整體性治理：黃河流域山東段生態治理的新路徑

段寶相 黃麗娟

摘? ?要：黃河安瀾是中華兒女的千年期盼，而作為黃河流域的重要組成部分，其山東段的生態治理水平受到廣泛關注。為了探索黃河流域山東段生態治理新模式，需要對整體性治理進行回顧并對其理論框架予以總結。在歸納前人研究的基礎上，構建黃河流域山東段生態的整體性治理新模式。基于整體性治理視角可以發現，當前黃河流域山東段生態治理在組織架構、治理網絡以及治理工具三個方面還有很大的改善空間。因此，需要推動府際整合、實現多元共治和完善信息平臺，進而促進黃河流域山東段生態治理良善發展。只有通過整體性治理新模式才能將多方利益進行整合，更好地推進生態文明建設。

關鍵詞：黃河流域山東段；整體性治理；生態治理

中圖分類號：X52? ? ? ? 文獻標志碼：A? ? ? 文章編號：1673-291X（2023）19-0044-05

一、研究背景

2021年10月20日至22日，習近平總書記到山東考察，強調要科學分析好當前黃河流域生態保護形勢，進一步實現新時期黃河流域生態保護良好發展，讓黃河成為造福人民的幸福河。2021年12月31日，習近平總書記在新年賀詞中再一次強調黃河安瀾的重要性，并且指出“人不負青山，青山定不負人”，黃河流域生態治理是利在千秋的大計。為了響應中央的號召，2022年2月，山東省正式出臺了《山東省黃河流域生態保護和高質量發展規劃》，其中指出要實施環境污染系統治理。對于黃河流域山東段的生態環境，如何統籌多方治理，加強聯防聯控，實現污染治理一體化就成為一個值得探究的課題。

丘水林和靳樂山認為，流域整體性治理已經成為新時代流域生態治理體制改革的新潮趨勢[1]。豐云認為，整體性治理是應對流域整體性與行政屬地管理矛盾的有效方法[2]。黃滔認為，通過將淮河流域環境與發展治理功能、發展治理層級以及發展公私部門三方面進行整合進而實現整體性治理是改善傳統流域治理模式的轉型途徑[3]。趙星則是對太湖流域生態治理中存在的理念、主體以及政策的碎片化現狀加以分析，并認為整體性治理是解決跨界水生態問題的有效路徑[4]。在當前學術界，將整體性治理應用到流域治理中來是一個熱門話題，但是鮮有學者將整體性治理應用到黃河流域山東段生態治理過程中來。那么對整體性治理理論進行一個梳理，并將其與黃河流域山東段生態治理相結合形成新的治理方式將是本文探究的課題。

二、整體性治理的邏輯

（一）理論框架

為了應對傳統官僚體制的僵化產生的低效率，以及機構臃腫帶來的財政危機，20世紀80年代，新公共管理運動盛極一時。但是隨著改革的進行，主張競爭和分權的新公共管理模式所帶來的則是政府治理的碎片化，行政改革再度面臨困境。而隨著盛極一時的新公共管理運動的式微以及第四次科技革命所帶來的全球信息技術的發展，從20世紀末開始，整體性治理理論作為一種全新的治理理論被西方政府逐漸嘗試并且推廣到多種領域治理中來[5]。

整體性治理理論的具體闡述最早可以追溯到佩里·希克斯的《邁向整體性治理：新的改革議程》。希克斯將整體性治理作為碎片化治理的對立面，他認為碎片化治理的主要問題體現在：第一，無序博弈，治理機構通過轉嫁危機的方式將責任推給其他部門。第二，交叉管理，治理機構在面對某一問題時會出現多重治理、政出多門的現象。第三，目標沖突，一些公共服務的提供與目標之間具有沖突，造成不必要的低效率。第四，缺乏溝通，由于治理機構屬地保護的需要而分散為政，最后又由于各部門自身力量的不足而導致最終難以滿足真正的需求。第五，信息不暢，由于公眾無法獲取與治理機構及其服務相關的充足信息，而導致服務提供的結果與目標有所差距[6]。為了解決這些問題，整體性治理認為需要通過實現縱向、橫向協調的行動和目的來構建整體性政府，而希克斯本人也認為解決這些問題的關鍵在于政府機構和部門的整體性運作。當然，整體性治理同樣強調多元主體的作用，面對碎片化治理的問題，單打獨斗難以做到獨善其身，只有多元主體的整合和協調才能實現[7]。在此基礎之上，整體性治理強調用信息技術作為治理工具和手段，并且通過大數據所支撐的信息平臺跨越府際間以及非政府成員之間的鴻溝，做到信息共享、數據開放，進而實現協同[8]。

于是，我們可以對整體性治理的理論框架做一個概括（見圖1）。首先，整體性治理面對的核心問題是碎片化，而碎片化則可以體現在兩方面，一方面是內部的碎片化，即政府間協調的不足。而這種協調的不足，既體現在部門和區域的分割，也體現在人員與事務的分離。另一方面則為外部的碎片化，即多元主體間的割裂，又由于這種多元主體的割裂使得治理依賴于公共部門的單打獨斗，如此既不能發揮效率，也不能體現公平。而為了應對這種碎片化，整體性治理給出了自己的答案。其次，面對內部碎片化，整體性治理給出的對策便是整合組織架構，既要協調部門和區域的利益，也要提高人員的能力和責任意識，即建設整體性政府，推動府際整合。再次，面對外部碎片化，整體性治理則是建議拓寬治理主體的范圍，引入更多的治理主體，形成合作網絡，即形成多元共治格局。最后，整體性治理強調順應第四次科技革命，即信息革命帶來的新趨勢，通過互聯網手段將缺少信息溝通和聯系的碎片化治理局面扭轉為多區域間以及多主體間傾力協作的合作治理局面。

圖1? 整體性治理理論框架

（二）整體性治理與黃河流域山東段生態治理的契合性

從公共部門內部來看，山東沿黃河共計九市，有著不同的經濟發展水平以及不同的地理位置，是上下游城市關系。而九個不同的城市，如果沒有完備的協調機制，易形成“九龍治水”，對此則需要將不同的城市生態治理職能整合起來，成為一個整體，形成“一龍控水”。而整體性治理所強調的正是將不同地區的政府治理功能加以整合，形成整體性政府。同時，不論是整體性治理還是以往的生態治理，均是以政府這樣的公共部門及其工作人員所主導的。

從公共部門外部來看，生態是公共問題。生態問題關乎到公共組織、私營組織、第三部門以及公眾多方的利益，同時關乎工作、生活等多個方面。而整體性治理則強調多元主體的治理參與，因此無論是整體性治理還是生態治理，兩者均涉及多元主體。

從治理工具方面來看，生態治理問題是當代熱門問題，理應借助當代科技革命的成果，即信息平臺。生態治理與信息平臺是相輔相成的關系，信息平臺為生態治理提供工具，而生態治理也為信息平臺的發展提供良好的生態環境。而整體性治理則是順應信息平臺發展的產物，因此整體性治理和生態治理在治理工具方面也有著共同之處。

綜上，生態治理的過程無論是從公共部門內部、公共部門外部，或是治理工具方面，均與整體性治理所強調的內涵有高度重合之處，將整體性治理運用到生態治理過程中來也符合生態治理的需要。因此，將整體性治理運用到生態治理過程中來也就有了可行性，二者具有較高的契合性。

三、黃河流域山東段生態治理概況

（一）黃河流域山東段概況

黃河入山東后經由西南至東北方向流行，共經菏澤、濟寧、泰安、聊城、濟南、德州、濱州、淄博、東營九市。黃河山東段全長為628公里，而流域面積更是達到了近兩萬平方公里。黃河流域山東段以平原地形為主。伴隨著改革開放后山東省經濟的騰飛，黃河流域山東段的生態環境也遭受了生態創傷。黃河流域山東段出現了黃河三角洲濕地生態破壞、濕地植被和景觀破壞、生物多樣性減少、土壤鹽漬化、沿黃山體破損以及流域土地退化等許多生態問題。

（二）黃河流域山東段生態治理概況

經過多年的努力，黃河流域山東段建立了一系列的生態管理方式與制度。在機構方面，為了更好地進行黃河流域山東段的生態管理，正廳級的事業單位山東黃河河務局于2012年11月在濟南成立。在制度方面，山東省先后通過了《山東省黃河河道管理條例》《山東省黃河工程管理辦法》以及《山東黃河三角洲國家級自然保護區條例》等法規，建立了省、市、縣的三級黃河管理體系。在工程方面，黃河流域山東段建立有眾多防洪工程以及近百座引黃水閘，同時堤防綠化達千余公里，初步形成了綠色長廊。在信息方面，黃河流域山東段沿黃九市借助國家生態大數據，架構起了諸如“智慧生態黃河”的信息共享平臺[9]。

近年來，由于政府治污力度的加大以及對流域環境綜合治理的重視度提高，黃河流域山東段生態質量明顯改善。截至2021年，在水質量方面，黃河流域山東段沿黃九市內的國控斷面中，達到或好于III類水體的比例為64.4%；在空氣質量方面，沿黃九市空氣質量繼續好轉，PM2.5、PM10、SO2濃度分別為40μg/m3、73μg/m3、12μg/m3。黃河流域山東段的生態質量雖然有明顯改善，但是仍有較大的改善空間。雖然黃河流域山東段目前已有諸多的管理方法，但是黃河流域山東段沿黃九市由于經濟發展水平、城市文化以及管理標準都各有差異，其生態治理在組織架構、治理網絡以及治理工具上還有所欠缺。因此，如何推動黃河流域山東段生態治理協調發展，從而實現生態善治仍是一個需要繼續探討的課題。

四、推進黃河流域山東段生態整體性治理的新路徑

（一）推動府際整合

1.發揮濟南市的“領頭羊”示范作用。黃河流域山東段的生態環境涉及濟南、菏澤、東營等多個城市區域，而就目前情況來看，山東省內的不同城市無論是經濟水平還是生態治理水平都參差不齊，各自為政，使得現存的黃河流域生態治理被割裂開來。因此，需要一個綜合能力和水平較強的城市作為黃河流域山東段生態治理的核心城市來承擔起協調統一的示范作用。而身為山東省省會城市的濟南市作為黃河流域山東段的核心城市，不僅在其行政區域內有著行政方面的領導地位，而且在流域區域內也處在了中心地理位置。不論是經濟上、行政上還是地理位置上，濟南市都具備著發揮核心作用的條件。因而，在黃河流域山東段生態治理過程中，應當發揮濟南市的“領頭羊”示范作用。首先，濟南市可以優化產業結構，發展綠色生態產業，在發展無污染的生態服務業的同時促進農業和工業生態化。其次，要增加濟南市的開放程度，強化濟南市與周邊城市的協調聯動，實現生態環保政策、生態資源、生態產業、生態公共服務、人才、交通等要素的一體化對接。最后，可以以濟南市為中心構建起區域水生態網絡，通過一體化的互聯網信息平臺，將黃河流域各水系的周邊城市都聯動起來。總之，需要發揮出濟南市作為黃河流域山東段核心城市“領頭羊”示范作用，為山東省其余各城市樹立一個可供學習和模仿的榜樣，增強其在黃河流域山東段生態治理中的影響力和引導力，從而帶動整個黃河流域生態治理的發展。

2.強化山東黃河河務局的職能。流域協調組織可以對接流域內地方政府，協調流域管理對象之間的利益。在《中華人民共和國水法》（2016年7月修訂）中也明確規定了在對水資源進行管理時，要將流域管理與區域管理結合起來，但是，在以往黃河流域山東段治理實踐中，主要參與對象基本集中在水利廳、生態環境廳以及各地市政府等少數部門當中，作為山東省黃河流域管理機構的山東黃河河務局鮮有合作參與，尤其是黃河流域山東段水管理涉及行政區劃問題時，作為流域管理機構的山東黃河河務局常常難以發揮其應有的功能。而這往往是因為其作為事業單位缺少必要的行政執法權和懲處權，因而需要賦予山東黃河河務局更大的權力，進一步明確山東黃河河務局與地方政府的關系，加強其與沿黃九市生態治理的職能配合，使其不受地方政府的干涉，以便更好地統籌協調全局。進而促進多部門之間形成聯動，構建政府各部門間的合作網絡，進行優勢互補，共同促進水環境質量改善。

3.提升政府工作人員的能力素養。根據布坎南的公共選擇理論，由具有經濟人性質的公務人員所組成的城市政府難免具有自利性。政府組織及政府內部工作人員之間關系就如同系統和子系統一樣，是一種整體與部分的關系，政府工作人員構成政府。作為黃河流域山東段生態治理中的主要參與者和主導者，政府工作人員的素質與能力直接關系到流域生態治理的效果。流域生態治理是一個極為專業的工作，因而對政府工作人員素質與能力的提升顯得尤為重要。首先，需要進行業務培訓，統籌安排年度治水部門培訓計劃，以本地培訓為主，依法依規開展各級河流生態治理特別是基層部門的生態治理培訓工作，通過扎實開展培訓，提高工作人員履職水平。其次，進行意識教育，幫助行政人員樹立整體性治理的意識，破除信息交流的障礙。再次，對于各區域政府涉水部門建設專業的智庫，為黃河流域生態治理建言獻策。最后，從群眾中來到群眾中去，通過與群眾的密切溝通和交流，根據群眾的訴求針對性對黃河流域生態進行治理。總之，通過治水人員素質的提高進一步提升黃河流域生態治理的效果。

（二）實現多元共治

1.發展生態產品供給的公私合營模式。公私合營模式就是政府與企業以合同形式達成一種合作伙伴關系，而隨著中國特色社會主義市場經濟發展的需要，公私合營模式越來越廣泛地被應用到治理實踐當中來。從目前黃河流域山東段生態治理的現狀來看，政府在提供生態公共物品的過程中具有自身的天然壟斷性，這也就造成了生產的低效率，在生態產品供給方面有很大改善空間。因此，需要積極引入生態產品供給的公私合營模式。首先，政府要放松規制，除了必要時的監管工作以及為提供生態產品的企業行為提供適當的服務和條件，對于與山東省內各政府合作的提供生態產品的企業的生產、銷售等具體市場行為不過多干預。其次，政府可以為生態產品供給公私合營模式提供穩定的制度保障，一方面通過制度來規范企業公私合營模式提供生態產品的行為路徑，另一方面，也可以增加企業生產生態產品的合法性。再次，可以通過互聯網技術為生產生態產品的企業提供適當的相關市場信息，將政府優勢與市場的靈活性相結合。最后，可以進行政策性補貼，對于生態產品的提供進行最低價格方面的控制，并進行稅收方面的適當減免。通過發展生態產品供給的公私合營模式，最終使得生態產品的提供實現收益大于成本，即提供生態產品可以獲得合適的利潤，從而調動企業提供生態產品的積極性，進而推動市場更好地在黃河流域生態治理過程中提供生態產品。

2.促進環保社會組織實質性參與。環保社會組織在黃河流域山東段生態治理中也發揮著不可忽視的作用，但經檢索政府文件及政府新聞發現，黃河流域山東段生態治理中的環保社會組織參與程度并不高，因此應當增進環保社會組織與政府、公眾間的互動聯系，并且促進環保社會組織自身的完善與發展，確保此類社會組織能夠實質且有效地參與到黃河流域生態治理中來。一方面，應加強環保社會組織與政府的聯系。建議強化有關于涉及黃河流域山東段生態治理的環保社會組織相關利益的政策議程與政策制定，保障環保社會組織能夠真切地、強有力地針對黃河流域山東段生態治理行使其建議權。另一方面，應當培育環保社會組織長效發展。第一，建議為環保社會組織減免稅收并進行財政補貼作為活動基礎；第二，建議政府幫助環保社會組織吸納專業人才以及先進技術；第三，建議強化環保社會組織的自身建設，通過加強對成員的培訓和意識形態教育，提高他們的專業技能、服務能力和思想道德，從而實現環保社會組織的自我成長以及自我組織能力的提高，進而更有效地參與到生態治理過程中來。

3.拓寬公眾參與治理的渠道。公眾作為最廣泛的生態利益相關者，其參與對于黃河流域山東段生態治理有著極為重要的影響。但就走訪情況來看，目前公眾并未實現生態治理的廣泛參與。對此，首先，建議政府制定合理的政策，通過政策來規范公眾參與程序。其次，建議政府建構生態評價方案，使得公眾可以真實而有效地參與到黃河流域山東段的生態監控當中來。最后，建議政府公開電子政務并建立線上政府，既要保障公眾對于黃河流域山東段生態治理的現狀與進展知情權，又要通過互聯網等先進信息技術手段廣泛征求公眾的意愿，體現人民主權理念。只有公眾有權了解公共事務的處理情況，公眾才可真切發揮黃河流域山東段生態治理的監督權利。

（三）完善信息平臺

1.合理運用技術。信息技術的應用是時代的潮流，也是整體性治理所強調的重要內容，是當代公共生態治理效率提高的有效方式。但就目前來看，黃河流域山東段各政府及其工作人員往往以線下會議、面談或是公告等傳統方式來進行交流和治理，最后由人工來進行匯總，如此一來便極大影響了行政效率和生態治理效率，埋下了因為緩慢的信息傳遞而延誤生態治理最佳時機的隱患。因此應當將線上治理與線下治理結合起來，合理運用“互聯網+”方式進行線上生態治理，通過數字化信息技術將不同部門間的治理業務聯通起來，形成完整的信息網絡，成為信息綠色通道，有效打破傳統公文信息高消耗的桎梏。

2.加快信息整合。信息的整合與共享可以有效地提高治理效率，從而節約治理成本。但就目前來看，由于受到傳統屬地生態治理的影響，出于地方慣性及自利行為，流域內各市及各部門往往不愿意共享已有信息和治理情況。再者，各部門之間不僅信息收集時的方式不同，而且信息匯總時的標準也不相同，這就導致了信息的相互孤立，形成信息碎片化，會極大降低生態治理效率。因此需要充分利用濟南市建設的“智慧生態黃河”平臺，既要普及該平臺的應用，又要統一信息的標準；不僅要對水利、土壤、林業、空氣等生態信息進行共享，還要對信息、技術以及人員進行整合，將不同的信息和資源匯總到“智慧生態黃河”平臺當中，進而破除政府間的保護壁壘，實現信息網絡共享，避免“信息孤島”效應，為黃河流域山東段生態治理提供良好的信息基礎。

3.推動信息公開。信息的公開可以促進社會成員更積極地發揮監督作用，如果黃河流域山東段生態治理是一個黑箱，那么企業、社會組織和公眾將無法獲取治理狀況，也就無法真正實現生態治理。就目前來看，黃河流域山東段沿黃政府所公開的信息多集中于治理成效以及對生態環境的概括，而對于治理過程中存在的問題以及生態環境的破壞程度等負面信息則鮮有涉及，那么公眾也就很難系統地、全面地了解黃河流域生態現狀以及治理過程的有效信息，從而難以實現生態治理效益最大化。因此，需要利用先進的網絡化、信息化、數字化以及大數據超算云等技術和手段，構建一個全面覆蓋的山東省黃河流域信息一體化共享平臺，完善“智慧生態黃河”建設，將黃河流域山東段內各地的黃河管理組織的河湖生態環境數據、地理數據信息、水資源和水環境現狀數據、工作動態和新聞宣傳信息等進行整合，并且共享于社會。對于黃河流域生態治理公開的相關信息不應僅僅停留在工作績效和治理成果方面，也應在不涉及秘密的前提下公開內部處罰、部門治理示范、河流污染區域等信息，從而提高黃河流域山東段相關政府的行政效率和公信力，實現生態治理能力的提升。

五、結束語

黃河流域山東段生態治理是一個系統性的工程。伴隨著經濟的發展與生態環境的變化，傳統的層級治理體系已經難以維系生態環境的良善循環發展。只有通過整體性治理新模式才能將多方利益進行整合，更好地推進生態文明建設。本研究在歸納前人研究的基礎上，構建了黃河流域山東段生態治理的整體性治理新模式，旨在通過路徑探索為黃河流域山東段生態治理提供經驗借鑒。

參考文獻：

[1]? ?丘水林，靳樂山.整體性治理：流域生態環境善治的新旨向：以河長制改革為視角[J].經濟體制改革，2020（3）：18-23.

[2]? ?豐云.基于整體性治理的湘江流域統一管理體制創新設計[J].四川行政學院學報，2018（2）：78-83.

[3]? ?黃滔.淮河流域環境與發展問題整體性治理研究[J].理論月刊，2013（12）：169-171.

[4]? ?趙星.整體性治理：破解跨界水污染治理碎片化的有效路徑：以太湖流域為例[J].江西農業學報，2017，29（8）：119-123，128.

[5]? ?竺乾威.從新公共管理到整體性治理[J].中國行政管理，2008（10）：52-58.

[6]? ?胡象明，唐波勇.整體性治理：公共管理的新范式[J].華中師范大學學報（人文社會科學版），2010，49（1）：11-15.

[7]? ?韓兆柱，楊洋.整體性治理理論研究及應用[J].教學與研究，2013（6）：80-86.

[8]? ?韓兆柱，翟文康.大數據時代背景下整體性治理理論應用研究[J].行政論壇，2015，22（6）：24-29.

[9]? ?邵彥敏，趙業程，戰戈.黃河流域山東段高質量發展：生態保護、經濟增長與人民共享[J].中共濟南市委黨校學報，2021（4）：76-81.

Holistic Governance： a New Path of Ecological Governance in the Shandong Section of the Yellow River Basin

Duan Baoxiang， Huang Lijuan

（School of economics and management， Nantong University， Nantong 226019， China）

Abstract： Making the Yellow River beautiful is the millennium expectation of the Chinese people. As an important part of the Yellow River Basin， the ecological management level of the Shandong section of the Yellow River Basin has been widely valued. In order to explore the new model of ecological governance in the Shandong section of the Yellow River Basin， it is necessary to review the overall governance and summarize its theoretical framework. From the perspective of holistic governance， it can be found that there is still much room for improvement in the organizational structure， governance network and governance tools of the current ecological governance in the Shandong section of the Yellow River Basin. Therefore， it is necessary to promote intergovernmental integration， realize multi governance and improve the information platform， so as to promote the good development of ecological governance in the Shandong section of the Yellow River Basin.

Key words： Shandong section of the Yellow River Basin; holistic governance; ecological governance

[責任編輯? ?白? ?雪]