地震災害損失與人員傷亡。2021 年地震造成2 248人死亡，12 763 人受傷，超過13 萬棟房屋受損或毀壞；而2010 年地震造成31.6 萬人死亡，30 萬人受傷，超40 萬棟建筑物破壞，其中海地首都太子港破壞嚴重，大量建筑物倒塌，交通、通訊中斷，太子港機場關閉，總統府倒塌，政府功能癱瘓，災后救援工作面臨前所未有的挑戰[12]（表1）。

表1 兩次地震基本情況對比Table 1 Comparison of basic information of two earthquakes

為界定災害大小，馬宗晉[13]提出了災度的概念，提出因災死亡人數5 級以個人、十人、百人、千人、萬人計算；直接經濟損失5 級以千萬元、億元、十億元、百億元、千億元計算；將災害大小劃分為微災、小災、中災、大災、巨災5 個災度等級。按照災度的概念劃分，2010 年7.3 級地震為巨災，2021 年7.3 級地震為大災，在災度上低一級別。從地震造成人員傷亡的角度分析，2010 年7.3 級地震造成的人員傷亡是2021 年度的140 多倍，兩次地震造成人員傷亡存在數量級上的差異。

2 當地政府響應對比

在政府響應速度方面，2010 年海地地震后，因海地總統府、議會大樓等大量政府部門設施受到破壞，許多政府工作人員遇難，震后第1 天出現無政府狀態，救災工作陷入全面停滯狀態。根據高建國[14]對唐山地震應急救援的分析總結，震后第1 天救出的存活率為81.6%，第2 天下降到33.7%，救援工作遲緩加大了最終的人員傷亡數量。海地民防局在震后第2 天開始工作，建立了高層的救援協調機制。震后第3 天來自民間和政府部門的人員組成6 個工作小組，負責協調抗震救災工作[12]。2021 年7.3 級地震后，新任總理在地震發生當天宣布進入為期1 個月的國家緊急狀態，動員國家救援力量前往災區開展搜救工作，并呼吁海地人民團結起來以應對災難[15]。公共衛生和人口部派出應急小組前往震區開展相關工作。政府與聯合國合作伙伴密切合作，開展災后損失和需求評估，并啟動快速響應機制。與2010 年相比，政府的響應速度及救援協調能力明顯提升。

兩次7.3 級地震發生后，海地政府均發出了國際援助請求。在請求國際援助方面，2021 年7.3 級地震后，政府僅邀請鄰近國家救援隊就近支援，明確提出災區僅需緊急醫療隊（EMT）隊伍，優先需要具有術后住院管理能力的T2 類型、手術能力的T1F 類型，不需要T1M 類型，并且國際醫療隊伍參與救災必須經過海地政府批準。同時海地政府要求外國慈善機構、非政府組織和志愿者團體想要向海地派遣人員、物資和設備等援助，都必須交由海地民防機構進行運輸和管理[2]。2010 年因災情重，國家災害應急協調機制失靈，地震發生后海地政府通過不同渠道呼吁國際援助，廣泛需求各救援隊、醫療隊、國際組織協助開展救災活動[12]。

在救災效果方面，兩次地震救災均面臨諸多困難。2010 年地震因發生在首都太子港，造成海地政府官員傷亡慘重，政府各部門陷于癱瘓，加之救災難度異常大，救災工作遲緩且混亂。2021 年7.3 級地震后，政府第一時間啟動應急響應工作，海地總理前往太子港國家緊急行動中心，部署救災工作，并派工作組前往災區，動員國家救援力量開展搜救工作，同時向周邊國際組織發出援助申請，明確提出了援助需求。政府與聯合國合作伙伴密切合作，開展災后損失和需求評估，政府的救災協調工作較2010 年有序有力。因海地國內時局動蕩、地區暴力幫派組織橫行，新冠肺炎疫情和經濟社會困境等因素的影響，2021 年救援工作也遇到諸多困難。如政府派遣的55 個救援隊，只有部分到達災區參與救援，部分災區實際救援以當地災民自救互救為主，部分災區需由全副武裝的警察維護現場秩序才能有序分發物資。加之震后受颶風 “格蕾絲” 影響，持續的強降雨使部分地區降水量高達380 mm，部分安置區積水嚴重，災區數百處洪水和山體滑坡，部分救援工作因惡劣天氣被迫暫停[2-3]，震后的氣象災害進一步加大了救援難度。總之，因2021 年災情較小，從政府應急響應、緊急救援的指揮協調、醫療救治到災民安置等各個方面，救援行動和救災效果均比2010 年有顯著提升（表2）。

表2 兩次地震救援情況對比Table 2 Analysis of two earthquake rescues

3 國際救災組織響應對比

2021 年7.3 級地震以周邊國家參與救援為主，其中美國、英國、法國派出軍艦參與救援，委內瑞拉、墨西哥、巴拿馬等拉丁美洲國家向海地運送了食品、藥品等物資。國際救援隊伍參與救災數量少，僅有2 支國際搜索與救援隊，4 支國際醫療隊參與救災工作[2]。2010 年國際救災以大規模的軍隊救援為主，共有來自29 個國家的48 000 名軍人、30 艘海軍艦船、38 架運輸機和58 架直升機加入到救援行動中。軍隊參與災害救援的各個環節，包括人員搜救、災區治安維護、醫療物資和生活物資的運送、臨時帳篷搭建等，參與救援的國際搜救隊伍達到了67 支，其中中國國際救援隊派出50 名搜救隊員、醫護人員和地震專家在震后35 小時抵達，開展搜救工作[12]。

兩次地震后，聯合國、歐盟、美洲國家組織等政府間組織均積極開展救援行動[2-3]。2021 年地震后，以海地政府為主，國際組織為輔，救災協調較2010年有序有力。2010 年是以國際組織為主，海地政府為輔的救災，當時政府處于癱瘓狀態，辦公場所破壞，工作人員遇難，導致應急救災機制失靈，很多國際援助機構無法聯系當地政府的公共服務部門，難以有效進行工作對接，信息溝通不暢，救災協調工作混亂。

4 啟示與建議

目前，全球范圍內極端天氣事件多發，重大災害的發生往往造成大量人員傷亡和無家可歸人口，隨著社會的進步與發展，共同應對重大自然災害已經成為國際合作的一個重要方面。應急管理部成立以來，不斷加強跨國（境）救援能力建設，組織開展國際救援能力提升培訓，編制跨國（境）救援行動預案，根據2021 年海地7.3 級地震國際救援行動開展情況，結合近年來全球涉及國際協調和救援行動的災害事故發生情況，提出以下幾點建議。

（1）進一步加強我國INSARAG（國際搜索與救援）體系救援隊建設。目前我國在INSARAG USAR（城市搜索與救援）隊伍目錄中注冊的是2 支通過聯合國測評的USAR 隊伍，但世界多國在該目錄中注冊并不局限于測評隊伍。如美國注冊7 支，包括2 支測評隊伍；俄羅斯注冊3 支，包括2 支測評隊伍；法國注冊10 支，包括3 支測評隊伍。在2021 年海地7.3 級地震救援中，美國國際開發署派出2 支救援隊，一支為通過聯合國測評的費爾法克斯救援隊，一支為未測評的美國災難援助響應隊，均在INSARAG USAR 隊伍目錄中注冊[2]。根據以上情況，我國可對水域、森林草原滅火、危化品和礦山等救援隊按照INSARAG 體系建設，隊伍結構包含管理、搜索、營救、后勤和醫療等模塊，提升隊伍整體能力，且便于執行國際任務時接受聯合國統一協調。

（2）繼續加大緊急醫療隊（EMT）資質認證和國際派遣力度。2021 年海地7.3 級地震救援行動過程中，海地政府先后3 次發布救援力量國際援助請求，分別為：8 月16 日請求 “特別的” 城市搜救（USAR）國際援助；8 月17 日邀請鄰近國家救援隊（USAR）就近支援；8 月21 日發布緊急醫療隊（EMT）國際援助請求[2]。由于災后生命救援的特殊性和時效性，受災國多傾向于邀請臨近國家的救援隊（USAR）可快速抵達災區支援，這就造成了USAR 國際派遣具有一定的局限性。同時災后有大量傷病員需要救治，衛生防疫工作需要開展，且災區醫院多受損嚴重，一定時期內難以恢復正常運轉，因此醫療援助顯得尤為重要。

（3）重點組建跨（國）境救援專家隊伍。2021 年海地7.3 級地震中，聯合國派遣了災害評估和協調隊并成立現場行動協調中心，德國派遣3 支評估隊、1 支醫療隊、1 支城市搜救隊；英國派遣2 支評估隊，分別為醫療評估和災害損失評估；法國派遣1 支評估隊、1 支信息通信隊[2]。我國具備相當數量的自然災害應急處置專家隊伍，可以承擔地震、洪水、森林草原滅火等重大國際救援任務。根據海地此次派遣情況，我國可結合自身條件，重點組建跨（國）境救援專家團隊，如醫療評估隊、災害損失評估隊、信息通信隊、救援協調隊等，積極參與國際救援行動，承擔國際責任和義務，進一步擴大我國的國際影響力。