基于三種典型模式的農村宅基地退出實踐比較分析

伍 彪，羅凱文，伍家樂，徐 超

（1.江西理工大學經濟管理學院；2.贛南科技學院）

隨著城鎮化的發展，農村地區“有宅無人”“兩棲占地”“人走屋空”等現象日益嚴重。針對現行農村宅基地利用現狀，2015 年國家開始了新一輪的改革試點工作。隨著試點工作的不斷深入，逐漸形成了具有鮮明地域特征的“蘇南模式”“天津模式”等宅基地改革樣板。同時，大量學者對現階段農村宅基地退出試點的實踐經驗進行總結分析。鐘榮桂和呂萍（2018）認為，降低農村宅基地交易成本是江西省余江縣改革的核心經驗啟示。姚樹榮和熊雪峰（2017）分析了四川省瀘縣的“嘉明模式”，認為建設用地市場化交易機制和宅基地有償退出收益分配機制是重點。梁發超和林彩云（2021）對福建省“晉江模式”進行研究發現，不同補償模式對農戶宅基地退出的福利效應存在差異。此外，還有學者認為現階段各地農村宅基地退出試點情況未收到預期效果，農村宅基地資源閑置浪費現象未能真正得到遏制。目前的相關研究中，橫向比較不同宅基地退出模式的還不多，本文對宅基地試點中形成的富有代表性的三種宅基地退出模式進行對比，以期為下一輪宅基地制度的改革提供借鑒。

一、農村宅基地退出實踐典型模式介紹

自國家首次推行農村宅基地退出試點工作以來，已有33 個試點地區結合區域特點開展了探索與實踐。本文重點對江西省“余江模式”“重慶模式”和海南省“田心村模式”三種典型的宅基地退出模式進行介紹、比較和總結歸納。

（一）江西省“余江模式”：宅基地資源的有償使用與退出

地處江西省鷹潭市余江區的農村，經濟發展水平較低，村民異地務工人數眾多，當地農村“空心化”現象嚴重。截至宅基地制度改革試點前，當地閑置宅基地11 781 宗，閑置宅基地面積161.2 萬平方米，全區7.3 萬農戶中有“一戶多宅”情況的占有2.9 萬戶，占總戶數的39.7%，農村宅基地閑置問題較為突出。部分農戶存在“戀鄉情結”，多地存在“一戶多宅”“寧愿閑置也不退出”等情況。余江區政府積極響應國家政策，制定一系列針對閑置宅基地退出的推動政策，主要做法是將“有償使用”和“有償退出”相結合，對于“一戶多宅”“兩棲占地”“一宅超占”等情況，采取“一戶一宅、面積法定”措施，對超出規定宅基地面積要“有償使用”；對面積符合要求且農戶自愿退出閑置宅基地的則可以選擇“有償退出”方式。除此之外，對宅基地申請人的資格條件嚴格把關，防止宅基地資源的濫用和不當流轉。“余江模式”實施后，余江區2022 年農村居民人均可支配收入同比增長6.7%，其中農村居民人均消費支出同比增長8.4%。

（二）“重慶模式”：宅基地置換模式與地票制

在本次宅基地改革試點前，重慶市農村地區人口外流情況嚴重，當地兼業率達99.24%，導致農村大量宅基地廢棄，大量農村勞動力涌向城鎮，城鎮建設用地日益緊張。在宅基地退出改革試點中，重慶市主要采取了宅基地置換模式和地票制。宅基地置換模式是指在農戶自愿參與的前提下，依靠政府引導，以宅基地使用權置換土地、住房以及現金的方式使農戶在宅基地退出的過程中獲得收益，進而提高農戶生活質量。2008 年12 月，重慶市的地票首次在市場競拍成功，重慶正式開啟地票制試點試驗。經過10 多年的發展，地票已成為一種建設指標，是一種土地在特定時空下進行經營權和開發權轉讓交易的權利憑證。地票制是基于城鎮建設用地增減掛鉤流轉模式下的新探索，推動了農村宅基地使用權的流轉，既提高了土地資源的利用效率，又促進農業生產和農村經濟的發展。經過農村宅基地改革試點工作，重慶市2022 年農村居民可支配收入同比增長6.7%，城鄉居民收入比值為2.36，比上年縮小0.04。

（三）海南省“田心村模式”：村企聯合，分散退出

田心村位于海口市南部，經濟水平相對落后，村民居住環境較差，村內戶均宅基地面積1 166.67平方米，宅基地資源閑置和浪費情況嚴重。然而，當地旅游業發展前景廣闊，集體經營性組織數量有限，農村土地資產亟待喚醒。國家大力支持海南省作為全國農村土地制度改革試點地區，2009 年，田心村32 戶共83 位村民與企業合作，以土地使用權等財產性權益參與入股，成立“海口田心樂生態農業專業合作社”。隨著合作社規模的不斷擴大、效益的不斷增長，農民收入越來越高，田心村開啟了農戶自主推動當地宅基地退出的進程。截至2022 年，海南省農村居民年人均可支配收入同比增長5.8%，增速連續12 年快于城鎮居民；城鄉居民人均可支配收入之比相對差距同比縮小0.13。田心村根據當地的發展現狀和區域的環境特點制定了具有針對性的宅基地退出策略，如圖1 所示。

圖1 田心村農村宅基地退出模式

二、農村宅基地退出模式的分析與比較

農村宅基地制度改革試點的意義在于各地根據地區資源稟賦和經濟條件等環境特點，制定一套符合各方利益訴求的有效退出機制。對比分析試點地區農村宅基地退出模式特點可以發現，各地采取的宅基地退出模式均具有一定的代表性，在外部環境相似的條件下，可復制性和推廣性都較強。本文以“余江模式”“重慶模式”和“田心村模式”為例，從退出背景、退出原則、退出模式、退出補貼和農戶收入增長等方面對三種模式進行對比分析（如表1 所示），總結不同模式遵循的基本原則，為農村宅基地退出的下一步工作提供參考建議。

表1 “余江模式”“重慶模式”和“田心村模式”宅基地改革模式比較

對比發現，由于各地造成宅基地問題的背景、原因和農戶家庭經濟發展方式等的不同，各地政府所制定的宅基地退出模式和退出補貼也不同，但從退出原則上看，三地采取的“自愿退出”“有償使用”和“有償退出”等模式均體現了以人為本、強調“退出”與“發展”相結合的思路。

三、基于三種典型模式比較分析的啟示

基于對以上三種宅基地退出模式的對比分析，本文認為，要想合理高效地推動各地農村閑置宅基地退出工作，需要以“農戶發展”為決策起點，著力解決內生動力不足問題并大力推進以下工作。

第一，厘清家庭因素與農戶宅基地退出關系，綜合考慮農村家庭變化的現實背景和各方主體的自身基礎情況，統籌推進農村閑置宅基地的退出工作。在過去幾十年，隨著社會轉型、經濟發展以及人口增速的放緩，中國家庭發生了重大變化。目前我國家庭規模越來越小型化、家庭功能部分社會化、留守家庭與空巢家庭數量快速增加。因此，農村宅基地退出應充分考慮農民家庭功能的演化與宅基地功能演化的沖突，以提升“農戶家庭發展能力”為核心，重視農戶家庭城鎮化構成要素的家庭就業、家庭居住、家庭享受城鎮公共服務的協調性，不斷擴展其生態位寬度。退出宅基地后，農戶雖然獲得城鎮居民條件，但其在經濟發展能力、社會交往能力、學習能力、風險應對能力上與城市居民仍有較大差距，在生態位寬度上不及城市居民，與城市居民也存在生態位重疊。要想使宅基地退出農戶真正在城鎮扎根，需要不斷擴展其生態位寬度，幫助他們逐步融入城市。

第二，充分從“農民發展”層面考量宅基地有序退出的內生動力不足問題。在推進農村閑置宅基地退出進程中，應綜合統籌各方利益訴求，在“政府—集體—農戶”決策主體視角下建立和完善宅基地有序退出的引力機制與約束機制。農村集體經濟組織是宅基地所有權的歸屬者，應在壯大集體經濟、實現宅基地有效利用的基礎上參與宅基地的有償退出。農戶是宅基地退出的主體，也是宅基地退出的內生動力，地方政府要注重提高農戶家庭發展能力，實現宅基地有序退出的內生動力與外部推力的協同耦合，為鄉村振興和城鄉融合發展助力。

第三，應在生態位視角下提升宅基地退出后農戶的家庭發展能力。要想宅基地退出農戶真正在城鎮落戶，需在各個生態因子上為農戶提供相應的政策引導，促進進城農戶群體逐步融入城市。提高家庭發展能力需要著力提升宅基地退出后農戶的經濟發展能力，健全這些新居民的就業體系，促進宅基地退出后農戶在城市的社交融合，強化宅基地退出后農戶群體的學習能力等。

四、結語

農村宅基地的退出是一個非常復雜的問題，推動農村宅基地退出絕不能以犧牲農民利益為代價，需要多角度、全方位地進行探索和實踐。因此，在農村宅基地退出的過程中，必須堅持自愿退出的原則，堅持以“農戶發展”為決策起點，加強對宅基地退出工作的監督與管理，保證農戶在宅基地退出后的工作生活得到保障，不斷擴展其生態位寬度，促進農戶逐步融入城市。