國土空間規劃背景下城市更新發展路徑探索

王晉芳

（山西省城鄉規劃設計研究院有限公司，山西 太原 030000）

0 引言

改革開放前，中國經歷了一段較為緩慢的城鎮化階段，甚至很長一段時間處于停滯倒退的階段。改革開放后，伴隨著經濟的大力發展、人口的轉移等，城市化進程不斷加速，城市發展建設以增量擴張為主。進入21 世紀，城市規模“攤大餅”的發展模式更為突出，當城市發展到一定規模，隨之帶來交通擁堵、人口膨脹、環境變差、資源緊缺、人居環境差等諸多“城市病”，增量擴張的城市發展模式已經不能滿足發展需求。

在新的國土空間規劃背景下，以內涵式、集約式為主導的城市高品質發展成為重點。我們必須順應城市發展規律，堅持走高質量城市發展之路，堅持集約發展，發揮有限土地資源的最大效益，全面提升城市形象品質，讓人民群眾生活更加美好。

1 存量更新的概念

我國的城市在經歷一段時間的飛速發展后，出現了很多城市問題，“城市有機更新”的概念是由建筑學家吳良鏞提出的，他認為從城市到建筑、從整體到局部，如同生物體一樣是有機聯系、和諧共處的。城市更新是指生活在城市中的居民通過現代化的科技手段，在城市可持續發展的理念下，有計劃有目的地對城市中已經不適應現代城市生活的需要改造的區域作必要的改建活動。小到一個社區，大到整個城市，凡是對空間、建筑物做出合理化的調整以形成舒適的生活環境和美麗的市容，都屬于城市更新范疇。

2 城市更新的意義

城市更新行動是助力土地節約集約利用、完善城市功能、城市特色保護和打造綠色低碳型城市的必然選擇，是實現城市高質量發展的新路徑。

2.1 助力城市土地的利用和節約

實施城市更新行動，可以推動城市開發建設模式從粗放型外延式發展轉向集約型內涵式發展，增量建設逐步轉向以提升城市品質為主的存量更新改造，進一步提升土地利用效率，土地用途從單一功能轉為多重功能，從而促進土地、資本等要素根據市場規律和國家發展需求進行優化再配置。

2.2 優化城市功能，補足城市短板

為了更全面更系統更精準的進行城市更新行動，各級城市圍繞城市更新開展的城市體檢工作逐漸展開，從2020—2022 年城市體檢總體情況來看，現階段我國城市發展主要存在的問題有：社區基礎設施和公共服務設施配套有待改善且分布不足；城市中心區人口過密、功能結構不合理；應對各種風險安全韌性不足；城市特色風貌塑造和歷史文化保護不足；城市活力和人氣不足；衛生條件有待進一步改善，城市精細化管理水平有待提高等。實施城市更新行動，著力解決“城市病”等突出問題，優化城市功能結構，補齊公共服務設施和基礎設施短板，重視歷史資源保護，強化城市風貌管控，處理好新舊城市空間關系，引入新產業新業態，推動城市形態調整優化，調整城市功能結構，促進城市發展更加智慧化，提升城市品質和活力。

2.3 有利于城市特色保護

在以往的舊城改造中，城市特有的文脈被破壞，原有的生活形態和鄰里關系趨于消失，如老北京四合院的拆除、濟南古城墻的毀壞等。實施城市更新規劃以地塊單元為主，尺度較為微觀，充分考慮了社區特色和生活習俗，能夠自下而上地對城市的傳統文脈進行保護[1]。

2.4 打造綠色低碳型城市

城市更新行動，應注重綠色低碳理念的落實，積極助力城市綠色低碳轉型。綠色城市更新以內涵集約、低碳節能發展為路徑，在更新改造行動貫徹“保留、利用、提升”的實施思路，對城市存量區域實施低碳節能化改造。“低碳節能”作為城市高質量發展戰略的應有之義，要求對所關涉的城市環境物質資源開展循環和高效利用，它是綠色城市更新行動所遵循的基本思路和實施路徑。例如，在綠色城市更新行動中，倡導低碳交通，重新定位和調整出行系統，建立“步行+自行車+公交”的出行方式，給慢行和公共交通提供有力支持；將最具城市活力的公共開放空間和活動場所、公共交通樞紐、商場和娛樂場所等串聯起來；通過“綠廊”的設置來聯通公共服務設施和城市中心綠地等，為市民群眾出行增加可達性和生態低碳性[2]。

3 城市更新的主要方法

在城市更新中主要有3 種方法，分別是留（保留整治）、改（改建擴建）、拆（拆除重建）。

（1）留（保留整治）。一般是在建筑主體結構和部分使用功能不發生改變的情況下，對更新主體進行公共服務設施、安全設施、基礎設施等進行升級和優化，從而改善當地生活品質和環境，這種更新方式規模和力度較小，強調小規模、緩慢漸進式的局部調整，投資少，是較為常用的一種更新方式。該方式參與主體較為多元化，以簡單的裝修修繕為主，盈利模式較為單一。

（2）改（改建擴建）。主要是在土地使用權的權利主體和使用期限不改變的前提下，改變建筑物的部分或者全部使用功能，以適應周邊環境的整體發展，必要時也可實施土地用途變更，這種方式一般需整體規劃，統籌發展。該方式改造力度適中，房企一般可通過改造、持有運營的等方式參與項目，盈利模式上主要是依靠資產管理和運營來提供現金流，投資回收期較長。

（3）拆（拆除重建）。這種更新方式較為徹底，是將相關地塊的建筑完全拆除，需要結合城市發展情況重新規劃，同時土地使用權的主體也會改變，這種方式改造力度較大，土地結構、產權架構、空間形態等發生重構重塑，開發周期長，成本較高。在參與主體上可分為政府主導、市場主導、政府和市場合作3 種模式，盈利上更強調短期經濟利益的實現。

4 國外城市更新的經驗借鑒

隨著城市更新的推進和不斷實踐，通過分析國外發達國家的城市更新方法，從而為我國提供可參照和有實施性的經驗。英國的城市更新及管理經驗對我國就有很好的參照性和借鑒作用。

（1）首先確立了有效的城市管理原則，保障了城市建設和城市更新有序開展。

（2）建立了完善的法律法規制度，明確了城市更新的內容、程序、資金等一系列問題，保障了城市更新順利開展。

（3）構建了多主體共同參與的政策機制，英國的城市更新在符合總體規劃的情況下，由政府、投資人、民眾等各相關利益主體多方共同協商解決，以滿足各方需求，實現多方共贏，從而推動項目實施。

（4）注重保護并挖掘歷史文化遺產價值，同時會適當引入現代化元素，以最大限度地降低對歷史建筑的破壞，以使其歷史文化得以傳承。同時，在周圍建筑的規劃設計中，考慮新舊建筑的風貌協調，使得新建筑的風格、特色與舊有建筑相融合。

（5）創意融入提升老舊建筑價值。例如，倫敦泰特現代美術館更新中創意設計無處不在：整體空間上，內部空間打造出大小多樣的創意展示空間；采取割裂歷史脈絡的藝術品創意陳列方式引人入勝；創意照明設計也為美術館增光添彩[3]。

（6）英國的城市更新貫徹了綠色可持續發展理念，對健康的人居環境要求比較高，實行生態約束，強調人與自然和諧相處。

英國的城市更新從政策到規章制度到實施及未來空間考慮，全方位考慮城市在存量更新過程中諸多問題，為我國城市更新提供較多可借鑒的經驗。

5 國內城市更新存在問題和路徑探索

5.1 當前國內城市更新存在的主要問題

5.1.1 城市特色風貌逐漸消失

在過去的城市更新改造中，對城市歷史建筑風貌缺乏保護，經常粗放式拆除重建，城市許多文化及特色風貌的建筑遭到破壞，城市文脈被切斷，城市文化的、歷史的、特有的、地域的、景觀的氛圍都遭到了沖擊，出現“千城一面”的現代化風貌。

5.1.2 居民參與度低

當前城市更新缺乏有效的居民參與渠道，再加上居民本身積極性不高，更新過程居民參與度整體較低，對規劃、更新、建設和管理過程中的決策影響甚微。居民切身的利益與城市更新是密切相關的，居民的參與和配合是必不可少的。

5.1.3 缺乏制度保障

現階段城市有機更新成為我國城市發展的必然選擇，在國家層面尚未形成頂層的制度建設，在地方一級更是缺乏制度保障，很多地方也沒有制定長期的規劃，在項目統籌考慮和整體謀劃上缺乏依據，受制于資金、政策的變化等，城市更新項目效果不佳。

5.1.4 治理機制不完善

城市更新作為一項重要工作，只有部分大城市設立了專門的機構開展工作，其他城市基本沒有專門的機構，部門權利劃分不清晰，很難綜合性、整體性考慮城市更新的目的和要求。做出長遠的規劃。

5.2 國內主要城市的更新路徑

5.2.1 城市空間優化和品質提升的示范

在我國新型城鎮化加速進行的背景下，北京、上海、深圳等超大城市都進行了城市更新的示范，并出臺了多項政策法規來支撐并規范城市更新工作的開展。

北京坊的城市更新注重歷史人文溫度的打造，在延續大柵欄地區胡同肌理和恢復歷史風貌的基礎上，將北京坊和周邊的民生胡同肌理、傳統商業氛圍有機整合，既保留了文脈又提升了品質。

上海上生新所的更新改造注重提高土地使用效能，引入社會資本進行共建共享，主要包括政府機構、研學機構、社會組織、房地產企業以及居民，采用土地的混合發展模式，提高土地資源的集約利用。

深圳天安云谷的更新改造考慮了周邊城中村及舊工業區的現狀問題，采取了“拆除一片，建設一片”的分區實施策略。

5.2.2 堅持規劃引領，統籌城市更新單元

國內城市更新以規劃為引領，在充分考慮城市空間布局、功能定位、資源分布、居民需求等的基礎上，注重分區引導、分類制定政策，不同的區域提出不同的建設目標。以街區為單元統籌城市更新，有針對性性的補短板、強弱項，優先保障重點街區、重點項目及民生工程的啟動。

5.2.3 留住城市記憶的有機更新模式

在城市更新的探索過程中，城市記憶、留住鄉愁始終是一個避不開的話題。

蘇州在城市更新中旨在打造傳統江南名城，傳承歷史風貌。從2019 年至今，已陸續開展了平江歷史街區、中張家巷河、“運河十景”、古街巷等改造項目，追求新理念、新業態、新元素與古城風貌的有機融合，古今交融。

古都西安在城市更新中強調做好歷史文化名城的保護。著重歷史文化街區的有機微更新，推動歷史文化資源有效利用。

“城市記憶”關乎所有棲息在這片土地上的生靈，“鄉愁”是牽動多種生活經驗的身份想象。留住城市記憶和鄉愁，也就留住了城市的“靈根”，因此，我們要更新更要留住真實的歷史[4]。

6 城市更新經驗

6.1 整體謀劃，綜合解決

城市的更新與保護工作影響因素多、情況復雜、涉及面較廣，處理不當就會造成較大的損失，因此，必須從歷史的、現實的、發展的、長遠的思路來綜合考慮問題，形成“策劃、規劃、設計、建設、運營”一體化綜合解決方案。

6.2 共同參與，人民城市人民建

始終堅持以人為本，充分調動居民改善自我家園的主觀能動性，構建多方參與的城市更新工作機制。發揮多方主體作用，包括統籌主體要建立項目投融資運作機制，運營主體要形成提前介入、同步參與的工作方式，設計主體要采用陪伴式服務，建設主體要以“繡花”功夫推進建設實施管理等，倡導共建、共治、共享，提高社會治理水平[5]。

6.3 保護與利用

城市更新改造中應保護城市的文化、歷史、特色風貌等，從而留住歷史記憶和城市文脈，同時要特別強調被保護設施的新功能注入和利用問題，處理好更新、保護、利用三者之間的關系。

6.4 形成合力，落實保障措施

城市更新是一項系統性工程，需要從體制機制、技術指導、政策支持等多方面夯實保障基礎，確保工作成果輸出。城市更新要健全工作機制，推動省市聯動發展；加強技術指導，破解更新技術難題；強化政策支持，建立可持續發展模式[5]。

7 結語

城市更新工作還有很大的發展空間和潛力，同時它也是一項艱巨而復雜的任務，隨著城市化進程的推進城市更新將成為一個長期而持續的工作。一方面，我們可以加大投入加強規劃，加強與居民的溝通和協商，以推動城市更新工作的順利進行；另一方面，我們還可以借鑒國內外的經驗和做法，不斷探索創新以找到更加適合本地情況的城市更新模式和路徑。通過不斷努力和探索，我們相信城市更新工作一定會取得更加顯著的成效，為城市的可持續發展做出更大的貢獻。