以制度集成創新推動自貿港營商環境優化的實踐探索
——以三亞市為例

劉子瑛

（中共三亞市委黨校,海南 三亞 572000）

習近平總書記在海南考察時強調，要繼續抓好海南自由貿易港建設總體方案和海南自由貿易港法貫徹落實，把制度集成創新擺在突出位置，強化“中央統籌、部門支持、省抓落實”的工作推進機制，確保海南自由貿易港如期順利封關運作[1]。以制度集成創新破解營商環境優化難題，是習近平總書記對海南自由貿易港建設的重要指示，是高質量高標準建設海南自由貿易港的內在要求。

1 營商環境與海南自由貿易港建設

高標準的國際營商環境不僅是一個國家或地區經濟軟實力的重要體現，更是中國打造雙循環發展格局的必然要求，是中國對外開放層次與水平提升的重要衡量標準。海南作為前期經濟發展相對較慢的省份，對標建設未來全球體量最大、開放程度最高、經濟活力最強的自由貿易港這一國家戰略，必然承擔著跨越式加速成長的重任，因此，“對標國際高標準經貿規則，打造一流營商環境”是海南自由貿易港建設的核心任務。

1.1 營商環境是自由貿易港核心競爭力和軟實力的集中體現

廣義的營商環境是指企業等商事主體生產經營所需要的全要素環境。國務院發布的《優化營商環境條例》將營商環境界定為“企業等市場主體在市場經濟活動中所涉及的體制機制性因素和條件”，包括市場主體保護、市場環境、政務服務、監管執法、法治保障等方面[2]，即狹義的營商環境是指政府為市場主體開展活動所提供的制度環境。簡單來說，良好的營商環境可以理解為政府為企業提供的“進得來，干得順，退得出”的干事創業環境。高水平的營商環境可以直接促進經濟增長，按照世界銀行的營商環境指標平均水平測算，一個國家或地區營商環境質量每提高1%，將帶動該國或地區吸引外資增長0.3%，GDP增長0.36%[3]。從這個意義上講，優化營商環境即解放生產力，是提高全要素生產率的關鍵環節。

因此，本文討論的營商環境主要是指政府政策、法律法規等制度的集合體，政府優化營商環境的工作重點是降低企業的制度性交易成本。海南自由貿易港要實現“服務和融入新發展格局”，搶抓“一帶一路”發展機遇的戰略目的，需要從國際層面上營造更有吸引力的投資環境，即由依靠優惠政策吸引外資逐步轉變為依靠改善投資經營環境吸引外資，使投資環境成為自由貿易港最重要的核心競爭力和軟實力。這一戰略定位和發展目標的實現，高度依賴營商環境建設，沒有良好的營商環境，吸引外資難以實現、生產效率難以提高、競爭優勢無從體現也無法發揮，企業經營制度性成本提高，制度性保障缺失，自由貿易港發展目標難以實現。

因此，2022年3月海南省人民政府辦公廳發布《海南自由貿易港營商環境評價工作方案》，高標準對標國際先進水平，在參照國內現有18個一級指標評價體系的同時，特別突出海南自由貿易港特殊制度安排，增加了“貿易自由便利”“投資自由便利”“跨境資金流動自由便利”“人員進出自由便利”“運輸來往自由便利”和“數據安全有序流動”等6個一級指標，為海南推進最高水平開放，率先深化市場化制度改革，打造法治化、國際化、便利化營商環境提供了行動依據和評價標準。

1.2 制度集成創新是自由貿易港建設的核心內容

諾貝爾經濟學獎的獲得者道格拉斯·諾思（Dauglass North）認為，傳統經濟發展理論認為的“資本和勞動力驅動經濟增長”的觀點是錯誤的，資本積累和勞動力數量增加、質量優化不是經濟增長的源泉，而是經濟增長本身，真正推動經濟增長的是制度要素[4]。

黨的二十大明確指出，高質量發展的關鍵是著力提高全要素生產率[5]，而制度創新是提高全要素生產率、推動高質量發展的關鍵和最大動力來源。但從海南自由貿易港的改革深度和突破力度要求來看，僅僅是零散化碎片化的、單一領域的，或者是“頭痛醫頭、腳痛醫腳”式的單項制度改革和突破，非但難以實現預期成效，甚至有可能出現各項創新制度之間創新效用相互抵消甚至沖突的現象。制度集成創新則更加強調改革的系統性和整體性，更加注重各項創新成果之間的內在聯系和協同作用，旨在通過創立更有效的政策和制度規范體系，實現系統整體功能的創造性協同變革，形成“一加一大于二”的創新協調效應，更好地激勵企業主體的經濟行為，以實現特定組織或地區的高效發展。

對標“海南自由貿易港要聚焦貿易投資自由化便利化，建立與高水平自由貿易港相適應的政策制度體系”的總體要求[6]，中央在《海南自由貿易港建設總體方案》中提出，海南要“加強改革系統集成，注重協調推進，使各方面創新舉措相互配合、相得益彰，提高改革創新的整體效益”。制度集成創新是自由貿易港建設目標實現的根本保證，是海南如期實現封關運作的“牛鼻子”。

理論和實踐都證明，打造國際化、便利化、法治化營商環境是一個復雜的系統工程，制度建設是其關鍵環節。只有依靠制度集成創新在管理、規則和規制上進行系統變革，持續優化創新不適應自由貿易港發展的制度環境，海南自由貿易港才能塑造有利生產要素便利自由流動的營商環境，深度參與國際分工。因此，優化營商環境是推動制度集成創新的內在動力，制度集成創新是破解營商環境優化難題的突破口，也是必由之路。

2 三亞實踐及成效

隨著海南自貿港建設進入快車道，海南與“一帶一路”共建國家的貿易明顯增多。據統計，2020年以來，海南對“一帶一路”共建國家進出口1 689.3億元，同比增長70.9%。三亞作為國家“一帶一路”建設重要支點城市，同時也是海南自由貿易港核心經濟區域，能否在現有條件下，以非常規的效率和改革措施，對標最先進國際經貿規則，打造一流法治化、便利化營商環境，提高對外經貿合作水平，深度參與“一帶一路”合作分工，事關自由貿易港建設的成敗。

2.1 堅持系統謀劃，立足解決實際問題

三亞在全省率先開展優化營商環境地方立法，出臺政府規章《三亞市優化營商環境若干規定》，堅持以法治創新引領營商環境改革，不斷健全營商環境制度體系。制度設計上，不求“大而全”，突出“小快靈”，注重立足三亞實際，聚焦市場主體期盼；立足鞏固三亞改革創新成果，將實踐證明行之有效的經驗做法上升為規章制度；立足解決實際問題，著力回應市場主體關切，推動解決痛點、難點、堵點問題。

在深入調研了解企業發展痛點、難點的基礎上，三亞重點強化數字賦能，堅持貫徹數據代替企業“跑腿”的理念，深化“一件事一次辦”集成服務改革，實施惠企政策“一網申報”，推行“互聯網+監管”“互聯網+訴訟服務”等模式，致力于以數字化改革推動營商環境持續優化。

在構建營商環境問題處理閉環，推動解決一批制約市場活力、城市吸引力的歷史遺留問題，提升市場主體滿意度方面，三亞強調注重企業需求，細分并落實主體責任，根據三亞市營商環境改革現狀和各單位職責分工，將優化營商環境與各單位的業務工作緊密結合，明確改革任務的牽頭單位和配合單位、各項任務完成時間節點，形成各部門協同配合的工作合力，確保各項改革任務如期有效落地實施。

2.2 堅持對標先進，注重打造“三亞經驗”

2022年5月，《三亞市創建一流營商環境2022年實施方案》發布，緊扣“法治化、國際化、便利化”要求，以問題導向聚焦市場主體關切，結合三亞實際，一方面堅持對標先進，把解決營商環境改革堵點作為出發點，在充分吸收2020年國家營商環境評價反饋建議的基礎上，積極借鑒先進地區改革經驗，另一方面注重體現三亞特色，結合三亞自身優勢，以兩個自由貿易港重點園區為依托，推出“園區水電氣聯動報裝”“不動產登記‘異地代收’”“園區工程建設項目‘主題式’審批”“離島免稅”“知識產權快速協同保護”等一批優化營商環境“自選動作”，致力于進一步鞏固、深化、推廣改革成果，形成一系列可復制、可推廣的營商環境創新案例，在海南自由貿易港優化營商環境比學趕超“賽馬場”中跑出“三亞速度”。

三亞跨境貿易領域創新經驗連續兩年入選《中國營商環境報告》最佳實踐，崖州灣科技城“水電氣‘報裝聯動’改革”“聚焦種業知識產權保護”以及“科技賦能園區規劃建設管理”等優秀經驗也入選海南省優化營商環境示范案例，并在全省范圍內進行復制推廣。此外，三亞市人力資源和社會保障局聚焦勞動力市場監管領域創新，打造了優質勞務品牌“三亞游艇帆船駕駛員”，被收錄進人力資源和社會保障部匯編的《百家勞務品牌名錄》[7]。

2.3 聚焦市場主體需求，以重點領域改革集成釋放市場活力

在企業開辦方面，三亞實現了“零跑腿”和“零費用”，辦理時間壓縮至1個工作日，并同步發放營業執照和電子印章。崖州灣科技城推出企業開辦“創業逐夢盒”，一次性發放營業執照、企業公章等五枚印章、稅務Ukey、園區服務及政策兌現服務手冊等，新開辦企業實現“照、章、冊”一窗通領。

在辦理建筑許可和水電氣公用事業服務方面，三亞深化工程建設項目審批制度改革：崖州灣科技城在全省首推建設項目環評承諾備案制，上線“智慧工地”監管平臺和“讀地云”平臺，以全面加強質量安全監督管理和土地信息共享；中央商務區持續推進“帶方案供應土地”，探索建筑師責任制，實行工程建設領域“主題式”場景審批改革，大幅縮短審批時限；推進水電氣報裝改革，水電氣報裝實現“掌上辦”“部門協同辦”，推出“不動產登記與水電氣業務聯辦”服務，在重點園區實現水電氣報裝“四零”（零上門、零審批、零材料、零成本）服務。

在市場監管及知識產權創造保護和運用方面，三亞構建了以信用監管為基礎、與負面清單相適應的過程監管體系。在餐飲、冷鏈、旅游、藥店等領域推行智慧監管模式，出臺推行柔性執法的指導意見，健全執法協作備忘錄機制。市綜合行政執法局與相關行業主管部門、各區人民政府、重點園區等單位簽訂《三亞市綜合行政執法協作備忘錄》，建立案件線索移送、信息共享、執法聯動等工作機制，實現“高效能”“免打擾”監管。依托中國（三亞）知識產權保護中心，建立專利快速審查、確權、維權“綠色通道”，搭建專利、商標、版權、地理標志、植物新品種“五合一”綜合服務體系。2023年6月，三亞市入選第一批知識產權糾紛快速處理試點地區，知識產權快速協同保護機制逐步完善，崖州區和三亞崖州灣科技城分別入選國家知識產權強縣建設試點縣及國家級知識產權強國建設試點園區。同時，三亞積極開展知識產權金融服務，為銀行企業提供便利化的商標質押融資登記服務，知識產權質押融資政策持續完善。

在政務服務和登記財產方面，三亞深化“一件事一次辦”“跨省通辦”“零跑動”改革以及綜合窗口受理改革：上線“一件事一次辦”主題56個，開通“三亞—佛山”政務服務通辦板塊，實行“線上綜合申報、前臺綜合受理、后臺分類審批、統一窗口出件”模式，實現政務服務事項網辦率89%，進駐政務中心95.5%的事項納入“綜窗”受理；設立“企業開辦綜合服務專區”“水電氣綜合服務窗口”“老年人服務專窗”“吐槽窗口”等特色窗口，推行“只說yes不說no”服務機制，提升涉企服務質效。同時，在全市重點區域部署85臺智慧政務終端，方便企業就近辦事；取消企業間存量非住宅轉移登記網簽環節，推出不動產登記業務“跨市聯辦”服務，并在萬科臨春金色半山安居房項目試點“交房即交證”，提高不動產登記的便利度。

在司法保障方面，加強中小投資者權益保障，保障合同執行，推進破產審判走深走實。設立“三亞市保護中小投資者法律服務站”，創新國際商事糾紛訴訟、調解、仲裁“三位一體”多元化解機制；加強智慧法院建設，實現訴訟程序網上預約、網上立案、網上繳費、網上閱卷、網上申訴等一網通辦；各級法院貫徹善意執行理念，對受疫情影響造成被執行人履行不能的案件精準施策，以“留水養魚”，助企紓困；健全破產管理人管理機制，明確管理人職責、管理規程和考核辦法，搭建府院聯動體系，完善市場主體退出機制，合力解決企業破產帶來的職工安置、稅費減免、財產接管、企業退出、信用修復等問題，推進破產審判走深走實。

在優化涉企服務方面，牢固樹立“店小二”服務理念，持續發揮520企業服務中心、建設項目服務專班、“城小二”、“審查師+審批官+商代表”等服務機制作用，為企業提供業務咨詢、代辦幫辦、跟蹤督辦等“保姆式”服務[8]；推行企業首席服務專員制度，目前三亞市各級各部門共有170名企業首席服務專員下沉一線服務，協助解決企業生產經營中的困難問題；開展“千名干部進千企”活動，組織1 100名干部“點對點”幫扶1 200家企業、項目，助力企業復工復產；推廣應用三亞市惠企政策綜合服務平臺，截至2023年8月底，平臺上線惠企政策847項，目前可申報事項24項，推動惠企政策“一網通辦、快速兌現”。

在優化外資外貿環境和口岸營商環境方面，組建三亞市外商投資企業對接合作工作專班，圍繞招商引資、投資落地、持續經營等外商投資全生命周期，打造一站式服務體系；發揮三亞保稅物流中心（B型）功能，目前B保中心已完成保稅間流轉、保稅物流中心進出境貨物兩種主要的入區方式，及跨境電商（1210）、免稅品、一般貿易三種主要的出區進口方式，物流中心功能作用初步顯現；推廣公務機旅客參與離島免稅購物，擴大離島免稅政策效應；充分發揮離島免稅特色，推行離島免稅進口化妝品、食品特定附條件放行監管模式，在跨境貿易領域形成了一批走在全國前列、具有海南自由貿易港特色的創新經驗。

在打造包容普惠創新的營商環境生態體系方面，三亞市在疫情期間統籌疫情防控和經濟社會發展，出臺《三亞市統籌疫情防控和提振經濟增長的行動方案》，綜合實施“緩、降、免、減、補”33條政策，有序推動復工復產，提振發展信心；公布實施《三亞市產業項目用地基準地價調整系數表》，降低重大招商引資項目用地成本，加強土地保障；積極推進國土空間規劃編制，完成中心城區、海棠灣、崖州灣、亞龍灣、智谷產業園、互聯網信息產業園、梅村產業園、循環經濟產業園等控規的編制（修編）工作，為產業落地提供規劃要素保障。

3 三亞經驗與思考

3.1 營商環境優化改革的重點方向仍是降低企業制度性交易成本

一是要堅持問題導向，找準問題，下好先手棋，突出重點領域系統集成，疏通堵痛點。對標國際一流營商環境地區，三亞“放管服”改革還需不斷深入。如在行政審批和涉企商事制度方面，仍存在手續繁雜、時間過長、環節過多、交叉重復、標準化程度不高、信息聯通共享程度較低以及線上線下不夠協調等問題，企業生產經營過程中還有不少堵點和痛點；在事中事后監管方面，存在重點領域難以覆蓋、基層監管力量不足等問題，缺乏完善和整體的制度性安排；在政府服務方面，還存在企業融資難和融資貴現象依舊突出、涉企檢查干擾企業正常生產以及對不同所有制企業實施差別化待遇等問題。

二是要堅持系統觀念，服務全局，打好組合拳，完善營商環境運行體系，塑造新優勢。制度集成創新重在“集成”，不同領域、不同環節、不同方面的制度相互作用、制約與滲透，創新能否取得預期成效，在很大程度上取決于各類制度能否協同一致產生創新聯動，實現各項創新之間互相支撐、有效銜接的良性循環，否則既有可能出現創新成果相互抵消的問題，也有可能出現制度沖突導致企業無所適從或政府監管缺位的現象。制度改革要以系統性、整體性、協同性為原則，例如從“事前審批”轉為“事中事后監管”就要強調注重放寬市場準入與監管執法制度相銜接，實現“人員進出自由”制度創新就要與“外籍人員停居留政策”以及“外籍人才認定標準”等制度的改革相銜接。此外，還要特別注重長期短期制度相銜接，在不斷根據改革開放的進度實現靈活調整的同時，還要進一步鞏固制度成果，以推動自由貿易港制度更加成熟更加定型。

3.2 營商環境優化改革的關鍵問題仍是不斷提升市場主體滿意度

市場主體滿意度是評價營商環境的唯一標準。2022年10月，三亞市“一業一證，證照聯辦”改革正式落地。該項改革是三亞市完善服務體系，優化服務舉措，以打造三亞市商事主體準入準營全流程“一站式”服務模式，實現“減材料、減時間、減環節、減跑動”，全面降低行業準入成本，營造更寬松便捷的市場準入環境，不斷提升市場主體滿意度工作的縮影。

“一業一證”主要是把某個行業涉及的多個審批事項整合到一張許可證上，將以前的“串聯”審批變為“并聯”審批，實現了申請信息跨部門實時共享，讓辦事市場主體實現“一網通辦、一證準營”。目前，三亞市場主體申報試點行業綜合許可證，只需登錄海南政務服務網，選擇政務公開服務清單，進入“一業一證服務”頁面，就可一次性申請行業經營所涉及的多個審批事項，相同材料只需提交一份，所涉事項的審批流程同步開展。事項辦結后，系統將發送短信通知申辦人到政務中心政務服務大廳一樓“一件事、一業一證”窗口領取證照。不便到現場領取的申辦人還可選擇郵寄服務，坐等證照免費郵寄到家。通過該項改革，市場主體通過一次申請就可以完成多個行政審批事項的辦理，縮短辦理時限，避免多頭申請。

此外，三亞還創新了國際商事糾紛訴訟、調解、仲裁“三位一體”多元化解機制，構建了以信用監管為基礎、與負面清單相適應的過程監管體系，并打造了外商投資一站式服務體系。同時，三亞還著力推動“一件事一次辦”“零跑動”“跨省通辦”等改革，一套材料、一個窗口、一次辦成……一個個“一”字，是市場主體辦事化繁為簡的最好詮釋。

4 結語

海南自由貿易港營商環境優化是一次前所未有的深層次“放管服”變革，海南需要對標國際最高水平開放形態，補短板強弱項，以營造國際一流營商環境，打造對外開放新高地。從現狀來看，僅依靠零敲碎打的改革和孤立單一的制度創新，顯然難以在短時期內實現系統性、全局性、根本性變革，實現彎道超車。三亞作為海南自由貿易港建設高地，迫切需要通過制度集成創新，推進營商環境的持續優化和改善，推動改革由流動型開放向制度型開放轉變，擴展國際經濟合作空間，搶抓“一帶一路”合作機遇，推動經濟社會高質量發展。