廣東省大中型灌區改造與高標準農田建設協同推進問題與對策研究

蘇奕綠，關迦文，陳一鳴

(1.廣東省防汛保障與農村水利中心，廣州 510635；2.廣東河海生態環境有限公司，廣州 510610)

黨的二十大為新時代新征程水利事業發展指明了方向、提供了根本遵循，要胸懷“國之大者”，在黨和國家事業發展大局中找準水利工作的切入點和著力點，推動黨的二十大戰略部署在水利系統不折不扣落實落地。灌區高質量發展是加快推動新階段水利高質量發展的重要內容。大中型灌區和高標準農田作為農業水利行業保障糧食安全，促進鄉村振興推動水利高質量發展的兩塊主陣地，兩者的協同推進隨著政策精神的深化和現實需求的強化，其重要性和緊迫性引起了水利主管部門和農業主管部門的重視[1]。

目前我國大中型灌區耕地灌溉面積占全國耕地總面積的兩成以上，生產的糧食約占全國總產量的一半[2]。黨的十七屆三中全會明確提出在保證耕地“數量”的同時努力提高農田基礎設施建設“質量”，建設高標準農田[3]。據農業農村部發布的數據，截止2022年全國已完成10億畝高標準農田建設任務[4]。但大中型灌區在與農田銜接上存在諸多問題，農村溝渠塘壩萎縮淤塞嚴重，農村水系綜合治理相對滯后。農村水利工程設施建后管護責任落實率仍有待提高。

全球范圍水資源供需矛盾的急劇擴大和水資源競爭局面的日益加劇，使得我國灌溉農業的發展正面臨著巨大挑戰[5]。2021年度中央安排廣東省中型灌區項目改造資金1.906 4億元分解下達至各有關地市，涉及14宗中型灌區，總灌溉面積41.5萬畝，同步進行灌區規范化標準化建設、農業水價綜合改革、信息化建設。截至2020年底，廣東省建成高標準農田2 352萬畝，超過國家核定廣東省的高標建設任務。雖然廣東省高標準農田建設整體推進較快，但各地經濟發展不均衡，依然存在個別項目或年份工作進度相對慢、標準不高的問題，且后續每年的高標準農田建設任務依然繁重。因此，深入全面了解全省各地大中型灌區改造和高標準農田建設情況，摸清灌區骨干工程建設與高標準農田統籌協調建設現狀，有必要開展大中型灌區改造與高標準農田建設協同推進現狀調查分析。

1 存在問題分析

1.1 節水灌溉理念有待進一步提升

根據《2021年廣東省水資源公報》，自1997年以來，全省用水效率明顯提高。2021年和1997年比較，耕地實際灌溉畝均用水量從772 m3下降到711 m3。廣東省地處我國南方，水資源相對豐沛，但部分地區因為“豐水”的管理理念使得灌區在節水改造、農業水價綜合改革、渠道襯砌以及節水灌溉等方面都沒有引起重視，再加上除珠三角地區外地方經濟水平不高，對灌區建設維護投入較少，許多灌區形成總體水量豐富、灌區改造滯后、末端缺水撂荒的現象。部分大中型灌區有效灌溉面積有逐年減少的趨勢，高標準農田建成后無法按設計要求進行灌溉，影響到了農民收入和糧食生產[6]。新形勢下應將節水理念落實到農業生產中，最大限度地提高區域內有限水資源的利用效率和效益[7]。故需重視基層管理節水意識，通過農業水價綜合改革工作，從源頭解決一部分因為大中型灌區改造與高標準農田建設中導致的“最后一公里”不匹配問題，逐步落實灌區的水權制度，開展計劃用水管理，同時建立灌區內的長效節水運行機制[8-9]。

1.2 建后管護及責任劃分需加強

在大中型灌區及高標準農田的各級渠道管理工作中，水務部門負責主干渠的管理工作，支渠、田間渠道及其他水務設施的運行管理工作由所屬鄉鎮農業農村辦公室負責。協同工作涉及的面多片廣，而村鎮顧及村民現實利益，且與水利部門、農業農村部門之間分工權責不清晰，沒有足夠的技術及資金支持等原因，一般只能通過開挖土渠、增設水泵等方法暫時解決農田灌溉問題。但這樣的做法往往既增加了鄉鎮的負擔，也沒利用到大中型灌區改造的成果，同時也降低了高標準農田的效益。建后管護力度需加強。一些地方存在重建設、輕管護的問題，未能有效落實管護經費、管護主體和管護責任，管護措施和手段薄弱，后續監測評價和跟蹤督導機制不完善。

1.3 灌區信息化建設須加大力度

在業務信息方面缺少共享，灌區管理單位不具備或未摸清灌區灌溉面積、種植結構、灌溉效率等底數，無法和農業部門進行信息上的疊加分析。灌區信息化建成后的維護資金投入仍存在較大問題。全省重點大中型灌區信息化建設試點推進過程中，還未形成輻射其他灌區的示范作用，且各地灌區信息化建設標準不一，投入及建設側重點不同，未形成統一的建設目標、標準和規范，對將來全省灌區信息化建設協同發展制造了障礙。在部分灌區信息化系統數據的輸入端(基層管理人員)對系統的使用較少，對上傳數據或者圖像的要求沒有經過系統正規的培訓，也沒有形成日常管理機制，且目前對信息化設備采集數據的使用和分享較少，大量監測數據沒有起到應有的作用[10]。

2 協同思路與工作布局

為貫徹落實習近平總書記關于鄉村振興、糧食安全的重要指示精神，立足于廣東省大中型灌區改造與高標準農田建設現狀，大中型灌區改造與高標準農田建設協同推進的內涵包括3個層次：一是協同體制完備，職能部門間權責明晰，管理工作中主次分明；二是機制健全，借助矢量化信息化手段摸清現狀，增加共識、高效溝通；三是政策完善，深化農業水價綜合改革工作，推廣節水灌溉工作，重視全省建設水平協調和建后管護工作，實現協同發展。灌區建設緊緊圍繞大中型灌區改造與高標準農田建設協同推進內涵的3個層次，落實加強領導組織，強化協同配合；摸清現狀底數，加強數據共享；強化項目前期科學論證；強化監督檢查，嚴格考核評價四方面的要求，從規劃、設計、建設、管理、資金等方面調查協同推進的經驗和問題。實現體制上有權有責、管理上主次分明、機制上通暢有效、規劃上相互照應、政策上與時俱進的五項協同目標，確保大中型灌區改造能夠助力廣東省水利高質量發展，實現大中型灌區作為國家糧食安全、鄉村振興等重大戰略保障的水利基礎[11]。

2.1 針對特點，解決需求

廣東大中型灌區改造現狀為粵北及粵西中型灌區改造進度略落后于粵東及珠三角地區，粵北及粵西對灌區改造的需求強烈且時間緊迫，灌區現狀較差歷史欠賬較多，管理機制暫無法有效改善灌區現狀，對中央及省級的資金扶持要求大?；洊|西北的灌區在現行廣東省中型灌區續建配套與節水改造項目遴選暫行辦法中缺少優勢，且因遴選流程時間與項目建設工期、灌區農民灌水時間的矛盾，這些地區近年以地方債的形式籌措灌區改造資金。建議中型灌區改造暫行辦法向粵北及粵西地區在項目建設必要性及改造效益賦分方面適當加權，減輕地方財政壓力，優化全省灌區改造協調性。

2.2 部門合作，資金協調

組織保障和資金協調是部門合作推進銜接的兩條有力抓手，建立水務和農業農村管理部門牽頭的大中型灌區改造與高標準農田建設協同推進工作組，結合當地的實際需求制定協同推進的具體目標。以省級協同工作組的成立作為重點，對市縣重視的灌區管理單位、高標管理單位、鄉鎮政府的建設管理責任劃分問題進行明確；支持灌區改造需求強烈的地區優先改造，在審批流程上適當放松，在政策財政上給予支持。大中型灌區續建配套工程主要對灌區內干渠進行整修，而高標準農田建設項目重點整修田間渠道，一些連接干渠與田間渠道的中間渠道缺乏資金進行清淤和整修。農業和水利部門經過溝通可利用各類資金建設高標和灌區的銜接工程，由高標準農田項目承擔一部分渠道銜接工作，即范圍區外的部分干渠經過必要性論證后可納入高標準農田項目。

2.3 智慧灌區，綜合管理

落實水利部關于開展全國灌區一張圖的通知，以灌區一張圖建設為階段性目標，加大大中型灌區信息化建設力度。加快灌區信息化智慧化建設，構建灌區信息一本臺賬，建立全省統一灌區信息化標準及自動監測設備電子臺賬；落實信息上報規則響應；提高數據分享及數據處理能力；全面提升灌區管理水平，學習農業部門高標準農田農建信息化系統建管經驗，逐步縮短灌區信息化與高標地塊信息化建設的差距，并與全省高標準農田“一張圖”疊加。優先支持大中型灌區內已流轉耕地、流轉積極性高的地方建設高標準農田。支持新型農業經營主體以“先建后補”方式，積極流轉土地開展高標準農田項目建設和開發利用，推進農業適度規模經營。積極引導各類規模經營主體吸納項目區勞動力從事農業生產，形成高標準農田吸引新型經營主體、新型經營主體帶動農民增收、撂荒地減少、推動大中型灌區農業水價機制形成的良性循環。

3 協同優化與政策建議

3.1 加強節水理念，深化用水改革

改變傳統的農業灌溉用水管理觀念和作物栽培觀念，需要大力推進農業節水增效工作，因地制宜優化各地作物種植結構，大力發展節水灌溉，提高農業節水水平和用水效益，增強灌區自身解決灌水問題的能力。推廣高效節水灌溉設施及技術，加強對水利基層管理人員節水灌溉理念知識宣傳，逐步摒棄“豐水”區不需要節水的觀念；建立高效節水灌溉示范園區，在大中型灌區灌溉范圍內，在高標準農田地塊上，通過政策支持、財政補貼、技術指導三管齊下的方式支持高效節水灌溉起到示范作用。加強水資源的統一管理，促進大中型灌區水資源的優化配置和可持續利用[12]。同時對于在大中型灌區內的高標準農田建設項目，建議要進行水資源論證[13]。

3.2 強化協同配合，組織同步建設

成立省市縣三級協同推進工作組，著力解決大中型灌區改造與高標準農田協同發展問題，重點要解決規劃設計階段、工程建設階段、建成管護階段的問題，有組織有目標地提升大中型灌區管理的完備性。省級協同工作組要考核縣級協同工作組對具體工作的落實情況，考核結果要作為當地大中型灌區申請財政資金扶持的重要依據，同時考核及問責情況要及時反饋。市縣級協同工作組要以滿足鄉鎮實際灌溉需求、農業發展需求為導向，以滿足大中型灌區改造與高標準農田建設協同發展為載體，因地制宜建立基層水務(水利)、農業農村、鄉鎮管理部門的多方協商方案。建立大中型灌區改造項目和高標準農田建設項目安排與評估結果掛鉤激勵機制，形成獎優罰劣的激勵機制。加強對已有輸水系統的優化，尤其是大中型灌區骨干渠系與末級渠系的良好銜接。著力改善農田設施條件，加強高標準農田建設，提高水土資源利用效率[14]。通過以上措施從三個方面實現大中型灌區和高標準農田互相促進建設：第一是優先在大中型灌區灌溉范圍內建設高標準農田；第二是不斷增強為高標準農田提供灌溉用水的灌區的基礎設施建設力度，有條件的地區可根據高標準農田的分布情況建設新的灌區；第三是注重大中型灌區改造與高標準農田建設的同步推進，包括時間和空間上的同步，有效避免因為建設不同步造成的銜接問題。

3.3 了解地方需求，優化項目儲備

結合廣東省各地區特點及大中型灌區及高標準農田的工程建設及管理情況，結合廣東省水利發展“十四五”規劃相關規劃內容，高標準農田建設相關規劃內容，對廣東省四個片區大中型灌區改造與高標準農田建設協同推進特點問題進行梳理并給出相應對策。因地制宜提出今后開展的項目及具體內容。省市級水務部門結合地方實際需求建立儲備項目庫(見表1)，既增加了了解地方需求的渠道，也深化了灌區改造立項研究準備深度，并達到了成功立項獲得財政支持的目的。以多個項目推進為紐帶，解決大中型灌區改造與高標準農田建設協同推進在建設方面存在的問題。落實大中型灌區改造與灌區改革的各項項目，明確大中型灌區管理的導向性。

表1 各地區灌區示范項目建議庫

4 結語

綜上所述，在大中型灌區改造與高標準農田建設協同推進工作中存在的問題主要是建設與管理兩方面的問題，主要包括灌區信息化建設與高標準農田信息化建管系統之間存在差距；高標準農田建設畝均資金投入標準與大中型灌區改造畝均資金投入標準有不小的差距，有待協調；灌區管理部門與高標準農田管理部門之間協同推進機制未完全建立，導致部門溝通不通暢；部門之間缺少規劃信息的充分共享以及相關業務信息的交流等問題。

結合廣東省大中型灌區改造與高標準農田建設現狀及在協同推進方面存在的經驗及問題，在落實協同推進工作四項要求上提出的建議有以下五個方面：加強節水理念，深化用水改革；強化協同配合，組織同步建設；因地制宜的項目儲備；加強數據完善、更新與共享；開創灌區與高標協同機制。從規劃、設計、建設、管理、資金等方面調查協同推進的經驗和問題。實現體制上有權有責、管理上主次分明、機制上通暢有效、規劃上相互照應、政策上與時俱進的五項協同目標，確保大中型灌區改造能夠助力廣東省水利高質量發展，實現大中型灌區作為國家糧食安全、鄉村振興等重大戰略保障的水利基礎功能。