存量規劃背景下低效工業用地識別與優化策略研究
——以聊城市嘉明經濟開發區為例

甄 溪，李津莉，2，于 紅，高 銘

（1.天津城建大學建筑學院，天津 300384；2.天津大學建筑學院，天津 300072；3.天津大學建筑設計規劃研究總院有限公司，天津 300073）

工業是“立國之本，強國之基”，長期以來工業發展重規模輕效率、重擴張輕挖掘，工業用地迅速蔓延導致土地資源被大量消耗，土地強烈的需求與新增建設用地供給不充分之間的矛盾日益凸顯，僅靠新增建設用地難以解決沖突.我國正處于增量建設向存量更新轉換的新階段，在此背景下盤活存量用地進行土地供給側結構性改革，推動低效工業用地高質量發展是可持續城市建設的必由之路[1-2].

嘉明經濟開發區地處國家和山東省重大發展戰略疊加區，是一個以制造業為主、商貿物流為輔的生產加工型工業園，形成了覆蓋周邊，通達全國的市場體系，是聊城市科技創新引領區、新舊動能轉換聚集區和高質量發展示范區.截止2022 年園區總規劃面積41 km2，企業主營業務收入近210 億元，占據東昌府區工業企業總產值的半壁江山.近年來受到土地獲取與保有成本較低、圈占囤積土地及產業生命周期影響，園區建設強度低、土地閑置等粗放利用現象普遍存在，工業用地提質增效迫在眉睫.鑒于此，需加快建立以質量和效益為導向的工業用地績效調查評估制度，提升土地資源節約集約利用水平，促進園區新舊動能轉換和高質量發展.

1 低效工業用地現狀分析

1.1 低效工業用地概念界定

目前對于低效工業用地尚未形成統一觀點，2016年國土資源部印發《關于深入推進城鎮低效用地再開發的指導意見（試行）》，指出城鎮低效用地，是指經第二次全國土地調查已確定為建設用地中的布局散亂、利用粗放、用途不合理、建筑危舊的城鎮存量建設用地，權屬清晰、不存在爭議.結合學術界觀點從不同維度對其內涵進行界定，低效工業用地從外在表現看是處于閑置、停工或遺棄的工業用地；從土地利用強度看是土地用途、容積率等土地利用強度指標未達到標準的工業用地；從土地投入產出效益看是營業收入與利潤總額等效益指標未達到標準的工業用地；從產業導向看是布局不合理、粗放式發展的工業用地.

1.2 低效工業用地成因分析

低效工業用地的成因錯綜復雜，涉及企業自身、用地效率、產業發展、管理運營等方面因素，根據聊城市嘉明經濟開發區調查結果顯示，形成低效工業用地的原因主要包括以下4 個方面.

1.2.1 企業層面：企業圈占囤積土地，自身經營不善

園區土地出讓較早、租期較長，企業圈占囤積土地現象嚴重，租地運營情況比較突出.對于土地持有者而言，企業在購置土地之后，不做實業只靠收租獲取收益；對于土地租賃者而言，用地規模受限抑制了擴大再生產意愿，園區面臨優質企業流失和招商引資無地可用雙重困境.除此之外，企業自身經營不善也是造成工業用地效率低下的主要原因.有些企業由于資金短缺而無法開工建設，有些企業由于效益不佳而停產停工，導致土地資源閑置浪費.

1.2.2 用地層面：開發強度尚待加強，土地閑置現象嚴重

園區現狀工業用地平均容積率0.8，平均建筑密度58%，整體開發強度低，尚未達到最低建設標準，提升空間較大.摸底核查嘉明閑置用地共28 處，占宗地數量的14%，占地規模達到56 hm2. 閑置用地數量較多，空占大量土地指標，真正需要土地進行生產的企業因沒有用地指標而無法擴大再生產.

1.2.3 產業層面：空間布局散亂無序，產業層級亟需提升

目前園區形成了輕工業、高端裝備制造、綠色化工及現代商貿物流四大主導產業，但主導產業空間布局散亂缺乏企業協作，未能發揮產業集聚效應.其次，園區項目引進門檻較低，低端產業進入后占用土地資源導致空間價值被占據.在產業升級轉型大背景下，傳統產業逐漸丟失市場競爭力，需對其用地性質進行調整，但現有工業用地缺乏彈性管理，使得這類用地轉型難退出難.

1.2.4 管理層面：土地供應機制不健全，招商引資政策不合理

政府作為管理者應對工業用地進行項目選址、招商引資及入駐企業全時期、全過程、全方位動態監測.前期政府采用降低土地出讓價格、減免稅收等優惠政策吸引企業入駐，土地使用成本降低一定程度上縱容了工業用地粗放利用.后期多頭審批監管方式導致審批環節多、時間長，未對用地效率進行有效監管，致使低效工業用地現象蔓延.

2 低效工業用地識別評價體系構建

2.1 低效工業用地評價視角與方法相關研究

對于低效工業用地的界定工作多從土地開發強度和土地利用效益兩方面進行[3-5]，也有部分研究將污染能耗列入了考察范圍[6-7].佛山市德順區建立工業用地績效評估系統，根據工業用地績效評估結果，對地塊用地類型進行劃分，以此提出有針對性的空間改造政策[8-9].李雪[10]概括了低效工業用地中“質”與“量”的內容，對用地結構、土地集約度、用地合規等方面進行深度解析，研究低效工業用地實際使用情況.張彩萍[11]對常州市經開區集體工業企業發展歷程與自身特點進行分析，從土地利用強度和利用效益兩方面選取評價指標，構建評價指標體系，將低效用地劃分為不符合國家級的集體工業用地、不符合地方產業發展的集體工業用地和集約程度低的工業用地.

從識別視角來看，現有研究多考慮工業用地的經濟、社會、生態效益，關注著眼于土地投入產出收益.從識別尺度來看，由于我國各項數據統計均以行政區為單位，因此對省、市、園區宏觀、中觀層面的研究較多.受數據獲取與剝離困難的影響，以宗地為研究對象的微觀層面研究較少，評價的尺度無法滿足城市更新需要的精度.從識別方法來看，國內對于低效工業用地識別大多基于集約利用評價體系，評價方法單一.基于上述研究現狀，本文將宗地作為研究基本單元，追根溯源分析低效工業用地成因，根據用地實際使用情況對癥下藥選取評價指標，并以嘉明經濟開發區為例開展分維度和綜合性評價研究，提升低效工業用地識別精度.

2.2 低效工業用地識別與評價思路

對于土地利用效率的綜合評價，要與低效工業用地的本質特征緊密結合.嘉明開發區部分工業用地另做他用，租地運營、產業低端現象嚴重，是造成園區用地效益欠佳的主要原因.在對使用強度與經濟效益評價的基礎上增加“土地特征”“使用情況”與“產業發展”三大指標類型，形成5 個維度的低效工業用地效率評價體系識別低效工業用地.

土地特征是宗地的基本屬性，判斷現有工業用地是否符合土地利用規范，可以反映用地的合理性與合規性.選取規劃符合程度、土地性質[12]、土地使用權類型[13]3 個指標以此判斷現有工業用地是否滿足規劃要求.

建設特征是宗地的表現形式，是園區建設情況的直觀表現，反映土地集約利用程度與發展質量.根據工業項目建設用地控制指標選取用地規模、建筑密度、容積率、建設完成度和標準廠房作為評價標準.

使用情況是宗地的開發模式，從土地持有者和土地租賃者兩個主體對用地租賃情況進行判斷，可分為無租賃自用、無租賃不自用、有租賃且自用、有租賃不自用4 種類型.

經濟效益是宗地的本質要求，通過稅收可以了解宗地及企業經濟發展現狀，“畝均稅收”[14]是衡量經濟高質量發展的重要指標，也是轉變發展方式、優化經濟結構、轉換增長動力的有力抓手.

產業情況是宗地的發展動力，主導產業類型代表未來行業發展活力與企業發展潛力，規上企業則代表經濟發展的成果.在工業結構調整和產業轉型升級的大背景下，推進戰略性新型產業發展，是實現工業高質量發展的客觀要求.

2.3 評價指標體系構建

本文以新發展的理念為指導，圍繞“提質增效”對工業用地進行“量”與“質”的綜合考察分析，借鑒已有識別方法與要素因子選取經驗，確定宗地土地特征、宗地建設特征、宗地使用情況、宗地經濟效益、宗地產業發展情況5 個準則層，在此基礎上提取12 個評價指標，構建低效工業用地識別評價指標體系（見表1）.

表1 低效工業用地識別評價指標體系

2.4 評價方法

利用Delphi 法確定指標權重，通過幾輪匿名方式征求該領域專家們的建議形成決策系統，專家運用自己豐富的實踐經驗和專業知識，對工業用地不同指標權重做出自己的主觀判斷，對各評價指標賦予權重，按照規范進行評分.

式中：K表示綜合評分；aij表示第i個一級因子中二級因子j的權重；xij表示第i個y一級因子中二級因子j的評分；n表示個數.

其次，采用Moran’s I 指數進行全域空間自相關分析，判斷空間聚類情況.當Moran’s I 接近0 時，表示空間中的對象彼此相互獨立；接近1 時，表示研究對象的某種屬性在空間上具有顯著的集聚效應；接近-1 時，表示研究對象的某種屬性在空間上具有顯著的趨異性.

式中：Xi為區域i的觀測值；Wij為空間權重矩陣；n為某一變量樣本總數.

3 聊城市嘉明經濟開發區低效工業用地評價

3.1 數據來源

研究數據主要來源于聊城市東昌府區嘉明開發區城鎮低效用地再開發專項規劃項目，部分內容通過現場調研及專家咨詢的方式得以完善補充（見表2），本文依據以上數據對嘉明開發區低效工業用地分析識別.

表2 研究數據來源

3.2 工業用地利用情況評價

分別從指標分值、空間分布及行業狀況3 個方面對5 個標準層的評價結果進行分析.其中，指標按評分高低分為高、中高、中低、低4 類分值區；空間分布按照全局空間自相關分析各工業用地在空間上的分布聚集程度；按照《國民經濟行業分類》（GB/T 4754—2017），將園區內產業劃分為12 類進行平均分值計算，全方位、多角度反映工業用地在不同維度的使用狀況.

3.2.1 宗地土地特征

在土地特征指標上，園區整體基本符合規劃要求.171 塊宗地土地特征較好，占地規模405.28 hm2，占比99%.在空間分布上，各地塊土地特征呈現顯著的空間集聚性，土地特征表現較差的宗地主要集中在站前北路沿線.在行業分布上，除服務業用地情況較為復雜，與規劃符合度較低，其他行業所屬用地均滿足工業用地相關規劃使用要求，如圖1、圖2、圖12（a）所示.

圖1 宗地土地特征指標層評價圖

圖2 宗地土地特征LISA 集聚圖

3.2.2 宗地建設特征

在建設特征指標上，研究區占地409.16 hm2，平均用地面積為2.34 hm2，69%的宗地用地面積低于平均值.容積率0.8，建筑密度0.58，整體呈現容積率較小而建筑密度偏高的特征.在空間分布上，各地塊建設特征呈現顯著空間集聚性，以西外環路為界，北部建設質量較好，南部建設質量層次不齊.在行業分布上，建材、高端裝備與生物食品制造建設質量較高，所屬用地規模占比為41%.服務業、汽車制造、商貿物流等產業占地面積小且建設質量差，如圖3、圖4、圖12（b）所示.

圖3 宗地建設特征指標層評價圖

圖4 宗地建設特征LISA 集聚圖

3.2.3 宗地使用情況

在使用情況指標上，自用型宗地是指企業自己持有土地進行生產，或在自己生產同時把部分土地出租給其他企業進行生產.租賃型宗地是指企業持有土地卻不自己生產，將土地出租給其他企業，是園區較為普遍的土地使用模式.在空間分布上具有正相關性，但集聚程度較弱，總體呈現東部集聚程度強于西部地區，東部多為自用型宗地，租賃型宗地主要集中在西外環路以西.在行業分布上，自用型宗地以新興先進制造產業為主，租賃型宗地大多為建筑、金屬材料深加工、商貿物流等生產方式粗放的低端產業，如圖5、圖6、圖12（c）所示.

圖6 宗地使用情況LISA 集聚圖

3.2.4 宗地經濟效益

在經濟效益指標上，整體而言經濟效益較差，畝均稅收4.29 萬元.其中，最高值為99 萬元，最低值為0 萬元，不同企業收入差距較大，兩極分化現象明顯.在空間分布上正相關性顯著，總體呈現高收益宗地沿昌潤路集聚的特征.在行業分布上，汽車制造、建材、金屬深加工業畝均收益較高，三者所屬用地面積占比13%，稅收占比全域總數的20%；而以商貿物流為代表的其他服務業畝均收益較差，但稅收總和較高，占稅收總和的54%，如圖7、圖8、圖12（d）所示.

圖7 宗地經濟效益指標層評價圖

圖8 宗地經濟效益LISA 集聚圖

3.2.5 產業發展情況

在產業發展情況指標上，傳統行業、新型制造業與現代服務業宗地數量占比分別為3 ∶4 ∶3，用地規模占比為4 ∶4 ∶2.在空間分布上，各行業在空間上呈現隨機分布形態，不存在集聚效應，總體而言北部地區企業發展潛力高于南部地區.在行業分布上，為滿足聊城市城市經濟與社會發展的需求及園區發展高新產業及新型制造業功能定位的要求，以汽車制造、生物食品制造、高端裝備制造為代表的新型制造業煥發出強有力的生命力，如圖9、圖10、圖12（e）所示.

圖9 產業發展情況指標層評價圖

圖10 產業發展情況LISA 集聚圖

圖11 低效工業用地綜合評價圖

圖12 工業用地利用情況空間自相關圖

3.3 綜合評價結果分析

如表3 所示，高效集約型宗地整體而言占比偏低，該類宗地與規劃符合度高，土地集約利用程度高，經濟產出效益好，且多為土地使用主體，行業發展前景廣闊，是較為理想的用地類型.未來可在保留現狀基礎上優化發展環境，對周邊用地進行調整，形成具有核心競爭力的產業集群空間.

表3 低效工業用地綜合識別分值區間劃分

適度利用型宗地現狀與規劃較為貼切，土地集約利用程度適中，經濟產出效益一般，且多為租賃企業，產業發展前景較好. 后續應針對自身評分較低的項目進一步強化，完善發展空間以提升競爭力.

根據圖11 可知，低效閑置型宗地包括極度低效型宗地與中等低效型宗地兩種，集中分布在站前北路西側用地.單個地塊面積小，用地效益差，大多為閑置用地，地塊內部缺乏活力，難以靠自身做出調整實現轉型升級.需要進一步加大投資與扶持力度，分析低效用地成因，探索低效工業用地再開發策略，擺脫發展困境，破解發展瓶頸，尋找發展路徑.

4 聊城市嘉明開發區低效工業用地利用優化策略

4.1 事前統籌：保障高質量發展用地

4.1.1 彈性調整，改革土地供應方式

根據企業生命周期，按行業建立彈性年限出讓制度，采用先租后讓[15]、租讓結合、長期租賃的土地開發模式，避免“舊項不退、新項難進”、“數字造假、謊報產出”、“投機囤地、圍而不建”等現象發生，避免因租賃時間過長導致租而不用，又無法變更土地使用主體，造成土地資源閑置.

4.1.2 接管運營，建立低效用地一本臺賬

整合園區內既不自用生產也無租賃情況的閑置用地，按規定征繳土地閑置費或依法無償回收用地使用權.建立閑置用地招商引資臺賬表，為園區改造提供數據支撐，實現優質企業與閑置地塊的精準對接，將閑置用地變為高質量發展的新高地.

4.2 事中建設：鼓勵低效用地提質增效

4.2.1 剛性管控，推進高標準開發建設

嚴格遵守《山東省建設用地控制標準（2019 年版）》中各行業建設用地指標的相關規定[16]，在不改變土地原有使用性質的情況下，經有關部門批準后對現有地塊進行技術性改造，通過拆遷改建、增容改造[17]等手段提高土地利用效率.

4.2.2 獎懲分明，創造高水平經濟收益

實施以畝均稅收為核心的存量經濟轉型升級，用最小的用地代價換取最大的經濟效益.重點提升商貿物流及其他服務業的畝均稅收，化解不同產業宗地畝均稅收差異較大的現象.建立畝均效益考核機制，“正向激勵+反向倒逼”，按照不同行業提出差異化的指標標準落實獎懲機制[18].對于經濟活力大的區域給予適當的指標獎勵，對于經濟活力弱的區域，適當扣除相應指標，激勵企業高效利用土地，提高土地畝均收益.

4.2.3 產業升級，助力高層次產業集群

推動工業經濟高質量發展主要有兩個抓手，一是傳統產業轉型升級，二是培育新型產業.對于園區特有的傳統重點產業要提質增效，積極調整產業結構，以產業轉型促經濟增長.對于汽車制造、裝備制造、醫藥食品與醫藥等新型產業要合理調整產業布局，優化生產空間，改善運營環境，促進制造業高質量發展，加快新型產業集群發展.支持商貿物流業和其他服務業做大做強.大力完善現代物流體系，提升區域物流樞紐地位，構建優質高效、結構優化、競爭力強的現代服務產業新體系，打造聊城特色產業鏈和產業群.

4.3 事后監測：加強工業用地批后監管

4.3.1 項目管控，建立項目追蹤機制

改變以往“重招商，輕管理”的舊思維，加強項目監管，對于停工停產或無法按原有土地出讓合同或劃撥決定書進行生產的項目，其所占宗地由管委會進行協商，回收土地使用權后依法重新組織出讓，政府統一招商引資，引入市場化產業園運營主體；對于正在進行的項目要加強對項目建設進度與資金的監管，杜絕企業臨時更改項目投資，避免出現超期竣工占用土地現象.

4.3.2 動態監測，建立用地評價考核機制

建立健全動態評價考核監督機制，以互聯網+、地理信息系統、大數據為支撐，整合園區工業用地基礎數據與專項數據創建數據庫，對供給后的土地實行動態監測與管理，對工業用地進行“定期體檢”，實時更新低效工業用地數量規模與空間分布情況，逐步淘汰綜合評分較差的企業.

5 結 語

盤活存量用地，促進土地資源優化配置，是實現土地集約利用的重要手段.本文以宗地為基本單位，分析低效工業用地利用現象，構建低效工業用地評價體系，為低效工業用地摸底工作提供了科學的調查路徑.根據評價結果，針對園區工業用地在不同維度指標特征、空間布局、行業分布存在的問題提出相應的優化提升意見.一方面為嘉明經濟開發區低效工業用地評價工作提供了思路模式，另一方面也為其他城市低效工業用地評價提供借鑒參考.