我國醫養結合的典型模式及其優化路徑

楊洋　陳建

［摘要］近年來，我國老齡化程度不斷加劇，養老服務壓力不斷加大。而醫養結合養老服務將現代醫療技術與養老保障模式有機結合，可以有效滿足老年人的養老、醫療疊加需求，正成為養老服務創新的重點。通過梳理199個全國醫養結合典型案例，發現目前我國醫養結合養老主要有整合照料式、合作運營式、整體聯動式和互嵌融合式四種模式。但在實踐中，醫養結合養老服務仍存在轉型過程難、責任落實難、收費水準高及人力資源不足等問題。對此，我國可采取規范醫養結合轉型制度、健全政府管理機制、加大資金保障力度、培育人才隊伍等措施來推動醫養結合養老模式進一步發展。

［關鍵詞］醫養結合；養老服務；老齡化；老年保障；養老模式

中圖分類號：R197.1；D669.6文獻標志碼：A文章編號：1672-0563（2023）04-0032-08

DOI：10.13773/j.cnki.51-1637/z.2023.04.005

引言

據第七次全國人口普查數據顯示，截至2020年11月1日，我國60歲及以上人口為2.6億人，占總人口的18.70%，其中65歲及以上人口為1.91億人，占比為13.50%［1］，與2018年底相比，分別增加0.9%和1.6%。由此可見，我國老年人口規模大、增長快，老齡化壓力與養老服務壓力不斷加大。而老齡化與失能化往往同時發生，根據國家衛健委在2019年11月31日發布的最新統計數據，我國目前有超過1.8億的老年人患有慢性病［2］，占當年老年人口的70.8%，其中約一半的老年人患有一種以上慢性病。如何滿足老年人對于養老和醫療的雙重需求，完成國家“積極應對人口老齡化，大力發展老齡服務事業”這一任務，是較長一段時間內社會保障領域亟需解決的問題。醫養結合養老模式將現代醫療技術與養老保障服務有機結合，從而更好地滿足老年人的各項需求，已成為我國應對

人口老齡化的戰略抉擇［3］。2022年2月，國務院印發《“十四五”國家老齡事業發展和養老服務體系規劃》，要求將深入推進醫養結合作為完善老年健康支撐體系的一部分，開展醫養結合提升專項行動，并提出到2025年養老機構普遍具備醫養結合能力的愿景。這表明醫養結合作為應對人口老齡化的措施，其重要性不斷提升、細節不斷完善。本文基于國家衛生健康委員會2020年3月公布的199個“全國醫養結合典型經驗”［4］，在案例分析基礎上進行模式總結，預見未來的發展趨勢，并對當前存在的問題進行剖析，提出可行性解決措施。

一、醫養結合的內涵及政策探索

（一）醫養結合的內涵闡述

目前學術界對于醫養結合的概念雖然沒有統一說法和明確界定，但是各學者對其內涵的總體理解相差無幾，例如李長遠、張舉國［5］學者提出醫養結合是整合醫療和養老資源，將醫療康復保健和生活照料融為一體，實現資源的最優化配置。該概念簡潔但完整的說明醫養結合的概念及主要內容，認為醫養結合在重新審視養老和醫療服務關系的基礎上實現了“醫”“護”“養”三者策略性協同。

但是，不同學者對醫養結合內涵的解釋又各有側重，分歧主要在“醫”與“養”的關系上，具體包括以下三種觀點［6］：第一種觀點將醫養結合視作“醫”與“養”的平等融合，如在2005年首次提出醫養結合的郭東［7］，認為結合是醫療資源和養老資源間相互平等的多方式結合。李杰［8］認為醫養結合強調老年人照護中的醫療護理和生活照料兩方面。第二種觀點認為醫養結合更注重“醫”，張旭［9］指出醫養結合是對養老服務內容之間的關系進行重新審視后，將老年人的健康醫療服務放在更重要的位置，是養老服務的充實和提高。黃佳豪和孟昉［10］基于這一概念，對醫養結合如何更高層次的提供醫療保健服務做出分析。第三種觀點認為醫養結合更注重“養”，董紅亞［11］提出在養老服務視角下從以“醫”為主轉向以“養”為主，構建新的醫養結合推進機制。

然而，我國迄今為止的政策文獻多數將醫養結合拿來即用，少有作出明確界定的。僅在2013年，國務院出臺《國務院關于加快發展養老服務業的若干意見》中，指出醫養結合是一種有病治病、無病療養，將醫療和養老有機結合的新型養老模式，強調通過醫療和養老資源的有機整合，為老年人提供持續性的照顧服務［12］。綜上所述，醫養結合是為老年人提供養老與醫療有機結合服務的養老模式，所提供的內容既包括疾病診治、健康護理、臨終關懷等醫療保健服務，還包括日常照料、文體娛樂、心理關懷等生活服務。

（二）我國醫養結合的政策探索

1.前期積累階段

為了改變家庭養老功能逐漸弱化的社會現狀，滿足老年人日益增長的養老需求，我國于2011年提出了加快建立以居家、社區、機構相協調的社會養老服務體系［13］，并于同年9月印發了我國第一個專門針對老齡事業發展問題的指導性文件《中國老齡事業“十二五”規劃》［14］。同年12月國務院下發《社會養老服務體系規劃（2011—2015年）》，文件中明確提出要在3種基本養老模式中涵蓋醫療服務、內設醫療機構，重點推進醫護型養老設施建設。該階段對醫養結合這一概念并沒有明確界定，但已經開始重視在養老服務中增添醫療康復內容，在政策內容中重視對老年人康復護理的需求，醫養結合處于醞釀萌芽階段。

2.探索成形階段

自2013年起，我國先后出臺醫養結合相關政策，明確提出推進醫療機構與養老機構加強合作，推動醫養結合發展成形。2013年9月，國務院前后發布《關于加快發展養老服務業的若干意見》和《關于促進健康服務業發展的若干意見》，首次明確提出推進醫療衛生與養老服務相結合，健全醫療保險制度，從體制和機制上完善醫養結合體系。此后，涉及醫養結合政策的出臺大多以這兩個文件為指導。2014年6月16日，國家發改委發布了《關于組織開展面向養老機構的遠程醫療政策試點工作的通知》，在北京、湖北、云南三地開展相關試點工作，標志著醫養結合從理論邁向實踐。該階段醫養結合養老服務逐漸探索成形，發布的相關文件對后續醫養結合理論與實踐的發展有著很強的指導性與參考性，醫養結合概念得到明確與規范，內容逐漸具體豐富，為進一步開展工作奠定了基礎。

3.加速發展階段

在“十二五”末期和“十三五”初期這一時間段，相關政策中多次提及醫養結合養老服務，進一步具化其建設目標和重點工作等細節，在發展中探索具有我國特色的醫養模式。2015年3月，國務院下發《全國醫療衛生服務體系規劃綱要（2015—2020年）》，協調各級各類醫療衛生機構的關系，加強醫療衛生服務對養老服務的支撐，推動醫養結合。同年11月，國務院辦公廳轉發《關于推進醫療衛生與養老服務相結合的指導意見》，全面部署醫養結合相關工作。2017年3月，十三個部門聯合印發了《“十三五”健康老齡事業發展和養老體系建設規劃》，建立健全醫療與養老機構合作機制及雙向轉診綠色通道。隨著我國人口老齡化程度的進一步加深，為應對老年人對養老與醫療的疊加需求，國家多次出臺醫養結合相關文件并加以具化、細化，醫養結合進入加速發展階段。

4.深化完善階段

2019年至今，我國針對醫養結合工作進展情況，發布多項政策來規范醫養機構、明確醫養標準、充實醫養團隊，以完善醫養結合養老服務。2019年10月23日，國家衛生健康委印發《關于深入推進醫養結合發展的若干意見》，針對當前醫養結合存在的問題，從服務銜接、“放管服”改革等5個方面提出建設性意見，表明國家對醫養結合的重視及醫養結合未來發展的較好前景。為提升醫養結合機構服務質量、規范服務內容，國家衛生健康委、民政部、國家中醫藥管理局分別于2019年12月31日和2020年10月10日，聯合制定《醫養結合機構服務指南（試行）》和《醫養結合機構管理指南（試行）》，以健全醫養結合養老模式的載體，對醫養機構進行科學、規范管理。這一階段，相關政策更加重視醫養結合的規范化，注重醫養結合的可操作性，對在實踐中出現的問題在政策中予以解決，推動醫養結合高質量發展。

隨著相關政策的出臺及對醫養結合發展的推進，國家和各地方政府不斷創新養老模式以推動我國醫養結合及養老服務的發展。醫養結合相關政策出臺是一個漸進的過程，一個由淺至深、由面及里的過程。我國在相關理論不斷深入的同時在實踐中與試點工作相結合，逐步明確了我國醫養結合的方向，形成了適合我國社會土壤的固定模式，在很大程度上為醫養工作的發展提供了理論和行動支持。隨著理論的豐富、政策的支持、實踐的發展，我國醫養結合逐步發展為幾種固定模式。

二、我國醫養結合的主要模式與運作

本文在參考相關學者的模式分類基礎上，對國家衛健委2020年3月公布的199個“全國醫養結合典型經驗”進行分類總結與理論概括，從實際案例中把握不同模式的特殊性與共通性，將我國醫養結合養老服務分為以下四種模式。

（一）以“醫”“養”為主的整合照料式

這種模式統稱“整合照料式”，是199個案例中占比最大的，指在原有醫療機構、養老機構和醫學類院校的基礎上，進行其他功能的整合，實現相關服務的內部化。具體分為：1.醫療機構增添養老功能，根據具體情況采用3種方式：（1）醫療機構向老年醫院轉型，以北京市隆福醫院為代表。該院是三級醫院轉型為老年醫院的典型案例，自2008年開始正式轉型，轉型后主攻老年人疾病，采用入院診治和入戶醫療服務相結合的方式，至今已初步建成老年健康服務體系。（2）醫院開設養老機構，以重慶醫科大學附屬第一醫院青杠老年護養中心為例。該中心是重慶醫科大學附屬第一醫院自籌資金創辦的一家新型老年護養機構，該項目在建設過程中充分考慮公立醫院建設養老機構的優勢和特色，即以老年護養中心、醫院為主，實現“醫、護、養的全程無縫連接”，該中心的建設是“醫護康養教一體化”模式的探索與示范。（3）醫療機構接管養老機構，以安徽省亳州市蒙城縣衛生健康委為例。該縣在2018年試點推行鄉鎮敬老院移交衛生院管理，2019年3月份，在試點成功的基礎上將全縣25家公辦敬老院移交鄉鎮衛生院全面管理，真正實現“兩院合一”。2.養老機構增設醫療功能，一般采用養老院自治醫療機構的方式，以天津市津南區天同養老院為例。該院自設醫療機構——天同醫院，不僅具備普通醫院基本的醫療服務，且圍繞老年人不同身體需求，重點推出中醫科及康復治療科，真正提升了老人們的獲得感和滿意度。3.依托院校資源，實現“產學研一體”。以黑龍江省齊齊哈爾市衛生學校為例，2014年該校建設起一座集醫、養、護、學、訓等為一體的失能老人康復中心及養老護理實訓基地，實現了教學資源、醫療資源、養老資源三者的有機整合。由于醫學類院校相比養老與醫療機構數目較少，且要同時承擔養老、醫療與教學功能，因此該模式局限性較大，案例較少。

（二）以“合”為主的合作運營式

該模式稱為“合作運營式”，即將重點放在“合”字，充分整合養老與醫療資源，統籌規劃建立醫療養老一體化基礎上的老年人個性化養老服務［12］。具體分為：一是以養老機構為主體，按照就近或最優原則與醫療機構以簽訂協議或契約的方式建立合作關系，充分整合資源。以北京慈愛嘉養老服務有限公司為例，2012年慈愛嘉養老服務有限公司與鼓樓中醫醫院簽署醫養結合合作協議，真正實現沒有圍墻的醫院與沒有圍墻的養老院。二是以醫療機構為主體，也就是醫院或社區衛生服務中心與養老機構簽約合作。以山東省煙臺市牟平區姜格莊街道社區衛生服務中心為例。中心與轄區內5家幸福院簽訂合作協議并成立專門的醫養結合領導小組與醫護巡視小組，每周到各幸福院巡診，滿足幸福院的醫療需求。“合作運營式”醫養模式實現了一定區域內醫療和養老資源的有機整合，為居家、社區老人提供上門醫療護理服務，通過雙向轉診和遠程會診解決老年人的醫療需求。

（三）以網絡輻射為特點的整體聯動式

這種模式為“整體聯動式”，與養老與醫療機構間一對一或一對多這種“結對子”的合作方式不同，這種模式擴大輻射范圍，在整個區域內進行資源的合理配置，建立整體醫養結合服務網絡。例如，湖南省長沙市康乃馨養老產業投資置業有限公司，康乃馨醫院與湘雅一、二、三醫院等醫院以及各級衛生院、衛生服務站，各大養老機構共建醫聯體、養聯體，形成了完善的轉診互助體系，為老年人提供完善的上門醫療、病后康復、機構養老等全體系的服務。

（四）以區分養老模式為基礎的互嵌融合式

“互嵌融合式”區別于前三種在已有機構的基礎上進行空缺功能填充，將醫療服務融入養老服務，使醫養融合代替單獨的養老功能。根據養老模式進行區分，具體包括：1.醫養結合融進機構養老，傳統的養老院、敬老院升級為醫養結合安心護理院、醫養院等。以內蒙古自治區鄂爾多斯市中華情醫養院為范例，該院建立之初的定位就是集養老、醫療、康復于一體的綜合型醫養院，并專為養老配套建設有鄂爾多斯中華情糖尿病醫院和中華情失能老人康復護理中心，滿足老年人的養老及更高水準的養生需求。2.醫養結合融進居家養老，在符合條件的地區建立居家型養老園區。以內蒙古自治區錫林浩特市愛祺樂牧民養老中心為例，該園區是錫林浩特市政府利用公租房打造的居家型養老園區，采用“集中居住、分戶生活”的模式委托企業運營管理，入住老年人只需按公租房標準支付用房租金，解決該地區牧民的養老需求。3.醫養結合融進社區養老，將老年人養老、醫療、生活需求下沉到社區，使獨居、留守、低保老人老有所醫、老有所養。以福建省莆田市秀嶼區東莊鎮厝頭村幸福院為例，2014年，厝頭村委會將被閑置的厝頭小學改建成厝頭村“幸福壹號”，包括“幸福壹號”廚房、午間休息室等設施，使老人在自家門口就能解決養老問題，滿足養老需求。“互嵌融合式”根據三種基本養老模式的具體情況及特點，采用不同方式將醫養結合與其進行調和，從根本上實現單一功能的升級。

三、我國醫養結合可持續發展所面臨的問題

我國醫養結合在養老服務需求壓力與政策實踐推進的雙重作用下取得了顯著進展，并積累了有推廣應用價值的運作模式與具體經驗。但從當前現狀看，我國醫養結合在實踐中仍存在諸多問題，制約了醫養結合的高質量、可持續發展。

（一）轉型過程難以規范化，標準不明晰

多數醫養結合機構都是在“單一型”養老或醫療機構的基礎上，通過轉型、合作、補充轉化為“復合型”機構。轉化的過程需要有特定的標準，才能合理實現功能整合，規范轉型過程，順應結合趨勢。但當前養老機構增添醫療服務的內容及范圍是按照《醫療機構基本標準（試行）》《康復醫院基本標準（2012版）》等單一醫療機構的標準所設定的，醫療機構增添養老服務是按照《養老機構管理辦法》等標準來規定的，這并不符合醫養機構的側重點及現狀。雖說醫養結合養老模式是大勢所趨，但是將單一機構轉化為復合機構之前，首先應考慮到各地區老齡化程度不同、經濟條件不同、醫療資源優勢不同，不能實行“一刀切”，要具體情況具體分析，有重點的規劃醫養結合機構的發展［16］。

（二）政府多頭管理，責任落實困難

從實際案例分析來看，業務主管部門交叉重疊、責任邊界不明晰是“醫養結合”養老模式一直以來都難以妥善解決的問題。目前我國醫療機構和醫療衛生服務由衛生健康部門監督和管理，養老機構和養老服務由民政部門主管，長期護理保險和其他醫療保險由醫保部門進行設置和監管，這就使得醫養結合服務存在多頭管理的問題［17］。此類問題在醫養結合不同模式中均存在，但在整合照料式中因醫療、養老功能補充方式多樣化、細節化，且涉及多個部門的責任范圍，結合方式不同部門責任大小也有別，故該問題解決難度大、情況較復雜。“多龍治水”的格局勢必導致職能分散，扶持優惠政策難以落實，政策監管工作難度大［18］，醫養結合養老服務難以規范發展。

（三）服務收費水平偏高，有效需求不足

與普通養老院相比，“醫養結合”型養老機構因其需要同時具備專業醫療服務而導致收費較高，這就與失能半失能老人、殘疾、患病、高齡老年人的收入水平不符［6］。如北京康語軒孫河老年公寓，入住價格最低為單人每月7000元，雙人每月10500元，且分別需要保證金30萬和50萬元。該公寓根據老年人自理能力分為6級，分別收取3000～8000元不等的護理費；湖南省湘潭市第六人民醫院，各項費用相加每月最低2860元。綜合得出，各地醫養機構收費水平均高于當地絕大多數老人的收入，收費水平高與老年人消費水平低之間的矛盾導致老年人對醫養服務的有效需求不足，進而導致“醫養結合”型養老機構床位利用率不高，資源配置效率降低。

（四）醫養結合人力資源嚴重匱乏，人才儲備不足

一方面，專業管理人才匱乏。醫養機構需要的是復合型人才，需同時掌握醫療與養老機構的專業知識，并能夠交叉運用到實際機構管理中。但現在各高校培育的僅為管理、醫療等單科型人才，非復合型人才。另一方面，醫護人員缺乏。由于醫養機構待遇薪酬、職稱評定等與專業機構存在差距，相關專業畢業生更愿意選擇到當地公立醫院就業。加之根深蒂固的護理老人需做“臟、苦、差”工作的觀念，醫養機構幾乎成為相關專業人員的末等選擇。最后結果就是，醫養機構的醫護大多為年齡偏大、缺乏專業護理知識、文化程度偏低的人員，醫護素質及機構硬件設施的制約，最終導致不能提供高質量的服務。

四、推進醫養結合可持續發展的對策建議

針對以上問題，為了更好地促進醫養結合可持續性發展，在推動醫養結合整體發展的基礎上，針對現有醫養模式的不同特點，進一步通過資源整合、主體合作、行動協同等，實現醫養結合不同模式間的互補共享與融合創新。為此提出以下幾點建議。

（一）規范醫養結合轉型制度

轉型過程中缺乏標準和規范，必將造成醫養結合養老模式流于形式，并可能直接損害老年人健康等方面的權益［19］。為確保醫養結合工作落到實處，規避過程不規范引發的問題，需高標準制定醫養結合制度規范，并根據醫養模式的不同進行適度調整，在法律層次上予以明確。與此同時，轉型制度的嚴格落實離不開監督和監管，按照國家監管相關考核辦法，針對醫養結合的不同方式，采取分別或共同監管，并及時公布監督信息，讓老人、家庭、社會能了解到相關信息。

（二）健全政府管理機制

明確人力資源和社會保障部、民政部、衛生健康委等政府部門各自的職責范圍，根據不同模式的重點不同，將具體職責落實到辦公室或個人，打破職責交叉的混亂局面。加強橫向跨部門協作，各部門形成明確的價值認知，設立統一權威的跨部門組織機制和常態化的協同機制［19］。

（三）加大資金保障力度

加大政府扶持力度，拓展資金渠道，政府牽頭探索社會組織、當地企業家、民間資本等多方主體參與的籌資機制［20］。以福建省莆田市秀嶼區東莊鎮厝頭村幸福院做范例，在資金籌措上采取“向上爭取一點、政府配套一點、社會捐贈一點”的辦法，充分調動流出黨員、企業家踴躍捐資，并發動村民共同參與建設，切實解決資金短缺的問題。推進長期護理保險試點工作，將老年護理服務市場化，允許民間力量參與，促進長期護理系統的可持續性［21］。

（四）加強人才隊伍建設

首先，擴大醫養結合專業人才儲備。一方面，鼓勵引導普通高校、職業院校增設老年醫學等相關專業和課程，在就業扶持、職業發展等方面給予政策優化。另一方面，統籌現有資源，設立省、市醫養結合培訓基地，探索普通高校、技術學校與醫養結合機構協同培養培訓模式［22］，具體可參考案例中黑龍江省中醫藥大學附屬二院南院的成功經驗。其次，健全優化醫養結合機構內醫護人員職稱評審與職位晉升機制，建立人才獎勵機制。最后，建立醫養結合機構醫務人員進修輪訓機制，返聘退休醫務人員到醫養結合機構執業。

（五）推進養老服務創新化及智慧化

一方面，我國未來在醫養結合服務模式的優化和調整上，應當把握不同模式的特點，積極探尋其主體行為邏輯和實踐行為邏輯，在優化現有模式的基礎上，拓寬關聯資源的協同路徑，實現醫養結合服務在模式和實踐路徑上的創新。另一方面，充分利用現有健康、養老等信息平臺，加快實施“互聯網+養老”行動，實現“15分鐘養老服務圈”，打造覆蓋家庭、社區和機構的智慧健康養老服務網絡。努力實現養老服務模式在創新化與智慧化方面的突破性發展。

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［責任編輯：李仲先］

Research on the Typical Model and Optimization Path of Integrated

Elderly Care and Medical Services in China

—— Based on the Analysis of 199 Typical Cases

YANG Yang， CHEN Jian

（School of Public Administration and Humanities，Dalian Maritime University， Dalian 116000，Liaoning）

Abstract： In recent years， owing to the aggravation of population aging， pressures on the elderly service is thereby increasingly heavier.However， as an organic hybrid between modern medical technologies and a security pattern for old-age care， integrated elderly care and medical service can effectively meet their demand for both medical care and elderly care， and is becoming the focus of old-age care service innovation.By sorting out 199 typical cases in this regard， it is found that four modes of integrated elderly care and health care are available in China including integrated care， cooperative operation， overall linkage and mutually embedded integration.However， in practice， problems are found in terms of transformation process， implementation of responsibility， high price and insufficient human resources.Hereto， measures such as standardizing the transformation system， consummating the government management mechanism， strengthening the fund guarantee， and talent cultivation should be adopted in order to promote the further growth of integrated elderly care and medical services.

Keywords： integrated elderly care and medical services； elderly care service； population aging； old-age security； elderly care model

收稿日期：2022-10-09

基金項目：四川省社會科學重點研究基地——中國攀西康養產業研究中心課題“鄉村振興背景下攀西地區生態康養旅游產品開發策略研究”（PXKY-YB-202104）；四川省社會科學重點研究基地——沱江流域高質量發展研究中心課題“沱江流域森林康養典型模式及創新發展研究”（TJGZL2021-13）；四川旅游學院校級科研項目“花椒精氣產品開發及其在康養旅游中的應用研究”（2020SCTU69）。

作者簡介：楊洋（1998—），女，山東煙臺人，碩士研究生，研究方向：公共服務與養老服務；陳建（1990—），男，山東新泰人，講師、博士，研究方向：農村公共服務。