產業集群與地方公共技術組織協同發展研究

鄭 彬

（廣東工貿職業技術學院,廣東 廣州 510510）

產業集群是在某一特定產業領域大量企業以及相關支撐機構在空間上集聚而形成的具有強勁、持續競爭優勢的有機整體。集群區域內的企業、行業協會、中介機構、地方政府等與產業相關的組織機構，具有共同性與互補性，彼此緊密聯系在一起。產業集群集聚了人才、資本、技術、信息等資源，對促進技術創新、推動地方經濟發展具有重要作用。《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》指出，深入推進國家戰略性新興產業集群發展工程，健全產業集群組織管理和專業化推進機制，建設創新和公共服務綜合體，構建一批各具特色、優勢互補、結構合理的戰略性新興產業增長引擎；支持北京、上海、粵港澳大灣區形成國際科技創新中心，建設北京懷柔、上海張江、大灣區、安徽合肥綜合性國家科學中心，支持有條件的地方建設區域科技創新中心[1]。2021年以來，北京、深圳、天津、無錫、蘇州等產業集群地區的地方政府紛紛出臺相關文件，圍繞產業加快區域技術創新中心建設，集聚創新要素、培育世界級創新型產業集群[2]。文章將深入分析產業集群各個發展階段地方公共技術組織的職能，考察地方公共技術組織與產業集群協同發展情況，為我國產業科技賦能、推動集群產業鏈向中高端邁進提供建議。

1 產業集群中地方公共技術組織產生的背景

在我國各地產業集群的發展歷程中，地方公共技術組織并非一開始就自然出現，而是在一定的技術背景下產生的。改革開放初期是產業集群形成的階段，大多數集群的生產制造以勞動者手工作業為主，產品技術含量低、利潤微薄，屬于勞動密集型產業集群。為了改善生產工藝、提高產品質量，集群企業對先進的生產技術產生強烈需求。然而，盡管集群企業希望能提升生產加工的技術水平，但在技術創新上面臨許多難題。第一，在創新能力方面，集群中的企業大多數是中小企業，資金不足、技術人才缺乏，缺乏足夠的技術創新能力。一些產業集群以“三來一補”作為主要的經營模式，即外商提供機器設備、原料、圖紙并負責外銷；本土集群企業從事來料加工、來樣加工、來件裝配及補償貿易，因而技術創新能力非常欠缺，無法擺脫技術模仿的困境。第二，在創新動力方面，由于集群企業空間鄰近、人員交流頻繁，企業投資開發出來的新產品、新工藝、新技術，很容易被其他企業學習掌握，知識外溢效應非常明顯，企業開展技術創新難以回收投資成本，削弱了自主創新的動力、不愿意開展自主創新。如果產業集群企業普遍不愿意開展技術創新，就會導致整個產業集群創新水平低下、技術停滯不前，難以突破低端制造的“枷鎖”，導致市場失靈，集群進入創新困境。第三，在創新效率方面，由于本土集群企業規模小，單個企業的技術創新只能服務于自身生產經營，產品一旦不能量產、形成規模效應，則無法收回研發投資成本、獲取收益。可見集群企業研發創新風險大、效率低，對整個產業集群技術水平提升的影響和作用較小。在集群企業的技術創新無法滿足日益增長的技術需求背景下，地方政府需要創辦公共技術組織，支持缺乏創新能力和動力的集群企業，提升整個產業集群的技術水平。

產業集群中聚集了大量同行生產企業，機器設備與生產工藝大致相同，因此對產品設計與技術研發也產生了相近且規模較大的市場需求。地方政府通過建立公共技術組織，針對集群中普遍存在的關鍵技術難題，替代集群企業直接開展技術創新、發揮“企業家”開拓進取精神，提升了產業集群內企業的技術水平，在集群發展中起到了重要作用。例如在20世紀90年代，珠三角產業集群技術落后，許多集群企業希望通過創新自身技術獲取競爭優勢，但能力有限，無法獲取研發收益。在這種情況下，廣東省科技廳設立專業鎮技術創新試點項目，佛山、東莞、江門等珠三角地區的專業鎮創立了一批生產力促進中心、技術創新中心，利用省科技廳、市（縣）、鎮政府配套資金開展項目建設。這些地方公共技術組織作為集群通用性技術創新的平臺，為集群區域的廣大中小企業提供技術服務，促進了集群區域的產學研有效合作，產生了技術創新的規模效應與投資回報，破解了產業集群整體創新能力低下的困境。

2 產業集群背景下地方政府創辦公共技術組織的動力因素

許多學者從不同角度解釋了地方政府創辦公共技術組織的動力因素。

首先是經濟誘因。在經濟轉軌中，財稅制度改革導致“地方政府公司化”。在20世紀90年代分稅制改革后，中央和地方財政分配明晰，省與市、縣（區）等各級地方政府獲得了明確的權力與利益，從而對干預經濟有強烈的動機。Peng認為“村鎮政府即公司”，地方政府具有很強的發展地方產業、獲得經濟收益的動機[3]。中央政府推行的財政改革與行政分權，激勵地方政府創辦公共技術組織，以實施各種發展產業、干預經濟的措施。政府獲得財政收入主要依靠稅收，因此它有極強的動力通過改善區域內的技術創新環境，提高集群企業技術創新水平來推動地方經濟發展，培養創造稅源稅基。楊善華等認為地方干部承擔起“企業家”角色，是“謀利型政權經營者”[4]，地方政府實施的各種政策促進了鄉鎮產業經濟發展。因此，產業集群中的地方政府通過建立公共技術組織進行技術創新，提升產業集群整體技術水平和競爭優勢，是具有“企業家”創新精神的一種體現。

其次是社會因素。社會根植性（social embed dedness）是地方政府建立公共技術組織的重要原因。社會根植性是指經濟行為嵌入到社會關系之中，新經濟社會學的代表格蘭諾維特（Granovetter）較早闡述了根植性的含義，其認為經濟組織的行為會深深融入社會文化之中，企業之間具有非交易的依存關系，并指出要利用非正式制度來開展技術創新。在產業集群形成與發展過程中，企業、地方政府等各類集群組織對道德觀念、風俗習慣和關系網絡等特定區域人文環境逐漸產生了依賴性，即形成社會根植性。由于社會根植性，地方政府具有較強的發展本地經濟的責任感，努力從當地產業發展的實際出發推行更為有效的扶持政策[5]。集群組織在經濟、文化、政治等方面發展出強烈的本地聯系，這種長期積累的社會屬性成為集群組織地理集聚的關鍵動因，也是地方政府與集群企業協同合作、共謀發展的關鍵因素。我國各地產業集群范圍內人員之間往往通過家庭、親屬、社群、組織形成天然的互信關系，這種關系降低了集群人員共同行動的阻力與交易成本，加大了集群組織間的合作頻率、范圍和深度，技術創新協同效應與優勢非常明顯。可見，社會根植性促進了地方政府創辦公共技術組織，并通過地方社會網絡中的集體合作來促進技術創新，成為產業集群發育成長不可替代的有利條件。

3 地方公共技術組織與產業集群的協同發展

隨著產業集群的成長壯大，集群企業技術不斷升級進步，地方政府工作重點發生了相應的變化，地方公共技術組織實現與產業集群技術創新協同發展，主要表現在以下3個方面。

第一，建立技術市場規范與制度。在產業集群形成早期，個體交流引起的技術外溢是集群技術擴散和進步的動力，但隨著產業的深化發展，企業技術研發上的“搭便車”行為會使集群陷入集體創新困境，阻礙產業集群的可持續發展。隨著集群企業技術的不斷進步，大小企業、科研機構合作網絡的不斷擴大，政府需要制定法律法規來規制技術市場交易行為，保護企業技術創新成果。因此，地方政府的工作從早期的利用技術創新的正外部性、通過創辦公共技術組織開發新技術并在集群區域廣泛傳播，轉變為建立有效的市場制度，努力降低技術知識外溢對企業研發創新的不良影響，以激勵集群企業持續創新。在技術市場規范化的需求下，地方政府職能從早期直接參與技術創新的“企業家”功能，回歸到制度創新、規范供給者的行政職責，實現了從“主力球員”到“裁判員”的角色轉變。地方政府逐步培育技術交易市場，完善技術市場法律規范與行業標準，構建科技要素與資源的共享服務體系，以推動技術專利、軟件、信息等技術產品的交易流通，保障技術創新主體的合理收益與合法權益，促進產業集群實體經濟的發展。

第二，培植集群企業的創新能力。隨著產業集群持續成長，集群企業經過優勝劣汰，技術創新能力不斷加強，生產經營水平大大提升。一些優秀的集群企業掌握了先進的生產技術并具備一定的研發能力，開始為追求個性化和品牌化發展而設立自己的研發機構。在集群中具備一定資本實力的優秀企業，必然購置專用性更強的設備，研發更具個性化的、領先于其他企業的核心技術，從而在行業中獲得競爭優勢和超額利潤。因此，地方政府早期創辦的公共技術組織所提供的基本通用技術已經不能滿足企業個性化的需求。這時地方政府不能再作為技術創新直接承擔者，而應為優秀的集群企業提供技術創新的政策扶持或服務，采取各項措施努力培植企業的創新能力。例如，佛山市政府曾撥款2.8億元用于家電產業改造提升的10個重點項目中，僅有1項是由公共技術組織承擔，即國家燃氣用具產品質量監督檢驗中心（佛山）申報的“廣東省燃氣用具產業集群公共服務平臺”項目，經費1 300萬元，僅占全部項目經費的4.6%，且項目內容并非直接的技術創新，而是公共服務平臺的建設；其余9個涉及核心技術的研發項目由區域內大型企業如美的、格蘭仕、萬家樂等直接承擔。地方政府不再繼續直接進行技術創新，而是將資金注入有研發能力、在產業鏈中居核心地位的主導企業，扶持優秀企業開展技術創新活動，協助集群企業提升技術創新水平。許多產業集群地區的地方政府不但對集群企業的創新項目給予資金支持，還從銀行、信貸等金融政策上給予傾斜，向創新企業給予貸款優惠；設立風險投資基金幫助集群企業獲得技術創新融資支持。

第三，引進集群外部先進技術。相比于其他的集群組織，地方政府引進集群外部技術的能力較強。在產業集群發展過程中，集群企業所需的技術資源有可能零散地存在于集群外部的不同組織之中，單個集群企業難以承擔巨大的搜尋、洽談、磋商成本，且即使投入了巨大的交易成本獲取的技術資源也只能滿足本企業的需求，技術引進的利用率較低。與集群中小企業相比，地方政府具有良好的組織信譽、較強的談判與執行能力，能建立起有利于高新技術成果轉化的交易機制，更容易得到外部技術組織機構的信任與認同。地方政府建立的公共技術組織能集中力量充分收集分布在集群外部零散的技術資源、信息和知識，協助政府部門將外部創新組織引進集群中并與集群企業共享，提升整個產業集群的技術水平。一些集群區域的政府部門積極促進集群企業與科研院所、高等院校的產學研合作，通過引進集群外部的高校、科研機構，聯合集群內外部創新資源，共同開展關鍵核心技術攻關，提升集群整體科技水平。

4 產業集群成熟期地方公共技術組織職能的升級調整

當產業集群逐步進入成熟階段，地方公共技術組織的職能相繼發生升級調整。集群企業、科研機構技術水平不斷提升，在資金、技術、人才方面都有了一定的積累，具備了一定的自主研發或合作開發的創新能力，在市場競爭的壓力下比地方政府有更強的動力進行技術創新。因此，地方政府建立的公共技術組織可以在創新服務領域借助行政優勢，重新設置自身職能，在集群技術創新方面發揮更大作用。在我國當產業集群發展到成熟期，地方公共技術創新中心承擔起為集群企業提供創新服務與支持的職能，將體現在以下幾個方面。

第一，檢驗檢測服務。檢驗檢測是現代產業體系的重要技術基礎，地方公共技術組織作為獨立的第三方在原材料、中間品、成品的檢驗，工藝過程控制，生產質量管理，流通消費環節等領域出具客觀公正的測評報告。地方公共技術組織可收集集群企業檢測服務需求信息，評估自身檢驗檢測技術，建立產業集群檢驗檢測的供需清單，以市場需求引導提升服務水平，穩步提高產業集群檢驗檢測能力。增加評審員規模，建立檢驗檢測專家庫，滿足集群企業在產品設計、研發、生產、銷售等環節的檢測需求。地方公共技術組織應充分發揮檢驗檢測的技術支撐作用，增強企業、社會公眾的質量意識，強化安全監管、排除質量風險，促進產業集群優化升級。

第二，技術培訓與認證。地方公共技術組織可以憑借自身的權威性對集群內產業所需的勞動者進行培訓，并對達到一定技術水平或掌握一定知識、技術、技能的人員頒發等級證書，包括技能證或職稱證等。信息經濟學認為證書是勞動力市場上甄別人才優劣的有效信號，地方公共技術組織通過頒發證書為集群企業提供識別人才的信號。建立產業集群高端技術平臺，地方公共技術組織可以與集群企業合作建設培訓基地，實現人才培養、技能認證、標準制定“一站式”服務，引導職業教育與產業集群融合發展，為產業集群培養大批掌握先進產業知識的技術技能人才。

第三，技術交流與擴散。在中國，政府部門及其創辦的公共技術組織公信力與影響力較大，十分有利于集群區域的技術普及與擴散。地方公共技術組織是產業集群創新服務體系的關鍵組織，與集群企業、高校、科研院所等創新主體聯系密切，能夠為技術創新提供信息交流、要素配置、資源共享等服務，加速產業知識在集群區域流動。地方公共技術組織作為官方機構，可以利用自身強大的號召力，舉辦各種商業會展、科技交流、產學研合作活動。地方公共技術組織還可以作為中介為集群組織牽線搭橋，幫助不同創新主體建立分工協作關系，構建產業集群創新網絡體系，形成產業合力。

除此之外，在企業等級評定、信貸擔保、環保測評、商標授予、品牌建設等許多方面，公共技術組織作為政府下屬的行業組織掌握著大量的企業信息，有其他集群企業、科研機構和其他技術組織無法比擬的優勢，能為產業集群中的廣大中小企業提供優質技術服務，從而改善企業的管理水平、規范企業的技術創新行為。地方公共技術組織可以為科技項目孵化、中小微科技企業培育與發展提供支持。例如，在意大利的一些產業集群中存在著上百個由地方政府與當地制造商協會、商會共同創辦的真實服務中心，例如曼澤洛家具產業集群、莫德納紡織產業集群、圣丹尼拉火腿產業集群、布蘭塔制鞋產業集群中的真實服務中心等，為集群企業提供了內容廣泛的服務，包括貸款擔保、產品檢測、質量認證、信息咨詢、客戶信用評級、污染物處理等。由此可見，當產業集群進入成熟期，集群企業的多樣化技術需求推動了地方公共技術組織建設成為綜合性平臺，地方公共技術組織將調整升級自身職能，從而給予集群企業更多的技術創新支持與服務。

5 結語

產業集群形成、發展到成熟的過程是很漫長的，集群中各類組織合理分工，在同一產業中形成了共生、共存、共榮的關系。地方政府與集群企業、科研機構等其他組織的協同發展過程中，必須根據產業集群發展狀況進行適應性調節，特別是所設置的公共技術組織，應具備準確的職能定位，根據集群企業的客觀需求提供技術服務。地方公共技術組織將繼續發揮創新資源、要素、人才的集聚作用，圍繞區域經濟發展和產業集群創新需求，堅持服務集群企業，為集群企業技術創新賦能，為提高產業集群競爭力、推動產業集群高質量發展做出貢獻。