全國統籌下養老保險基金管理面臨的困境和對策分析

趙耀龍

摘? ?要：隨著社會保障體系的不斷完善，養老保險基金作為社會保障中養老保險的子系統，也在不斷地完善自身的統籌層次。在應對人口老齡化的大背景下，統籌層次的提高成為必然，但國家在實施全國養老保險統籌的過程中遇到了一些困難與挑戰。基于此，根據有關學者提出的建議，在原有省級統籌的基礎上提出全國養老保險基金管理對策。

關鍵詞：養老保險基金；全國統籌困境；管理對策

中圖分類號：F830? ? ? ?文獻標志碼：A? ? ? 文章編號：1673-291X（2023）19-0083-03

一、研究背景

當前我國正面臨著巨大的人口老齡化的壓力，老齡化程度已經上升到將近20%，部分省市例如上海市老齡化程度已近30%。老年人口數量的加大為國家和社會帶來了巨大的養老壓力。我國經濟發展穩定，但人口紅利正在逐漸消失。為了更好地照顧老年人的晚年生活，我國于1997年頒布了城鎮職工養老保險制度。養老保險從新中國誕生之初就開始以1951年的勞動保險條例為標志保障老人晚年退休金的發放。2022年2月22日，人社部發文稱全國統籌下的養老保險制度已經在1月份開始實施，標志著我國養老保險的發展進入了一個新的高度。從1997年到2020年，我國陸陸續續實現了不同省份之間的省級統籌，大部分省都已于2019—2020年完成了省級統籌的統收統支。雖然其發展在不同省份參差不齊，但也為全國統籌的建立做了堅實的鋪墊。一個新的政策總會面臨一系列的困難，在全國范圍內建立全國統籌的養老保險也是如此，需要有一個過渡期承載所面臨的壓力。有些學者已經提出要在全國統籌養老保險基金中分過渡模式和最終模式實施。社會保障基金管理一般指的就是養老保險基金管理，目前可以投入市場進行收支運營的只有在2015年將新型農村養老保險和城鎮居民養老保險合并為城鄉居民基本養老保險的養老保險。養老保險基金的管理牽涉著不同的群體，影響廣泛，意義重大。統籌層次的不斷提高也是為了更好地應對外部養老金的支付壓力。2020年年底出版的《學習輔導百問》中首次公布的預測結果顯示，2029年我國養老保險將出現當期收不抵支，2036年累計結余將耗盡，此后每年都會出現缺口。基于人社部在2022年1月實施的全國養老保險基金統籌，本文從已有的文獻入手，通過省級統籌的優缺點進一步分析全國養老保險統籌制度運營過程中出現的問題并提出相應的對策，以期該項制度能夠更加完善，惠及更多的人。

二、全國統籌養老保險基金的意義

（一）養老保險的互濟性

養老保險基金統籌規模的逐步擴大，體現出我們社會保障制度的互濟性特征。統籌層次由縣級到市級再到省級的逐步發展過程中，其范圍在不斷擴大。目前，實施全國統籌為全國各個省份的老年人的養老保險提供了統一制度、統一規定以及統一基金的調用。我國建立社會保障就是為了更好地承擔社會上的風險，而養老保險基金事關老年人的晚年生活，范圍繼續擴大能更好地分散群體之間的風險，為老年人養老金的發放提供更有力的支撐。

（二）養老保險的轉移接續

養老保險的可攜帶性是指外來流動人員由于自身的原因或者企業社會發展的要求進行人口流動時，養老保險關系及受益值也隨之轉移，目前主要以跨省流動為主。各個省份在完成全國統籌之前，每個省份都可以按照自己的發展自行規定，由于各地的政策不統一，養老保險的制度也有很大差異。當跨地區流動人員進行就業時，難免會面對養老保險轉移帶來的的增益受損問題。但隨著全國統籌的實施，各個省份的養老保險將會實現統一制度，制度和政策的統一將會打破養老保險的轉移接續問題，此舉也有利于跨地區就業人員的流動。

（三）社會公平性的體現

社會保障是社會發展和社會再分配的結果，養老保險作為社會保障的子政策，同樣也遵循著這一理念。目前我國一再強調共同富裕，而社會保障是共同富裕的重要體現，體現著公平性的特征。基本養老保險作為影響人數眾多的政策之一，公平統一、預期穩定是這項政策的基本原則。統籌層次的不斷提高有利于在各個省份之間進行調劑補缺，以經濟發展強力的省份帶動經濟落后的省份，并能對撫養比的差異性進行彌補，更加有利于社會公平的體現。

三、全國統籌養老保險基金面臨的困境

基本養老保險全國統籌的概念是指，以科學發展觀引導的背景下，在全國范圍內構建統一的制度管理、統一的政策和完善的信息系統，并建立統一調度使用基金，其中使用基金就是本文討論的養老保險基金。養老保險統籌概念是在1986年國務院頒布的《國營企業實行勞動合同制暫行規定》中首次提出的，與當時的社會背景有很大的關系。受歷史因素影響，20世紀80年代以來，退休人員與退休費用的增加，導致傳統的勞動保險條例中所規定的國家和企業已不足以承擔養老金費用，于是進行養老金的互濟統籌，一步步從縣級統籌逐步擴展到省級統籌再到如今的全國統籌。統籌層次的提高與我們的社會保障理念有密切關系，進行養老保險基金的全國統籌有以下必要原因。

（一）養老金的壓力在不斷加大

目前，我國基金結余還有很大空間，但隨著社會發展的歷程，我國養老金覆蓋的規模也在不斷擴大。社會發展的進步、經濟的高速增長，同樣在養老金的發展過程中體現了出來。從1997年實施的城鎮職工基本養老保險頒布以來，到目前2022年為止我國養老金已連續18次上漲，參加養老保險的人數已達10億人。養老金不僅規模大，且具有剛性的特征，在上一波計劃生育的影響下，不少勞動者轉化成了老年人，養老金的壓力也隨之而來。上文也曾指出，到2036年我國的基金結余將徹底用盡，形成基金缺損的局面。為了防止此現象，我國已在2023年1月正式開啟了養老保險全國統籌工作，可以有效地將養老保險基金進行合理的分配和布置。養老金關乎民生，關乎社會上的每一個人，統籌層次的提高會形成社會保護網，使基金可以調劑余缺，在不同的地區合理分配養老金的壓力。

（二）政策和地區的差異化

不同地區出臺的養老保險政策不盡相同，其地方經濟發展也有很大的差異性。經濟發達的地區可以增加養老保險的支出比例并通過有效的人才引進技術將高等技術人才留在本地發展，例如出臺相應的人才補貼政策等。過去我們所規定的養老保險比例，用人單位最高繳納20%，但具體繳納則是由地方自行決定的，在2018年黑龍江用人單位繳納20%，而深圳只繳納13%即可。此外，在經濟發達的城市也會有補充性的養老保險。由于目前我國養老保險基金統籌層次最高還是在省級統籌上，且很大部分的省份之間的統籌層次也在2019—2020年剛剛完成統收統支。因此即使在同一個省內，養老保險的政策差異化也是非常大的。在養老保險文件發布后，地方省市政府對執行政策有不同的管理模式，在政策實施過程中并沒有統一的制度規定來管理，就如同一道道壁壘形成了大大小小的封閉區，讓各地各自發展，其經濟發展程度的不同也造成了養老金分配不均和壓力過大。歸根結底是由于目前統籌層次處于省級統籌所導致的，統籌層次的提高將會完善各個地方政策，使其完善統一。各地之間的養老保險基金將會在全國范圍內進行有序合理的再分配，省市之間和省與省之間的壁壘會隨著統籌層次的提高而打破。

（三）撫養比例不均衡

所謂撫養比就是社會上所能進行生產的勞動者與社會上需要被照顧和被撫養人員的比例。其中被照顧的人員不僅有未成年人，也包括需要額外照顧的老年人。目前我國老年人的占比不斷加大，撫養比也在加深。但在不同的省市中，撫養比例也不盡相同。一方面，各個地區有經濟差異，正如上文第二點所提到的經濟發達的城市養老服務設施發達，會有額外的養老照顧。另一方面就是各個地區的人口流動量不同，尤其明顯的就是城鄉之間的流動，東部地區與中西部地區之間的流動。人口流動帶來的問題就是空巢老人的增加，大量的年輕人出城務工，例如遼寧、吉林、黑龍江三省由于歷史原因和經濟結構問題，很多年輕人前往北京、上海、廣東等地進行務工，這就導致了留下來的大部分人群為老人和小孩，撫養比嚴重增加。而人口勞動力流入的城市，由于有新鮮的血液，其撫養比程度減緩。以上海為例，上海老齡化程度近30%，因此2021年上海市政府頒布文件通知，允許當年高校畢業的碩士應屆生直接落戶上海，這種優惠的落戶政策也是降低上海市老齡化的手段之一。不同地區撫養比差異的不同，為養老帶來了難題，只有實施全國統籌，才能消除不同省份撫養比的差異。

四、全國養老保險基金統籌管理對策

（一）選擇管理模式

養老保險基金統籌的逐步提高需要循序漸進。目前我國絕大多數省份剛剛完成省級統籌，已然具備了進行全國統籌的基礎，但在管理模式上卻不能簡單地采用原來的省級統籌制度。早在2018年，我國就制定了中央調劑金制度，為不少省份的基金壓力進行了一定程度的均衡。在全國養老保險基金的統籌上不僅需要創新與調劑金不同的過渡模式，還要最終實現其全國范圍的統收統支模式。因此，有學者已經提出建立缺口核定調劑模式再到中央的統收統支模式。尤其是過渡模式的選擇，既要逐步收回地方權力，又要能使改革循序漸進。因此，管理模式上的選擇是良好養老保險基金統籌的重要舉措之一。

（二）建立權威機構

全國養老保險的統籌都在使用統一的制度、統一的信息辦公系統以及統一的政策，最重要的還有我們的基本基金的統一使用。中央逐步進行統收統支的過程中，權力逐漸由地方落實到中央，利益的分配需要建立獨立的平臺，來處理養老保險基金統籌過程中的各種問題。中央政府需要建立專門的系統機構，從而使預算管理最終達到統收統支。

（三）成立專門監督部門

即使未來的養老保險基金管理在統籌層次上權力由中央政府承擔，在龐大的養老基金面前，中央政府在管理的過程中也難免會有一定的弊端。因此，要在建立權威機構的基礎上增設監督部門，成員由嚴格的規章制度選舉產生，并在部門內成立監督條例，對養老保險基金管理的各個部門成員進行落實監督。養老保險基金龐大且瑣碎，涉及到社會中的各個群體，意義重大。因此，在投資運營過程中最重要的一點就是要保證它的安全性，降低養老保險基金管理過程中的風險。

（四）落實責任機制

全國統籌層次的提高也是利益分配重新調整的過程，在這個過程中我們需要重新量化責任，不僅需要從縱向上也要從橫向上進行量化。縱向上需要定義的責任主要是中央和地方的責任范圍，當地方政府權力逐漸回歸到中央政府的時候，地方政府的責任邊界以及范圍需要中央建立一套專門的程序進行規范。橫向范圍上主要問題是財政支付責任與養老保險基金支出的責任界定，財政是我國社會保障基金事業的主要責任，但在歷史發展過程中，制度的巨大轉軌成本以及類似新冠疫情等公共衛生危機等本該由財政承擔的責任，最終都由養老保險基金進行支付，造成養老保險基金缺口問題。因此，不管從橫向還是縱向上都要將責任落實到位。

五、結束語

養老保險基金管理是一項系統的工程，統籌層次的不斷提高對養老保險的管理以及養老金的安全性和平穩運營都有很大的改善作用。本文為全國養老保險基金管理提出了幾點建議，但針對具體落實過程，如權力的具體劃分問題，還有以何種具體的模式進行監督管理等沒有做出總結，在今后的研究中將會進一步補充。總之，隨著養老保險基金管理統籌層次的不斷擴大，我國的養老保障體系將會更加完善。

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