我國省級數(shù)字政府建設(shè)水平的影響因素探究——基于fsQCA的實(shí)證研究

程　荃

我國省級數(shù)字政府建設(shè)水平的影響因素探究——基于fsQCA的實(shí)證研究

程荃

（中共中央黨校 公共管理教研部，北京 海淀 100091）

數(shù)字政府建設(shè)是推動(dòng)政府治理效能提升、改善政務(wù)服務(wù)供給質(zhì)量的有力抓手。在加速推進(jìn)政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型中，科學(xué)有效測度各省數(shù)字政府建設(shè)水平，進(jìn)而探索研究區(qū)域間數(shù)字政府建設(shè)水平的影響因素、因果關(guān)系與作用路徑顯得重要而緊迫。以“技術(shù)—組織—環(huán)境”（TOE）框架為基礎(chǔ)，采用模糊集定性比較分析方法（fsQCA）對31個(gè)省級政府的數(shù)字政府建設(shè)水平展開實(shí)證研究。發(fā)現(xiàn)省級政府的數(shù)字政府建設(shè)水平受到技術(shù)、組織、環(huán)境三個(gè)層面共七種因素的影響，其提升路徑可以歸納為技術(shù)—組織驅(qū)動(dòng)型、全面驅(qū)動(dòng)型和技術(shù)—環(huán)境驅(qū)動(dòng)型等三種類型。在制度設(shè)計(jì)和政策實(shí)施層面要重點(diǎn)推動(dòng)省級政府技術(shù)管理能力的提升、加快完善數(shù)字治理的政策體系、及時(shí)關(guān)注和回應(yīng)公民數(shù)字治理需求，進(jìn)而加快提升我國各區(qū)域數(shù)字政府建設(shè)水平。

省級政府；數(shù)字政府；定性比較分析；TOE框架

數(shù)字化給人類社會(huì)的生產(chǎn)生活帶來巨大變化的同時(shí)，也塑造著政府治理的新樣態(tài)，對政府治理的要素、載體和方式產(chǎn)生了革命性影響。在政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型中，融合了數(shù)字循證決策、技術(shù)嵌入和組織重構(gòu)的數(shù)字政府治理范式正悄然掀起一場不可逆轉(zhuǎn)的治理革命[1]。黨的十八大以來，我國一直在探索如何通過數(shù)字政府建設(shè)來推動(dòng)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。黨的十九屆四中全會(huì)提出推進(jìn)數(shù)字政府建設(shè)，這是“數(shù)字政府”首次出現(xiàn)在黨中央的政策文件中。黨的十九屆五中全會(huì)提出，加強(qiáng)數(shù)字社會(huì)、數(shù)字政府建設(shè)，標(biāo)志著數(shù)字政府建設(shè)被提升至國家戰(zhàn)略層面。2022年6月，國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于加強(qiáng)數(shù)字政府建設(shè)的指導(dǎo)意見》，成為第一份國家層面專門針對數(shù)字政府建設(shè)的指導(dǎo)性文件。黨的二十大報(bào)告提出加快建設(shè)數(shù)字中國，而數(shù)字政府則是建設(shè)數(shù)字中國的有機(jī)組成部分。以上政策折射出黨中央、國務(wù)院已經(jīng)把數(shù)字政府建設(shè)上升到了前所未有的歷史高度，這必將開辟我國數(shù)字政府建設(shè)的新征程。

近年來，我國數(shù)字化公民規(guī)模愈來愈大，進(jìn)一步帶動(dòng)了數(shù)字化服務(wù)多層次、多維化的新需求。第50次《中國互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)發(fā)展?fàn)顩r統(tǒng)計(jì)報(bào)告》顯示，截至2022年6月，我國網(wǎng)民規(guī)模達(dá)10.51億，互聯(lián)網(wǎng)普及率達(dá)74.4%。滿足網(wǎng)民的數(shù)字化服務(wù)需求必須不斷提升數(shù)字政府治理能力和服務(wù)水平。但是，各地?cái)?shù)字政府建設(shè)水平參差不齊，數(shù)據(jù)資源和信息基礎(chǔ)設(shè)施區(qū)域配置不均衡，“數(shù)字鴻溝”和“數(shù)據(jù)孤島”嚴(yán)重阻礙著數(shù)據(jù)要素在區(qū)域間的流動(dòng)、共享和應(yīng)用，數(shù)字政府建設(shè)支撐能力不足。因此，本文嘗試回答下列問題。什么因素造成了省級政府間的數(shù)字政府建設(shè)水平差異？是單一元素決定，還是多維元素共同影響？數(shù)字政府建設(shè)水平較高的省級政府是否表現(xiàn)出共性的特點(diǎn)？綜上，本研究以“技術(shù)—組織—環(huán)境”（TOE）框架為基礎(chǔ)，采用定性比較分析方法（Qualitative Comparative Analysis，QCA）對31個(gè)省級政府的數(shù)字政府建設(shè)水平展開實(shí)證研究，探索區(qū)域間數(shù)字政府建設(shè)水平的影響因素、復(fù)雜因果關(guān)系與作用路徑，以期在理論建構(gòu)和方法論層面豐富數(shù)字政府建設(shè)影響因素的研究，在政策實(shí)踐層面加快推進(jìn)我國省級數(shù)字政府建設(shè)進(jìn)程和均衡發(fā)展。

一、文獻(xiàn)綜述與分析框架

（一）數(shù)字政府：內(nèi)涵與影響因素

數(shù)字政府是一個(gè)多維的復(fù)雜概念，學(xué)界從各角度對數(shù)字政府的內(nèi)涵進(jìn)行了解讀。有學(xué)者基于歷史變遷的視角，認(rèn)為數(shù)字政府是“信息技術(shù)革命的產(chǎn)物，是工業(yè)時(shí)代的傳統(tǒng)政府向信息時(shí)代演變產(chǎn)生的一種政府形態(tài)”[2]。有學(xué)者基于過程視角，認(rèn)為數(shù)字政府是通過建立數(shù)字技術(shù)驅(qū)動(dòng)的政務(wù)新機(jī)制、新平臺(tái)，從政府組織內(nèi)外部全面提升政府治理能力的過程[3]。有學(xué)者從技術(shù)和組織兩個(gè)層面來定義數(shù)字政府，認(rèn)為數(shù)字政府是政府利用數(shù)字技術(shù)等工具治理社會(huì)、提供優(yōu)質(zhì)政府服務(wù)的過程[4]。有學(xué)者從整體層面來定義數(shù)字政府，認(rèn)為推進(jìn)治理現(xiàn)代化是數(shù)字政府的核心目標(biāo)，數(shù)字政府的頂層設(shè)計(jì)遵循數(shù)據(jù)范式，將“對數(shù)據(jù)的治理”納入政策議題[5]。關(guān)于數(shù)字政府建設(shè)的內(nèi)在邏輯，學(xué)界也有諸多探討，整體性治理作為數(shù)字政府內(nèi)在價(jià)值導(dǎo)向逐漸被認(rèn)可[6]。20世紀(jì)90年代末，Perri 6和Patrick Dunleavy建構(gòu)起數(shù)字治理理論的“骨骼”，提出了數(shù)字治理理論的理論框架。整體性治理理論的代表人物Perri 6認(rèn)為，數(shù)字政府建設(shè)是信息時(shí)代實(shí)現(xiàn)整體性治理的必由路徑，整體性治理反過來又成為數(shù)字政府建設(shè)的價(jià)值導(dǎo)向，二者在信息時(shí)代實(shí)現(xiàn)了工具理性與價(jià)值理性的有機(jī)統(tǒng)一。梳理以上文獻(xiàn)發(fā)現(xiàn)，諸多學(xué)者對數(shù)字政府的定義、內(nèi)涵、外延、理論框架等方面均有全面系統(tǒng)的研究，為本文進(jìn)一步研究“影響數(shù)字政府建設(shè)的因素”提供了有力的理論借鑒。

在數(shù)字政府建設(shè)影響因素研究方面，學(xué)者們認(rèn)為，相比于冰冷的信息技術(shù)，制度、人員、文化才是推進(jìn)數(shù)字政府發(fā)展的重要保障。加拿大學(xué)者Jeffery Roy研究發(fā)現(xiàn)，跨部門協(xié)同和人力資源會(huì)對本國的數(shù)字政府治理產(chǎn)生影響[7]。之后，美國學(xué)者Jane E.Fountain進(jìn)一步拓展了該理論，認(rèn)為信息時(shí)代的政府治理需要改變的不僅是信息技術(shù)與政府傳統(tǒng)管理體制的聯(lián)系，還是政府組織架構(gòu)、體制機(jī)制、組織文化等非信息技術(shù)因素的介入[8]3—14。在此基礎(chǔ)上，國內(nèi)學(xué)者進(jìn)行了深入研究，央地關(guān)系、部門關(guān)系、條塊關(guān)系、公務(wù)員素質(zhì)、組織文化、數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施等影響數(shù)字政府建設(shè)水平的因素受到重視[9]。學(xué)者們普遍認(rèn)為數(shù)字政府建設(shè)水平的各影響因素間并非孤立割裂而是交互作用的關(guān)系，強(qiáng)調(diào)從系統(tǒng)綜合視角進(jìn)行分析。在方法論層面，比較案例研究法和定量研究法成為數(shù)字政府建設(shè)水平影響因素的主要研究方法，但定性比較分析法的比重也不斷增加。如，對省級政府政務(wù)數(shù)據(jù)發(fā)展水平、政府?dāng)?shù)字治理績效、數(shù)字治理等影響因素的實(shí)證分析，對城市政府運(yùn)用大數(shù)據(jù)提升治理效能進(jìn)行的評價(jià)研究[10]，對省級政府電子政務(wù)服務(wù)水平差異影響因素的比較分析[11]。通過上述文獻(xiàn)梳理，我們可以發(fā)現(xiàn)學(xué)界對數(shù)字政府建設(shè)水平影響因素的研究已經(jīng)從“信息技術(shù)決定論”向技術(shù)邏輯、組織邏輯、政策邏輯等多維邏輯并舉的方向轉(zhuǎn)變，但仍然呈現(xiàn)碎片化樣態(tài)。

綜上所述，學(xué)界有關(guān)數(shù)字政府建設(shè)的研究異彩紛呈，為本文提供了有益借鑒，但仍有一定改善空間。在研究對象上，既有研究對數(shù)字政府建設(shè)的微觀層面關(guān)注較多，例如政務(wù)服務(wù)績效、政務(wù)服務(wù)水平等，有必要從宏觀視角整體把握影響數(shù)字政府建設(shè)的因素。在研究方法上，已有文獻(xiàn)的研究方法較為單一，制約了研究的深度和科學(xué)性。此外，已有文獻(xiàn)更側(cè)重定性研究，實(shí)證研究相對較少。而且，既有數(shù)字治理實(shí)證研究文獻(xiàn)大多針對某一具體影響因素采用回歸分析、案例分析等方法展開研究，對影響因素間的協(xié)同作用路徑探究較少。基于此，進(jìn)一步拓展研究方法，運(yùn)用模糊集定性比較方法（fsQCA）來整體把握影響數(shù)字政府建設(shè)水平的各類因素，是對既有理論研究的進(jìn)一步完善。

（二）基于TOE模型的組態(tài)分析框架

由Tornatizky和Fleischer提出的TOE框架認(rèn)為，技術(shù)、組織、環(huán)境是影響技術(shù)創(chuàng)新實(shí)施和應(yīng)用的三大因素，其應(yīng)用擴(kuò)展性較強(qiáng)，可廣泛用于管理學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)等研究領(lǐng)域。在TOE框架中，技術(shù)因素指的是技術(shù)資源、技術(shù)能力等因素；組織因素指的是組織機(jī)構(gòu)、制度機(jī)制等內(nèi)部因素；環(huán)境因素指的是基礎(chǔ)設(shè)施、需求壓力、競爭氛圍等外部因素[12]1。數(shù)字政府建設(shè)可以視為政府層面對于新技術(shù)應(yīng)用的一種采納和創(chuàng)新，已有研究充分說明TOE框架對分析我國數(shù)字治理、電子政務(wù)發(fā)展有較強(qiáng)應(yīng)用價(jià)值和解釋力。例如，運(yùn)用TOE框架和QCA方法分析造成政府?dāng)?shù)字治理績效地區(qū)間差異的原因[13]，運(yùn)用TOE框架對數(shù)字治理影響因素進(jìn)行定性比較分析[14]。參考既有研究，本文從技術(shù)、組織、環(huán)境三個(gè)維度分析影響省級數(shù)字政府建設(shè)水平的因素也具有一定適用性。

在技術(shù)維度上，本文選取技術(shù)創(chuàng)新基礎(chǔ)和技術(shù)管理能力作為條件變量。數(shù)字治理理論與其他理論的最大不同在于技術(shù)維度，數(shù)字治理理論強(qiáng)調(diào)通過技術(shù)賦能、賦權(quán)改造政府部門流程、提升政府治理效能。Patrick Dunleavy認(rèn)為，技術(shù)是數(shù)字治理的重要力量，認(rèn)識和應(yīng)用數(shù)字技術(shù)對推動(dòng)數(shù)字化進(jìn)程至關(guān)重要[15]227—229。我國電子政務(wù)實(shí)踐所面臨的主要問題之一就是技術(shù)管理能力較低，專業(yè)技術(shù)人員和項(xiàng)目管理經(jīng)驗(yàn)不足，嚴(yán)重制約著我國政府信息化建設(shè)進(jìn)程。在本文的分析中，技術(shù)創(chuàng)新基礎(chǔ)是指省級政府對于技術(shù)創(chuàng)新的重視程度，即地方的科技創(chuàng)新能力、創(chuàng)新氛圍、研發(fā)投入強(qiáng)度等；技術(shù)管理能力是指技術(shù)對于優(yōu)化政府治理能力提升的轉(zhuǎn)化程度，也可以理解為政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型的實(shí)現(xiàn)程度。

在組織維度上，本文選取組織領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)和制度支撐體系作為條件變量。技術(shù)的一大特點(diǎn)就是“改造組織”，其影響甚至塑造著組織的結(jié)構(gòu)與形態(tài)，同時(shí)組織也會(huì)對技術(shù)的發(fā)展產(chǎn)生反作用。從實(shí)證研究來看，組織是公共部門信息技術(shù)創(chuàng)新與應(yīng)用的最重要因素[16]?？陀^的信息技術(shù)只有通過組織這一中介因素才能被感知和應(yīng)用，進(jìn)而轉(zhuǎn)化為被執(zhí)行的技術(shù)。如，近年來各地成立了大數(shù)據(jù)管理局、政務(wù)辦、電子政務(wù)辦等領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，統(tǒng)籌推進(jìn)政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型發(fā)展。此外，數(shù)字政府建設(shè)是政府管理模式層面的一場基礎(chǔ)性、系統(tǒng)性、全局性變革，需要完善的制度體系作為支撐。因此，制度體系也是數(shù)字政府建設(shè)的有力保障，其主要包括各地?cái)?shù)字政府相關(guān)政策文件的頒布情況。

在環(huán)境維度上，本文選取公民需求壓力、府際競爭壓力、數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施作為條件變量。從環(huán)境需求角度來看，數(shù)字政府的價(jià)值導(dǎo)向是以人民為中心，目的是回應(yīng)公民需求、更好為人民服務(wù)，目標(biāo)是緊跟第四次工業(yè)革命潮流、變革政府職能和流程。從政府間關(guān)系角度來看，地方政府間的“晉升錦標(biāo)賽”反映了中央政府為激勵(lì)地方政府所實(shí)行的錦標(biāo)賽式績效考核體制，意在通過同級政府間的競爭達(dá)到刺激地方經(jīng)濟(jì)增長的目的。故此，地理區(qū)域臨近的同級政府競爭是影響當(dāng)?shù)卣袨榈闹匾蛩豙17]，同級政府間的競爭壓力會(huì)潛移默化地影響各地?cái)?shù)字政府建設(shè)積極性。此外，數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施能夠反映數(shù)字政府治理的技術(shù)資源環(huán)境，主要考察地方新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)情況。

二、研究設(shè)計(jì)

定性比較分析方法（Qualitative Comparative Analysis，簡稱QCA），又名組態(tài)比較方法，由美國學(xué)者拉金于20世紀(jì)80年代研發(fā)。該方法將案例看作條件的組態(tài)，進(jìn)行“必要”“充分”等因果關(guān)系的分析。區(qū)別于以演繹邏輯為主的定量分析，定性比較分析以溯因邏輯為遵循，結(jié)合了定性研究和定量研究的優(yōu)勢來解決社會(huì)現(xiàn)象中的多重并發(fā)因果關(guān)系。根據(jù)變量類型，QCA分為清晰集定性比較分析方法（csQCA）、多值集定性比較方法（mvQCA）、模糊集定性比較分析方法（fsQCA）三種類型。單一因素很少是結(jié)果產(chǎn)生的充分條件，多種因素的組態(tài)分析比單一因素對結(jié)果的影響更為重要，組態(tài)比較方法具有比較明顯的優(yōu)點(diǎn)。一是能夠立足整體和系統(tǒng)的視角分析具有“組合”特征的現(xiàn)象。社會(huì)科學(xué)的案例具有復(fù)雜性、多面性的特點(diǎn)，單案例可以使人們深入理解和掌握，但局限性在于普適性較差、無法解釋現(xiàn)實(shí)存在的多種案例。二是組態(tài)分析可以更好地回答因果關(guān)系中的非對稱性問題。社會(huì)科學(xué)的因果關(guān)系更多表現(xiàn)為非對稱性，即原因和結(jié)果是一種集合關(guān)系而非一一對應(yīng)關(guān)系，例如我們無法用組織高績效的原因去分析組織低績效的成因。與傳統(tǒng)的以對稱性為主要特點(diǎn)的權(quán)變分析視角不同，組態(tài)分析可以描繪出在社會(huì)科學(xué)領(lǐng)域中變量間相互依賴、共同產(chǎn)生結(jié)果的過程。

本文擬采用fsQCA方法，有以下原因。一是fsQCA方法對案例數(shù)量的要求較低，并且在10—60個(gè)案例數(shù)量的中小樣本分析中具有突出優(yōu)勢，本文所選取的案例樣本為31個(gè)省級政府，符合fsQCA的樣本數(shù)量要求。二是csQCA的變量校準(zhǔn)后可以完全賦值為0或1，mvQCA的變量也可以被校準(zhǔn)為0—1之間的多個(gè)類別；相較于csQCA和mvQCA只適用于研究分類變量，fsQCA可以分析連續(xù)變量，將校準(zhǔn)后的變量賦值為0（完全不隸屬）與1（完全隸屬）之間的任何數(shù)值。本案例中主要為連續(xù)變量，故采用fsQCA更具有可操作性。

（一）結(jié)果變量

本文關(guān)注的結(jié)果是省級數(shù)字政府建設(shè)水平，采用清華大學(xué)數(shù)據(jù)治理研究院發(fā)布的《2021數(shù)字政府發(fā)展指數(shù)報(bào)告》中的“省級數(shù)字政府發(fā)展指數(shù)”作為衡量依據(jù)。這一指數(shù)包括組織機(jī)構(gòu)、制度體系、治理能力和治理效果四部分，綜合吸收了國內(nèi)外有關(guān)數(shù)字政府評估指標(biāo)體系的研究，能夠較為科學(xué)和客觀地代表數(shù)字政府治理效能。

（二）條件變量

第一，技術(shù)創(chuàng)新基礎(chǔ)。省級數(shù)字政府建設(shè)與該省對于技術(shù)創(chuàng)新的重視程度密切相關(guān)。當(dāng)?shù)氐目萍紕?chuàng)新能力和氛圍一定程度上會(huì)影響政府是否會(huì)及時(shí)優(yōu)化新型基礎(chǔ)設(shè)施的布局。本文選取各省的研發(fā)強(qiáng)度（研發(fā)投入占該省地區(qū)生產(chǎn)總值的比重）來表示技術(shù)創(chuàng)新基礎(chǔ)的強(qiáng)弱，數(shù)據(jù)來源于各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）2021年統(tǒng)計(jì)年鑒。

第二，技術(shù)轉(zhuǎn)化能力。“用數(shù)據(jù)說話、用數(shù)據(jù)服務(wù)、用數(shù)據(jù)管理”是數(shù)字政府建設(shè)的理想治理模式。本文選取省級數(shù)字政府治理能力得分來表示技術(shù)轉(zhuǎn)化能力，數(shù)據(jù)來源于2021年《中國數(shù)字政府發(fā)展研究報(bào)告》。省級數(shù)字治理能力的測評設(shè)置了平臺(tái)管理、政務(wù)服務(wù)、政民互動(dòng)、數(shù)據(jù)開放四項(xiàng)二級指標(biāo)，對于政府?dāng)?shù)字治理的各種數(shù)字化平臺(tái)的安全性、便民性、全面性等進(jìn)行了較為客觀的衡量。

第三，組織領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)。數(shù)字治理的參與主體主要包括黨政機(jī)構(gòu)系統(tǒng)內(nèi)成立的有關(guān)數(shù)字治理的職能部門和領(lǐng)導(dǎo)小組，也包括如電子政務(wù)協(xié)會(huì)、大數(shù)據(jù)行業(yè)協(xié)會(huì)等社會(huì)組織力量。采用省級政府組織機(jī)構(gòu)得分來衡量數(shù)字治理組織體系的完善程度，數(shù)據(jù)來源于2021年《中國數(shù)字政府發(fā)展研究報(bào)告》。

第四，制度體系支撐。省級政府頒布的有關(guān)數(shù)字治理的政策文件、法律法規(guī)等，是營造良好數(shù)字生態(tài)、建設(shè)數(shù)字政府的制度保障。采用省級數(shù)字政府制度體系得分來表示，數(shù)據(jù)來源于2021年《中國數(shù)字政府發(fā)展研究報(bào)告》。該指標(biāo)主要側(cè)重于兩個(gè)方面，一是政府將數(shù)字技術(shù)應(yīng)用于政務(wù)服務(wù)優(yōu)化方面的政策文本，二是政府頒布的鼓勵(lì)和推進(jìn)數(shù)字經(jīng)濟(jì)、大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)成長的政策文件。

第五，公民需求壓力。數(shù)字政府建設(shè)應(yīng)強(qiáng)調(diào)“以公眾需求為中心”的發(fā)展模式。因此，我們將公民需求壓力列為影響數(shù)字政府發(fā)展的變量之一。參考學(xué)界相關(guān)做法，公民需求壓力采用地區(qū)移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)用戶數(shù)量占地區(qū)總?cè)丝诒壤硎?，?shù)據(jù)來源于國家統(tǒng)計(jì)局官網(wǎng)。如果一省的移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)用戶比例較高，我們可以認(rèn)為該省有較強(qiáng)的動(dòng)力進(jìn)行數(shù)字化轉(zhuǎn)型。

第六，府際競爭壓力。經(jīng)濟(jì)實(shí)力處于相近水平的相鄰省份的數(shù)字治理水平會(huì)在一定程度上影響本省對于政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型的積極性。采用處于同一經(jīng)濟(jì)地帶（國家統(tǒng)計(jì)局將我國劃分為八大經(jīng)濟(jì)地帶）且接壤的省份的數(shù)字政府發(fā)展指數(shù)平均得分來表示府際競爭壓力，數(shù)據(jù)來源于國家統(tǒng)計(jì)局官網(wǎng)。

第七，數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施。數(shù)字資源匱乏是制約公眾獲取政府信息的重要因素。據(jù)此，選取新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的指標(biāo)，數(shù)據(jù)來源于2020年《中國新型基礎(chǔ)設(shè)施競爭力指數(shù)白皮書》。所有變量情況如表1所示。

表1　變量基本情況

（三）校準(zhǔn)

校準(zhǔn)是進(jìn)行組態(tài)分析的第一步，是將案例中的變量概念轉(zhuǎn)化為組態(tài)分析中的集合概念。fsQCA采用直接校準(zhǔn)法，首先需要定義集合，之后根據(jù)理論和實(shí)際知識設(shè)定三個(gè)錨點(diǎn)，也叫臨界值，分別是完全隸屬閾值（賦值為1）、完全不隸屬閾值（賦值為0）、交叉點(diǎn)閾值（賦值為0.5）。參考學(xué)界已有研究，本文案例校準(zhǔn)的三個(gè)定性錨點(diǎn)分別為樣本數(shù)據(jù)的95%、50%、10%。具體校準(zhǔn)情況如表2所示。

表2　各變量校準(zhǔn)錨點(diǎn)

三、實(shí)證分析

（一）必要條件分析

對各個(gè)條件進(jìn)行“必要性”檢驗(yàn)，即明確各條件是不是構(gòu)成結(jié)果的必要條件，是進(jìn)行條件組態(tài)分析的前提。通常認(rèn)為，當(dāng)變量的一致性大于0.9時(shí)，該條件是結(jié)果發(fā)生的必要條件；即如果有結(jié)果發(fā)生，則一定存在該條件。當(dāng)變量的一致性小于0.9時(shí)，該變量不是結(jié)果產(chǎn)生的必要條件；即該變量無法單獨(dú)作用導(dǎo)致結(jié)果發(fā)生，需與其他條件變量進(jìn)行組合分析。本文運(yùn)用fsQCA3.0軟件對各條件變量進(jìn)行了必要條件分析，所得結(jié)果如表3所示。高技術(shù)管理能力、高公民需求壓力、高府際競爭壓力的一致性大于0.9，是構(gòu)成高政府?dāng)?shù)字治理效能的必要條件；其余條件變量的一致性均小于0.9，不能單獨(dú)決定政府?dāng)?shù)字治理效能的高低，需要對這些變量作用于政府?dāng)?shù)字治理效能的過程進(jìn)行綜合考量。

表3　必要條件分析

（二）條件組態(tài)分析

通過真值表分析，本文得到可以解釋省級政府?dāng)?shù)字治理高效能產(chǎn)生的五種條件組態(tài)，如表4所示。表中的每一列代表了一種可能存在的條件組態(tài)?？傮w一致性為0.888，表示在滿足這五種條件組態(tài)的省級政府案例中，有約88.8%數(shù)字治理效能是高水平的?？傮w覆蓋度為0.819，表示這五種組態(tài)可以解釋約81.9%的省級政府?dāng)?shù)字治理效能高水平的案例。由于樣本的總體一致性和總體覆蓋度均高于臨界值，因此該樣本的五種組態(tài)能夠充分代表數(shù)字治理高效能的前因組合，具有較強(qiáng)解釋力。

表4　省級政府?dāng)?shù)字治理高效能的組態(tài)分析

注：●表示核心條件存在，×表示條件不存在，·表示輔助條件存在，空白表示該條件既可以存在也可以不存在。（核心變量是指同時(shí)出現(xiàn)在中間解和簡單解的變量，輔助變量是指僅出現(xiàn)在中間解的變量）

1.條件組態(tài)1、2概括為“組織—環(huán)境驅(qū)動(dòng)型”。制度體系支撐和公民需求壓力是實(shí)現(xiàn)數(shù)字政府建設(shè)高水平的核心條件，即組織條件和環(huán)境條件的相關(guān)變量對于省級政府?dāng)?shù)字治理高效能存在有較大貢獻(xiàn)，此時(shí)的數(shù)字治理作用機(jī)制主要受組織—環(huán)境驅(qū)動(dòng)。

貴州省是這一路徑的代表。2014年，貴州省抓住了建設(shè)國家大數(shù)據(jù)綜合試驗(yàn)區(qū)的機(jī)遇，逐步推進(jìn)政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型。一是成立領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，統(tǒng)籌管理數(shù)字政府建設(shè)。成立由省長擔(dān)任組長的大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組，系統(tǒng)推進(jìn)數(shù)字產(chǎn)業(yè)發(fā)展。2017 年，貴州將省公共服務(wù)管理辦公室更名為省大數(shù)據(jù)發(fā)展管理局（隸屬于貴州省政府），將與大數(shù)據(jù)有關(guān)的職責(zé)一并歸入省大數(shù)據(jù)發(fā)展管理局，將省公共管理辦公室的職能劃入貴州省政府辦。貴州在各市、州實(shí)行“云長負(fù)責(zé)制”，“云長”由當(dāng)?shù)匾话咽謸?dān)任，推進(jìn)電子政務(wù)云、電子商務(wù)云等“七朵云”工程。二是搭建統(tǒng)一平臺(tái)，協(xié)同推進(jìn)數(shù)字政府建設(shè)。與阿里巴巴合作，搭建“云上貴州”系統(tǒng)平臺(tái)，通過各政務(wù)部門的信息集中化實(shí)現(xiàn)了數(shù)據(jù)賦能和數(shù)據(jù)牽引，成為全國最早建成貫穿五級的省級政務(wù)服務(wù)數(shù)據(jù)共享平臺(tái)的省份。通過職能增減和機(jī)構(gòu)撤并，為推動(dòng)數(shù)字化轉(zhuǎn)型提供有力組織保障。近年來，貴州省的政務(wù)數(shù)據(jù)公開和在線一體化政務(wù)服務(wù)指數(shù)一直位居全國第一陣列。2015年6月17日，習(xí)近平總書記到貴陽市考察大數(shù)據(jù)應(yīng)用展示中心，感慨“貴州發(fā)展大數(shù)據(jù)確實(shí)有道理”。

2.條件組態(tài)3概括為“全面驅(qū)動(dòng)型”。在該組態(tài)中，制度體系支撐、公民需求壓力、府際競爭壓力是核心條件，技術(shù)創(chuàng)新基礎(chǔ)和數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施是輔助條件。這一路徑的作用機(jī)理是各要素均衡發(fā)展，技術(shù)、組織、環(huán)境三方共同作用于政府?dāng)?shù)字治理。組態(tài)3的原始覆蓋度為0.542，唯一覆蓋度為0.272，表明這類路徑能夠解釋約54.2%的省級政府?dāng)?shù)字治理高效能的案例，且有27.2%的案例能被這一路徑解釋。

從實(shí)踐來看，廣東省、浙江省、上海市的數(shù)字治理屬于這一模式。以廣東省為例，在中共中央黨校（國家行政學(xué)院）電子政務(wù)研究中心每年發(fā)布的省級政府和重點(diǎn)城市網(wǎng)上政務(wù)服務(wù)調(diào)查評估報(bào)告中，廣東省連續(xù)三年位居全國省級政府第一名。貫徹落實(shí)國家信息化發(fā)展戰(zhàn)略，是廣東省推進(jìn)數(shù)字政府建設(shè)的外在契機(jī)。以數(shù)字政府建設(shè)為著力點(diǎn)，進(jìn)一步優(yōu)化廣東省營商環(huán)境、推動(dòng)治理體系和治理能力現(xiàn)代化。在政策體系方面，廣東省近年來連續(xù)每年發(fā)布廣東省“數(shù)字政府”建設(shè)工作要點(diǎn)，在頂層設(shè)計(jì)的指引下推進(jìn)政府?dāng)?shù)字治理。廣東省在2018—2020年的“數(shù)字政府”建設(shè)規(guī)劃中將其定位為推動(dòng)“數(shù)字中國”建設(shè)、推動(dòng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的重要引擎和抓手。在組織機(jī)構(gòu)方面，廣東省成立了“數(shù)字政府”改革建設(shè)工作領(lǐng)導(dǎo)小組統(tǒng)籌協(xié)調(diào)大數(shù)據(jù)發(fā)展，由省長擔(dān)任組長。廣東還成立了政務(wù)服務(wù)數(shù)據(jù)管理局，作為數(shù)字政府改革的組織保障。同時(shí)，各市縣也相應(yīng)成立了政務(wù)服務(wù)數(shù)據(jù)管理局，建立起上下貫通的數(shù)字管理隊(duì)伍。在大數(shù)據(jù)管理方面，采用整體性政府理念統(tǒng)籌推進(jìn)，實(shí)行政企分開的模式。在技術(shù)方面，廣東省利用云平臺(tái)技術(shù)，構(gòu)建了全省一片云平臺(tái)?？偟膩砜?，廣東省立足于整體，自上而下對數(shù)字政府建設(shè)進(jìn)行系統(tǒng)性謀劃，從技術(shù)更新、組織管理、業(yè)務(wù)運(yùn)營等方面對數(shù)字政府建設(shè)搭建起了全方位保障。

3.條件組態(tài)4、5概括為“技術(shù)—環(huán)境驅(qū)動(dòng)型”。技術(shù)管理能力、公民需求壓力、府際競爭壓力是核心條件，即技術(shù)條件和環(huán)境條件的相關(guān)變量對于省級政府?dāng)?shù)字治理高效能存在有較大貢獻(xiàn)，此時(shí)的數(shù)字治理作用機(jī)制主要受技術(shù)—環(huán)境驅(qū)動(dòng)。

這一路徑的代表是湖南省。以新冠肺炎疫情防控期間的數(shù)字治理為例，湖南省地理位置毗鄰湖北省，且二省都屬于長江中游綜合經(jīng)濟(jì)區(qū)，湖南省有較強(qiáng)的府際競爭壓力和任務(wù)壓力倒逼政府積極利用大數(shù)據(jù)開展防疫工作，加快數(shù)字政府推進(jìn)步伐。另外，湖南省常住人口眾多，位居全國前列，數(shù)字治理的公民需求壓力也較強(qiáng)。湖南省衛(wèi)健委于2020年2月19日就利用數(shù)字技術(shù)生成了電子健康碼，時(shí)間上位居全國第六。湖南省研發(fā)了小程序和APP，提供在線看診、智能查詢患者同小區(qū)居民、疫情實(shí)況等服務(wù)。數(shù)據(jù)賦能下，長沙市率先啟動(dòng)復(fù)工復(fù)產(chǎn)，復(fù)蘇經(jīng)濟(jì)，2020年上半年GDP同比增長2.2%，位居萬億GDP城市增速第一。2020年在國家網(wǎng)上政務(wù)服務(wù)能力第三方評估中，長沙首次躋身全國重點(diǎn)城市第十。在環(huán)境壓力的倒逼下，輔以技術(shù)力量的支撐，使湖南省的數(shù)字政府建設(shè)得以加速推進(jìn)。

四、結(jié)論與啟示

（一）研究結(jié)論

本文基于TOE模型這一理論框架，運(yùn)用模糊集定性比較分析方法，探討了31個(gè)省級政府?dāng)?shù)字政府建設(shè)水平的影響因素與行動(dòng)路徑。研究發(fā)現(xiàn)：一是省級政府的數(shù)字政府建設(shè)受到技術(shù)創(chuàng)新能力、技術(shù)管理能力、組織機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)、制度體系支撐、公民需求壓力、府際競爭壓力、數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施等多種因素的影響。這些影響因素均不能單獨(dú)構(gòu)成數(shù)字政府高水平的必要條件，需要與其他因素相結(jié)合發(fā)揮作用。二是不同影響因素間的組合效應(yīng)顯示，共有五條行動(dòng)路徑可以產(chǎn)生高水平的數(shù)字政府建設(shè)。這五條行動(dòng)路徑反映了不同類型數(shù)字政府建設(shè)的多重推進(jìn)模式，歸納起來可以有三種類型，即技術(shù)—組織驅(qū)動(dòng)型、全面驅(qū)動(dòng)型和技術(shù)—環(huán)境驅(qū)動(dòng)型。

（二）政策啟示

本文的政策啟示是高水平建設(shè)數(shù)字政府的路徑不是唯一的，而是有多條路徑。各地政府需要因地制宜探索適合自身的數(shù)字政府治理發(fā)展路徑，科學(xué)精準(zhǔn)施策，重點(diǎn)抓好以下三個(gè)方面。

第一，及時(shí)關(guān)注和回應(yīng)公民數(shù)字治理需求。已有研究表明，數(shù)字化公眾參與與政府治理效能呈現(xiàn)正相關(guān)關(guān)系，而且正相關(guān)性的影響程度隨時(shí)間推移呈現(xiàn)增高趨勢[18]。政府應(yīng)以公民需求側(cè)為導(dǎo)向，積極推進(jìn)數(shù)字政府建設(shè)，使需求與供給相匹配。一是研發(fā)期間應(yīng)以人性化為導(dǎo)向設(shè)計(jì)政府?dāng)?shù)字平臺(tái)，注重精準(zhǔn)治理，滿足差異化需求。二是注重用戶的后期使用反饋。為增強(qiáng)公民滿意度，在發(fā)展技術(shù)的同時(shí)，政府應(yīng)關(guān)注公民的實(shí)際使用體驗(yàn)，尤其是在民意民情反饋方面，增強(qiáng)政民互動(dòng)的質(zhì)量。還要進(jìn)一步提升數(shù)字政府的便利性和安全性，減少公民對于隱私的擔(dān)憂，增強(qiáng)公民的技術(shù)認(rèn)同度。三是為加強(qiáng)公眾對于數(shù)字政府的認(rèn)知，政府應(yīng)普及宣傳數(shù)字政府相關(guān)知識，拓寬數(shù)字政府的推廣渠道，豐富宣傳形式，增強(qiáng)公民的數(shù)字素養(yǎng)，消弭政府與公眾之間關(guān)于數(shù)字政府的認(rèn)知鴻溝。四是應(yīng)關(guān)注不同年齡、職業(yè)、層次間的需求，尤其要關(guān)注弱勢和老年群體，推進(jìn)適老化的數(shù)字政府建設(shè)，靈活綜合運(yùn)用數(shù)字治理方式與傳統(tǒng)方式，縮小數(shù)字鴻溝。為加速推廣和應(yīng)用數(shù)字化產(chǎn)品，政府可以對公眾采取一定的獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，增強(qiáng)公民使用數(shù)字化服務(wù)的主動(dòng)性和積極性。

第二，加快提升政府的技術(shù)管理能力。進(jìn)一步強(qiáng)化數(shù)字治理的意識，對政府公職人員進(jìn)行相關(guān)技能和素養(yǎng)培訓(xùn)，培養(yǎng)數(shù)字治理的思維和業(yè)務(wù)水平，使公職人員具備數(shù)字治理時(shí)代所需素養(yǎng)，可將信息技術(shù)的應(yīng)用能力作為晉升考核的基本要素之一。二是加大對數(shù)字企業(yè)技術(shù)研發(fā)和應(yīng)用的鼓勵(lì)，積極開展新型信息技術(shù)在政府部門的推廣和應(yīng)用。省級政府應(yīng)避免將大量巨額資金投入引進(jìn)互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)技術(shù)中，避免技術(shù)無法落地而導(dǎo)致無謂的投資浪費(fèi)，切實(shí)減少政府在招投標(biāo)中的腐敗行為。三是積極引入數(shù)字技術(shù)專業(yè)人才和復(fù)合型人才，帶動(dòng)政府內(nèi)部形成對信息技術(shù)包容采納的氛圍。四是善于借鑒其它省份在制定相關(guān)法律制度、組織機(jī)構(gòu)設(shè)置、運(yùn)營機(jī)制建設(shè)等方面的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，科學(xué)施策，加速推動(dòng)政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型。五是加強(qiáng)區(qū)域間、層級間、部門間的協(xié)同治理，優(yōu)化政府業(yè)務(wù)流程，精簡大數(shù)據(jù)管理部門和職能，統(tǒng)籌推進(jìn)數(shù)字政府建設(shè)。

第三，加快完善數(shù)字治理的政策體系。首先要明晰數(shù)字治理的價(jià)值導(dǎo)向、目的導(dǎo)向和目標(biāo)導(dǎo)向[19]，系統(tǒng)性、針對性地建立數(shù)字政府相關(guān)的政策體系，為建立整體性政府、提升數(shù)據(jù)資源共享和協(xié)同能力提供制度保障。二是注重政策設(shè)計(jì)的全面性、系統(tǒng)性、協(xié)調(diào)性，使政策體系盡可能涵蓋數(shù)據(jù)管理、數(shù)據(jù)開放、數(shù)據(jù)安全、公民信息保護(hù)等方面，建立以法律為基礎(chǔ)、各類規(guī)章、政策為輔的數(shù)字政府制度體系，尤其要注意公民信息的保護(hù)，需要對數(shù)據(jù)、算法等技術(shù)應(yīng)用的基本規(guī)則加強(qiáng)監(jiān)管，對其獲取公民信息的范圍劃定邊界，保護(hù)公民隱私，使數(shù)字技術(shù)的價(jià)值與公共利益的價(jià)值相符。此外，不同政策文件之間要配套銜接。三是制定統(tǒng)一的大數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)體系和管理規(guī)范，確定數(shù)字政府建設(shè)的總體規(guī)范、數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)、流程標(biāo)準(zhǔn)等內(nèi)容，在最大限度挖掘數(shù)據(jù)價(jià)值的同時(shí)，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)的規(guī)范完整和安全可靠。注重標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)際應(yīng)用，定期開展標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)用的評估和監(jiān)督工作，確保標(biāo)準(zhǔn)可以真正落到實(shí)處。

（三）研究不足與未來展望

本文存在以下不足，需要未來進(jìn)一步探究。一是在條件變量的設(shè)置方面，因?yàn)樵诙ㄐ员容^分析方法中中等樣本的條件變量數(shù)量不宜過多，本文只納入了七個(gè)條件變量，并不能涵蓋所有影響數(shù)字政府建設(shè)水平的因素。為增強(qiáng)影響因素的全面性，未來樣本可以納入更多條件變量。二是在數(shù)據(jù)獲取方面，本文主要選取第三方評估報(bào)告和統(tǒng)計(jì)年鑒的數(shù)據(jù)，之后可以結(jié)合問卷調(diào)查法、訪談法等，獲取更多一手資料。三是本文主要考察了橫截面數(shù)據(jù)，沒有展示縱向上各省數(shù)字治理效能的動(dòng)態(tài)變化與演變路徑，未來可以作進(jìn)一步探究。

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D523-39

A

1008-4479（2023）06-0075-10

2023-03-21

國家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目“超大規(guī)模對國家治理現(xiàn)代化的影響與對策研究”（22BZZ036）

程荃（1997—），女，河北石家莊人，中共中央黨校（國家行政學(xué)院）公共管理教研部博士研究生，主要研究方向?yàn)閿?shù)字政府、國家治理。

責(zé)任編輯 范瑞光