貴州省建設(shè)用地智能審批系統(tǒng)設(shè)計與實現(xiàn)

林少華，吳躍

（貴州省自然資源技術(shù)信息中心，貴州貴陽 550004）

目前，中國各行業(yè)部門的信息化建設(shè)正全面推進，電子商務(wù)、電子政務(wù)建設(shè)蓬勃發(fā)展，自然資源信息化建設(shè)也取得一定進展，并提出開展自然資源管理信息化和建設(shè)用地審批實現(xiàn)遠程報批的要求。

貴州省雖然早在2004 年就開始了全省建設(shè)用地審批系統(tǒng)的建設(shè)工作，但是原先系統(tǒng)重在解決流程流轉(zhuǎn)和材料信息數(shù)字化問題。通過十幾年的應(yīng)用，發(fā)現(xiàn)原先系統(tǒng)存在省廳審查人員需要人工比對各項報批數(shù)據(jù)，耗時長、易出錯；市縣組卷不規(guī)范、數(shù)據(jù)填寫不準(zhǔn)確、報至省廳后仍需要反復(fù)補充材料、周期比較長等主要問題[1]。為貫徹落實國務(wù)院、省政府“放管服”改革精神，適應(yīng)新《土地管理法》和《國務(wù)院關(guān)于授權(quán)和委托用地審批權(quán)的決定》（國發(fā)〔2 0 2 0〕4 號）等相關(guān)法律和文件要求[2]，解決貴州省建設(shè)用地審批系統(tǒng)中存在的痛點，貴州省自然資源廳于2021 年開發(fā)了貴州省建設(shè)用地智能審批系統(tǒng)，以便滿足智能、高效、便捷的審批要求。

本文主要基于地理信息系統(tǒng)、數(shù)據(jù)庫管理系統(tǒng)、網(wǎng)絡(luò)通信及云計算等技術(shù)，輔以辦公自動化的理論和方法，在深入分析和研究建設(shè)用地審批信息系統(tǒng)的基礎(chǔ)上，結(jié)合省自然資源土地管理辦公自動化需求，研發(fā)了適合本地區(qū)建設(shè)用地審批系統(tǒng)。

1 系統(tǒng)目標(biāo)、設(shè)計原則及整體架構(gòu)設(shè)計

1.1 系統(tǒng)目標(biāo)

貴州省建設(shè)用地智能審批系統(tǒng)的主要目標(biāo)是借助自然資源業(yè)務(wù)網(wǎng)，實現(xiàn)省、市、縣三級聯(lián)網(wǎng)審批管理平臺，從而優(yōu)化土地管理模式，規(guī)范用地報批資料和審批行為，促進審批監(jiān)督，共享地理信息資源，進一步厘清全省建設(shè)用地業(yè)務(wù)進出流程，提高自然資源部門建設(shè)用地審批管理水平，為土地管理及用地報批的宏觀調(diào)控提供具體技術(shù)支撐。系統(tǒng)功能細化目標(biāo)如下：①根據(jù)建設(shè)用地審批工作現(xiàn)狀，設(shè)計省級建設(shè)用地審批管理系統(tǒng)，實現(xiàn)建設(shè)用地審批信息的錄入、處理、存儲、分析、查詢、輸出及傳遞等智能化管理，并可方便地調(diào)用相關(guān)圖形數(shù)據(jù)進行實時審查；②在自然資源網(wǎng)的基礎(chǔ)上，連接部級自然資源管理部門的建設(shè)用地審批管理系統(tǒng)，實現(xiàn)建設(shè)用地審批信息快速上報和下傳。

1.2 系統(tǒng)設(shè)計原則

建設(shè)用地報批涉及自然資源管理的眾多業(yè)務(wù)，具有管理范圍廣、模式多變及流動性強的特點，是一項復(fù)雜的行政審批業(yè)務(wù)。因此，在系統(tǒng)建設(shè)、業(yè)務(wù)梳理方面應(yīng)該遵循穩(wěn)定、安全、開放、可維護、可擴展等原則。所謂穩(wěn)定，是指系統(tǒng)開發(fā)所用到的軟硬件平臺、開發(fā)工具及網(wǎng)絡(luò)設(shè)備在系統(tǒng)運行階段能夠持續(xù)穩(wěn)定運行；安全性是指系統(tǒng)未經(jīng)授權(quán)不能被修改的特性，且具有相對獨立的安全機制和較強的容錯功能；開放性是充分利用自然資源信息網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)和信息共享平臺，實現(xiàn)省、市、縣三級的信息快速交換和服務(wù)，使各級系統(tǒng)既相互聯(lián)系又相對獨立，保證系統(tǒng)的開放性；可維護性是指系統(tǒng)遭受數(shù)據(jù)損壞、丟失的情況下，可以提供數(shù)據(jù)恢復(fù)的維護功能，盡量減少人工維護的工作量，確保系統(tǒng)的正常運行；可擴展性是指信息系統(tǒng)預(yù)留了較多的功能擴充接口，當(dāng)應(yīng)用或技術(shù)更新替代時，能夠及時在系統(tǒng)建設(shè)過程中充分考慮其可擴充性。

1.3 系統(tǒng)整體架構(gòu)設(shè)計

貴州省建設(shè)用地智能審批系統(tǒng)主體由三大部分組成，即智能組件、智能收件和智能審批3 個模塊。系統(tǒng)整體架構(gòu)如圖1 所示。報省政府批準(zhǔn)建設(shè)用地的報批流程是由各區(qū)縣級自然資源部門發(fā)起，分別經(jīng)市級審查、省級自然資源部門審查通過后報省人民政府批準(zhǔn)。

圖1 系統(tǒng)整體架構(gòu)

貴州省建設(shè)用地智能審批系統(tǒng)基于貴州省自然資源全息大數(shù)據(jù)平臺。貴州省自然資源全息大數(shù)據(jù)平臺按照“先進成熟、穩(wěn)定高效、安全可靠”的原則，設(shè)計充分考慮網(wǎng)絡(luò)、數(shù)據(jù)、應(yīng)用和安全等方面的多樣化需求，采用多層次、強解耦性的體系架構(gòu)，既保證有良好的擴展性和靈活性，又保證其規(guī)范性和安全性。借鑒地理信息科學(xué)、大數(shù)據(jù)技術(shù)[3]、計算機科學(xué)等多學(xué)科理論與方法，充分利用貴州省自然資源廳已有建設(shè)成果，結(jié)合自然資源云基礎(chǔ)環(huán)境，采用分布式、云計算、大數(shù)據(jù)等技術(shù)進行建設(shè)，實現(xiàn)參建體系內(nèi)國土空間基礎(chǔ)信息的縱橫聯(lián)通、共建共享、深度融合、協(xié)同共贏。

智能組件模塊：主要包括數(shù)據(jù)一致性檢查、數(shù)據(jù)完整性檢查、材料齊備性檢查、項目審查指標(biāo)檢查等功能，規(guī)范組卷，提高報件質(zhì)量。

智能收件模塊：市縣上報前系統(tǒng)進行智能檢查，主要檢查占補平衡、供地政策、征前程序、地類面積等，判斷內(nèi)容是否符合報批要求，強制性指標(biāo)審查不通過不允許上報，提示性指標(biāo)審查不通過可以上報，但會給出提示。上報失敗，市縣可以查看智能審查報告，重新完善報件資料，上報成功，省廳窗口可以根據(jù)智能審查報告進行收件，防止不符合報批要求的用地報件進入省廳審查程序目錄。

智能審批模塊：根據(jù)各處室審查職責(zé)制定智能審查規(guī)則，系統(tǒng)自動檢查，并給出參考意見。同時，系統(tǒng)會根據(jù)大數(shù)據(jù)比對結(jié)果，根據(jù)設(shè)定的系統(tǒng)規(guī)則，計算機自動分析各項指標(biāo)的計算結(jié)果，給出相應(yīng)的審查意見。系統(tǒng)輔助審查，提高審查效率。系統(tǒng)還會根據(jù)省政府批文模板，提取智能審查報告、建設(shè)用地審查意見表等數(shù)據(jù)，自動生成省政府批復(fù)文件內(nèi)容，方便發(fā)文擬稿。

2 指標(biāo)體系設(shè)計

報批信息可從完整性和準(zhǔn)確性兩方面來評價。完整性是指必須填寫；上傳供業(yè)務(wù)審查的各類材料及相關(guān)表單數(shù)據(jù)的填寫；準(zhǔn)確性是指上傳的材料及報批地塊要能滿足各項法律法規(guī)和管理要求，特別是要通過大數(shù)據(jù)分析手段，通過對報件數(shù)據(jù)、材料、空間位置等與省廳各項調(diào)查、管理數(shù)據(jù)進行自動對比分析[4]。

用地報批件，從業(yè)務(wù)上來說，分為批次和單獨選址2 種類型。針對不同的類型，可能存在不同的審查要求。例如，對于批次用地不得占用自然保護區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、水源地保護區(qū)以及法律法規(guī)規(guī)定不得占用其他區(qū)域的土地。但是對于單獨選址項目，難以避讓確需占用的，應(yīng)符合相關(guān)規(guī)劃，并取得有權(quán)限主管部門的審核（批復(fù)）同意[5]。因此，系統(tǒng)首先從業(yè)務(wù)類型上劃分為兩大類，分別針對不同業(yè)務(wù)設(shè)計不同指標(biāo)體系。每個指標(biāo)包含的屬性如表1 所示。

3 智能審批實現(xiàn)

3.1 生成審查報告

建設(shè)用地報件在組件及上報時，均可以調(diào)用大數(shù)據(jù)分析服務(wù)，通過對基本農(nóng)田、生態(tài)紅線、已批建設(shè)用地、土地利用現(xiàn)狀、保護地、礦業(yè)權(quán)等幾十個圖層數(shù)據(jù)以及相關(guān)的報批表格數(shù)據(jù)和材料附件數(shù)據(jù)進行計算、比對，再根據(jù)審查規(guī)則進行分析，從而產(chǎn)生一個全面的審查報告，供系統(tǒng)和審查人員進行判別。審查報告樣例如圖2 所示。

圖2 智能審查報告

智能審查報告由項目基本信息及指標(biāo)審查情況組成，指標(biāo)如果通過，會顯示綠色的“通過”，如果不通過，會用紅色標(biāo)注“不通過”，方便報件人員和審查人員查看具體情況。審查報告還包含提示信息和分析詳情信息。其中提示信息用于提示為通過（未通過）的原因，詳情信息用于顯示空間疊加分析的結(jié)果。

市縣報送省廳時，系統(tǒng)在收件之前會進行綜合判別，如果有強制性指標(biāo)沒有通過，則不允許上報；如果強制性指標(biāo)都通過，有提示性指標(biāo)未通過，則會提示報件人員，但是不阻止上報。

3.2 生成審查意見和批文

系統(tǒng)會根據(jù)每個處室負(fù)責(zé)的指標(biāo)情況，通過分析指標(biāo)通過情況，自動生成審查意見。每個處室會有多個指標(biāo)，根據(jù)每個處室審查職責(zé)設(shè)置意見模板，系統(tǒng)根據(jù)每個指標(biāo)的通過情況以及每個指標(biāo)計算結(jié)果，通過模板引擎對意見模板進行處理，生成每個處室的審查意見。處室審查人員在審查時，可以直接引用系統(tǒng)產(chǎn)生的審查意見，進一步修改補充。

省政府批復(fù)內(nèi)容，也通過模板的方式進行設(shè)置。由于單選項目和批次項目的數(shù)據(jù)和批復(fù)都不一樣，因此，系統(tǒng)將模板劃分適用業(yè)務(wù)。另外，模板配置還包括模板計算時需要引用到的數(shù)據(jù)等屬性。

4 技術(shù)特點

貴州省建設(shè)用地智能審批系統(tǒng)充分利用了云上貴州云計算基礎(chǔ)設(shè)施，通過貴州省自然資源云服務(wù)以及當(dāng)前正在建設(shè)的貴州省自然資源全息大數(shù)據(jù)平臺提供的大數(shù)據(jù)支撐服務(wù)。整個系統(tǒng)架構(gòu)設(shè)計圍繞“業(yè)務(wù)流程”展開，整個業(yè)務(wù)功能的設(shè)計和實現(xiàn)采用SOA（面向服務(wù)的體系架構(gòu)），充分保證了系統(tǒng)功能和流程實現(xiàn)的靈活性和擴展性。系統(tǒng)建設(shè)利用面向服務(wù)的思想建立統(tǒng)一的業(yè)務(wù)模型，利用系統(tǒng)服務(wù)組件和業(yè)務(wù)組件搭建自然資源業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)，具有便于部署和維護的特點。

系統(tǒng)采用了JMS 消息服務(wù)中間件Apache Artemis，通過消息中間件來解耦審批系統(tǒng)、計算分析服務(wù)、空間分析服務(wù)，使得系統(tǒng)架構(gòu)更加清晰。Artemis 通過基于netty 的非堵塞IO 架構(gòu)開發(fā)，擁有了出色的性能，作為下一代ActiveMQ。選擇Artemis 的原因是其具有開源、高可用性、Java 編寫、高性能的優(yōu)勢。

系統(tǒng)同時還基于開源模板引擎進行二次開發(fā)，設(shè)計了適合于項目需要的業(yè)務(wù)領(lǐng)域模型，例如計算基本農(nóng)田占用公式的通用函數(shù)等。

為了優(yōu)化計算速率，系統(tǒng)在設(shè)計過程中考慮了每個指標(biāo)在進行計算時并不需要所有的數(shù)據(jù)，因此在指標(biāo)配置時添加了引用數(shù)據(jù)屬性，配置當(dāng)前指標(biāo)需要用的表格、圖形、附件數(shù)據(jù)。這樣極大地減少了指標(biāo)計算時需要讀取的數(shù)據(jù)量。

5 應(yīng)用成效

通過提取系統(tǒng)中2 個月收取（8 月份為過渡時間段，所以對比的是啟用前2 個月和啟用后2 個月）的建設(shè)用地報件審批系統(tǒng)記錄，不考慮其他因素（例如補件、政策等），只考慮系統(tǒng)記錄的辦理時間，可以發(fā)現(xiàn)整個辦件時限平均有30%以上的提速。系統(tǒng)辦件時間對照如表2 所示。

表2 系統(tǒng)辦件時間對照表

該系統(tǒng)基于全省信息化統(tǒng)籌建設(shè)思路，充分運用云計算、大數(shù)據(jù)和人工智能技術(shù)，打造以智能審批為主、人工核驗為輔的全國領(lǐng)先的一體化建設(shè)用地智能審批管理系統(tǒng)。通過建立智能化審查規(guī)則庫，完善了數(shù)據(jù)基礎(chǔ)；通過大數(shù)據(jù)智能審查，進一步減少了自由裁量權(quán)，降低了建設(shè)用地管理廉政風(fēng)險。

新系統(tǒng)具有以下特點：①方便。市縣上報之前能提前知道報件存在的問題。②規(guī)范。規(guī)范市、縣報件行為，同時也規(guī)范省廳各處室的審查標(biāo)準(zhǔn)。③提效。提高行政審批效率。④增質(zhì)。大數(shù)據(jù)自動比對，減少人工審查失誤造成的審查問題。