美國歷史文化遺產保護中地役權制度的應用和啟示

高 原

(中規院(北京)規劃設計有限公司,北京 100044)

我國歷史文化遺產保護的法制建設已歷經數十載,初步形成了以《城鄉規劃法》《文物保護法》《非物質文化遺產法》《歷史文化名城名鎮名村保護條例》《文物保護法實施條例》為框架的法律體系。產權問題一直以來是影響保護工作實施落地的關鍵因素之一。對于產權復雜的保護對象,保護主體不明確、權責分配不清晰等問題屢見不鮮。特別是在資源富集的歷史文化名城名鎮名村中,保護對象產權、使用權分離的現象尤為普遍。在此方面美國采用的保護地役權制度提供了很好的借鑒。在不改變產權的前提下,對使用權進行細化分割,并通過協議方式有條件讓渡給專業機構管理,在滿足保護要求的同時平衡了公私關系,因而在重視私權的美國得到普遍應用。本文簡要介紹美國保護地役權制度的形成與發展,總結其制度的特點和不足,并進一步探討其作為政策工具在我國的適用性。

一、保護地役權在美國的應用

(一)形成和發展

1.保護地役權的概念

地役權指為實現特定意圖使用他人不動產的權利。出讓地役權即不動產權利人在保留產權的基礎上,以協議方式讓渡一部分使用權給接收方。美國地役權的法律淵源來自于英國普通法(Common Law),普通法里的地役權規定最早見于公共路權的使用。在早期英國社會,農民有時需要通過他人領地才能到達田間耕作,經協商賦予農民的通行權即為地役權的前身[1]。

在權利的表現形式上,地役權體現為正向的權利賦予或逆向的權利限制。其中通過施加限制條件實現某種保護意圖的地役權,在美國被稱為保護地役權。保護地役權以法律契約形式呈現,契約中規定了不動產權利人將不動產的一部分開發權交付給地役權接收方(一般為政府認證的機構)。產權人有義務維護這部分的規定特征不受損害,并隨之獲得多種形式的稅收減免作為補償。保護地役權依其保護目標不同,大體分為生態保護地役權和歷史保護地役權兩種。從法理基礎上來看,無論是對于生態還是歷史資源的保護,在美國都歸屬于對于公共利益的保護,屬于憲法賦予的治安權(Police Power)[2]。

2.保護地役權的法制化

保護地役權的應用在美國最早可追溯到19世紀末,用于保護波士頓林蔭景觀道免于被城市開發破壞。20世紀30至50年代,保護地役權被美國國家公園組織、國家魚類及野生動植物管理局大量用于保護藍嶺(Blue Ridge)、印第安古道(Natchez Trace Parkways)等地的自然資源和野生動物棲息地。由于美國的保護對象大多為傳統莊園和鄉土自然空間,其中不乏大量歷史性建筑物被納入整體保護范疇。

1981年聯邦政府發布了《統一保護地役權法案》(以下簡稱《法案》),邁出了保護地役權法制化的重要一步。法案涉及保護地役權的定義、設立轉讓認可和期限、司法行為、有效性、適用范圍和編制的統一性。《法案》指出“保護地役權是為實現某種保護目標,在不占有產權的情況下對不動產施加的限制措施或積極義務”,并規定了三種適用的保護類型和對應的保護目標(圖1)。

圖1 保護地役權的適用類型和保護目標

《法案》的重要性在于為保護地役權在全國的推廣確立了法律基礎。該法案由統一州法國家委員會編寫,其成員由各州推選組成,主要任務是向各州提供統一的法律范本,以加強從聯邦到州層面的縱向傳導。《法案》的另一個重要意義是突破了英國普通法的限制,實現了地役權制度的本土化。普通法中的地役權更重視私人利益,地役權會隨著產權人變動而終止。《法案》中規定地役權必須與地契綁定,不因產權變動而消滅,從而確保了保護的延續性。

(二)建立與維護

1.保護地役權的建立

保護地役權的申請和建立由產權方主導,首先要明確的是申請資格。以歷史保護類型的地役權為例,《法案》中對資格的界定較為寬泛。如果申請者以獲得減稅為目標,需要同時滿足國家稅務局在《稅法》中對于保護地役權的要求。一般而言,申請對象需要在“國家注冊歷史地點名錄”中,或是位于經政府認證的歷史地段中有突出貢獻的建筑物。其中,注冊名錄由聯邦內政部制定并定期更新,而歷史地段的劃定各州政府即可完成,從而大大增加各州歷史保護工作的積極性。此外,即使不在名錄或歷史地段內,如果滿足特定風貌條件,業主也可以主動聯系州歷史保護辦公室,通過審核后得到認證用于保護地役權的申請。

在明確資格后,由產權人主動聯系合格的公益組織作為地役權的接收方,共同完成申請檔案的制作并商定出讓條款。其中,申請檔案包括不動產的位置圖、照片,以及其核心保護要素的文字說明。出讓條款需要包括雙方的基本信息、保護要求、權責分配和附圖。圖2為伊利諾伊州芝加哥市北園鎮(North Park Village)的保護地役權檔案附圖,圖中標示了地塊的區位、建筑分布和用途分區。在其文字說明中詳細介紹了每個分區的現狀情況和保護規則。如分區7的用途是“文化和公共空間”,具體保護措施包括保護現狀建筑、不得隨意新建建筑和道路、除現狀已有功能不允許新的商業功能植入、雇用專業人士定期維護、允許地役權接收方一年四次的巡查等。在條款商定過程中,產權人享有很高的自由度,一般來說出讓的權利越多得到的減稅就越多。雖然依據稅法永久捐贈地役權才能獲得減稅,但個別州也為有期限的地役權提供少量獎勵。

2.保護地役權的維護

產權方作為直接使用者承擔日常的維護工作。如果涉及條款中保護部位的修繕,需要提前征求接收方的意見,并嚴格參照內政部歷史建筑物修繕規范進行。產權方的另一項重要責任是要保證其不動產一定的開放性,開放的方式和時間依雙方協商而定,通常以保護正常生活隱私為前提,如一個月開放幾小時。如果地役權僅針對建筑外立面,那么只要在外部能被觀察到即可,無需開放內部。

接收方的首要責任是提供日常的監管服務,需要定期組織專業人士巡視評估地役權的維護情況。如果在監管中發現產權方沒有履行相關義務,如對保護要素造成了破壞,接收方可以提出書面整改要求,嚴重的可以訴諸法律。一些公益組織還會提供咨詢服務,包括建筑的修繕養護、法務咨詢等方面。

(三)保護地役權實踐的經驗

經過多年實踐,保護地役權在美國成為了一種較為普及的政策工具,本文從政府引導、經濟激勵、社會參與和規劃銜接四方面總結其成功經驗。

1.政府引導:完善的法律制度為基礎

美國保護地役權的快速發展歸功于其成熟的法律體系。在《法案》的整體框架下,各州政府隨后出臺了符合自身情況的地方性規章,形成了上下傳導的縱向法律體系。以歷史保護為例,國家層面的法律并未嚴格限定申請資格,而是將權力下放到各州。目前為止,美國已有超過半數的州出臺了各自的保護地役權法規,其余州在具體工作中仍以國家層面法規為主要依據。

同時,很多其他法律與保護地役權制度也有密切聯系。如《國家歷史保護法》制定了歷史文化遺產的登錄制度,《合同法》授予了地役權合同的合法性,《慈善組織法》認定了符合資質的公益組織等。

2.經濟激勵:多樣的免稅政策為推動

保護地役權減稅在諸多的減稅門類中屬于慈善捐贈減稅。慈善捐贈減稅于上世紀初第一次世界大戰期間被廣泛使用以刺激經濟彌補戰爭開銷。之后,在1976年稅法改革中,進一步細化了保護地役權的減稅標準,產生了深遠的影響。其中,第一百七十款規定了所得稅、遺產稅和財產稅三大類減稅方式。此外,各級政府還會設立專項補助計劃,如國家公園組織推行的聯邦歷史復興稅收激勵項目,為列入國家保護名錄中歷史建筑物的修繕提供總花費20%的稅收抵扣。密歇根州對于上述歷史建筑物的修繕提供額外5%的減稅額度。如果修繕后用于商業功能,則會再增加5—15%[4]。這樣計算下來可以減少最多40%的修繕花費,對私人業主產生了巨大的吸引力。

3.社會參與:多元的民間組織為助力

美國的土地信托、歷史保護等非盈利性公益組織數量眾多,它們的建立和運營根植美國文化,高度依賴于私人和社區的支持,是美國基層治理的特色[5]。作為民間與政府之間的橋梁,公益組織在保護工作中扮演著極為重要的角色,它的優勢主要體現在以下幾點:第一,稅法規定慈善、宗教等公益組織可以獲得營業稅豁免,為公益組織的發展夯實了經濟基礎;第二,與政府相比,公益組織的工作效率更高,更善于與業主溝通,也更專注于解決街區尺度的具體問題;第三,公益組織可以為私人業主提供多種技術咨詢服務,使保護工作更為順暢。組織的員工可能來自建筑、銀行、法律、歷史保護等各個行業,其中很多是以兼職形式聘請,也有大量出于興趣的志愿者加入。

4.規劃銜接:靈活的政策工具為接口

保護地役權的批準需要當地規劃管理部門的協同參與。為方便與交通、市政、區劃等規劃的銜接,規劃部門會將地役權納入統一的地理信息數據庫管理。這樣不但可以清晰掌握地役權的空間位置,還避免了可能出現的各類規劃溝通不暢問題。除此之外,地方政府也可以通過調整區劃、修訂法規等政策工具推廣保護地役權的普及,比如劃定更多的歷史地段、規定保護地塊的功能用途等。另一項較為常用的政策工具是開發權轉移,因設立保護地役權而損失的部分開發權可以有償轉移給政府認可的其他地塊,多見于費城、波士頓等城市中心區。

二、保護地役權在我國的適用性

(一)我國保護地役權制度的現狀

我國地役權的法制建設尚處于起步階段,對地役權的定義以提高私人利益為主。2007年《中華人民共和國物權法》中對地役權的定義是“按照合同之約定,利用他人不動產,以提高自己不動產效益的權利。”而后,于2021年施行的《中華人民共和國民法典》延續了上述定義。其他法規如2015年《不動產登記暫行條例》中,提到了可以對不動產的地役權進行登記,并未規定地役權本身的定義。可以說,地役權在我國的具體國情下,其使用也被限定“地與地”之間,極少因維護公共利益而設立地役權。

在相關制度建設不完善的背景下,我國已經出現了保護地役權的實踐性探索。2020年,錢江源國家公園與當地村委會簽訂了“集體林林地保護地役權”,在土地權屬不變的情況下,規定村民遵守保護林地、限制開發等生態控制要求,并給予資金補償。錢江源的實踐提供了很好的范例,但仍存在不足之處。有研究指出,其管理方式過于寬泛,缺乏分類細則和差別化的補償標準,本質上仍是以往生態補償機制的延續[6]。

(二)我國建立保護地役權制度的建議

在借鑒美國保護地役權經驗的同時,如何根據我國實際情況進行本土化調整,本文提出如下幾點建議。

第一,建立配套法律法規,賦予保護地役權合法身份。明確其與《民法典》中地役權的關系,在法律上將為保護公共利益而設立的地役權與現行針對私人利益的地役權進行區分。詳細規定保護地役權的基本概念、適用范圍和流程機制等,為后續的制度建設提供法律依據。

第二,拓寬補償和激勵渠道。借鑒美國的減稅政策,在經濟補償方面有所突破。結合年度個人所得稅申報,將歷史文化遺產保護列入個稅專項附加扣除門類。此外依據《歷史文化名城名鎮名村保護條例》中“對歷史建筑的維護和修繕給予補助”,設立專項補助資金,將保護地役權納入補助范圍。

第三,明確地役權管理部門,鼓勵民間力量參與。美國的民間公益組織是接收地役權的主要力量,這種模式在執行上較為靈活,但也面臨著穩定性差的問題。考慮到不同國情,我國應采取政府為主、民間為輔的模式,在自然資源部門下建立保護地役權專門機構,負責地役權的建立、接收、入庫和管理。

三、結束語

美國保護地役權的應用,在一定程度上合理地平衡了公權和私權,對保護歷史和自然遺產起到了正面的作用。本文重點分析了保護地役權的形成、發展和管理方法,總結了這種制度在實際運用中的優勢和不足,未來我國應結合現行規劃體系,綜合考慮保護對象的類型和保護要求,劃分用途分區,制定適合國內實際情況的地役權制度。