“一網通辦”背景下人事檔案服務問題研究與對策

■ 張 泓

一、引言

當前，以5G 網絡、大數據、云計算、人工智能等為核心的新生代信息技術蓬勃發展，如何用數據資源賦能國家治理現代化，成為數字政府建設的焦點問題。為解決群眾反映的辦事繁、辦事難問題，國務院辦公廳牽頭建設國家政務服務平臺，推動政務服務“一網通辦”改革持續深化，優化解決了跨層級、跨地域、跨部門的政務協同管理難題。目前政務服務平臺的人事檔案利用和轉遞工作僅面向于流動人員，如何實現“一網通辦”背景下人事檔案服務的全覆蓋，不斷提升服務的信息化、安全化和規范化水平，是亟待解決的問題。

二、人事檔案“一網通辦”的范疇和模式

（一）“一網通辦”的概念

“一網通辦”是指一種政務服務模式，即進一張網辦全部事。這一概念最早由上海市提出，2018 年“一網通辦”的要求和標準在上海形成。其目標是讓諸如工商登記、養老保險關系轉移、戶口遷移等民生事項可以足不出戶在網絡中進行辦理，跨地區不見面辦理，不斷提升群眾辦事體驗，推動建設以人為本、人民滿意的服務型政府。

（二）“一網通辦”的服務范疇

2021 年，人力資源和社會保障部“全國流動人員人事檔案跨地區管理服務平臺”上線試運行，2022 年已實現與全國31 個省屬（自治區、直轄市）服務平臺的數據和業務對接，極大提升了跨地區流動人員人事檔案公共服務水平。

目前，人事檔案“一網通辦”的范疇僅局限于流動人員檔案，機關和企事業單位職工的檔案受管理機構和信息平臺的制約，暫且無法實現跨地區“一網通辦”。2018 年印發的《干部人事檔案工作條例》，首次明確規定人事檔案的所有權屬于黨和國家，因而，職工所在單位不能以扣留檔案作為限制人才流動的制約因素。檔案管理機構應推進人事檔案的共享和利用工作，更好地服務于人力資源市場，促進人才的合理流動，實現人力資源的優化配置。

人事檔案“一網通辦”的范疇不能只局限于流動人員的檔案，應擴大外延至涵蓋各行業所有非涉密工作人員的干部人事檔案。

（三）“一網通辦”的服務模式

人事檔案是在個人成長、發展中形成的重要檔案，涉及到個人的就職、任職、養老保險辦理等各個方面，在人才流動過程中，不可避免地存在利用和傳遞人事檔案材料的情況?！耙痪W通辦”時代，人事檔案材料的異地辦理成為公眾的需求，人事檔案材料實現一網通辦模式下的在線傳遞，將極大降低異地業務的服務時限和辦理成本。

為實現群眾辦事零跑腿的政務服務目標，根據人事檔案材料涉密情況，相關單位審核的復雜程度等因素，“一網通辦”背景下的人事檔案服務工作可分為全程在線辦理和線上線下協同辦理兩種模式。

1.全程在線辦理模式：在全國推動人事檔案信息化工作的基礎上，利用大數據技術、網絡安全技術對民眾的人事檔案實行集約化在線管理，用戶可在檔案服務網站，申請開具相關證明，如：學歷學位證明、工齡證明、成績證明等。這類證明不涉及個人隱私信息，無需管理人員層層審批，可以在網站進行在線辦理和文件傳輸，但需要嚴格審核接收人（單位）的身份、資質等詳細信息。

2.線上線下融合模式：在推進檔案數字化建設的基礎上，人事檔案服務正從實體大廳辦理向網上服務轉變，服務方式不斷創新，服務流程不斷優化。用戶因人事調動，戶籍變更等需要轉遞人事檔案材料的，無需前往人才服務中心現場，在服務網站即可進行線上申請并提交電子材料，待其檔案所在單位審核后，再通過線下渠道進行材料轉遞。新型的線上線下融合服務模式，簡化了辦理手續和流程，極大提升了公眾辦事的滿意度。

“一網通辦”模式強化了數據的共享和應用，拓展線上和線下多樣化的便捷辦事渠道，提升了各地政務機構跨部門、跨地區的協同能力。鑒于人事檔案信息涉及諸多個人隱私，申請資料和接收者的身份和資質都需要經過嚴格審查，在線業務需對申報、審批和資料傳遞的流程進行優化。

三、人事檔案“一網通辦”面臨的問題

在國務院推進數字政府建設的背景下，國家政務服務網站已實現流動人員人事檔案異地通辦業務。服務事項包括：檔案的接收和轉遞，開具證明、提供政審材料、存檔信息查詢和辦理進度查詢等五項內容。隨著政務服務改革的不斷深化，人事檔案服務對象、服務內容和業務流程不斷迭代更新，現有的信息服務平臺已不能滿足政務服務一體化、規范化的需要，人事檔案“一網通辦”業務推進過程中面臨一些問題：

（一）檔案信息服務平臺不統一

國家政務網站提供的檔案服務，僅局限于在人才中心托管檔案的流動人員，非流動人員的檔案查詢和利用工作仍需聯系其所在單位。各單位內部的檔案管理系統猶如信息孤島，無法實現數據的交互和共享，因而面向全國所有干部職工的跨區域、一體化檔案信息服務平臺尚待建設和開發。

首先，由于信息化發展程度不同，各地區的人事檔案系統建設各有差異。一方面，檔案多全宗管理時代，過去的單機版檔案軟件已無法滿足需要，新的檔案管理系統的數據量級將產生質的飛躍，開發新系統需要投入大量的資金和專業技術人才，諸多檔案管理機構還不具備建設適應現代政務服務需要的資源數據庫和網絡服務系統的條件。其次，各單位的人事管理系統相互不兼容，無法進行數據融通和交互，在線申請和審批存在一定的困難。不利于開展人事信息的查詢和利用工作。因此，政府需加快檔案共享服務平臺的集成建設，構筑全國范圍、面向各類干部職工的檔案存儲和服務平臺，為異地通辦提供必要的技術平臺和條件。

（二）審核標準和辦事流程不規范

人才資源是經濟社會發展的第一資源。當今，企事業單位間的人才競爭尤為激烈，人員的頻繁流動，使得人事檔案的流動不斷加快，棄檔現象不斷增加。員工在離職后，不辦理人事檔案轉接手續，而是到新單位重新建立人事檔案。檔案內容缺乏必要的監督，內容的真實性大打折扣，這就增加了檔案管理的難度，不利于規范管理。因此，統一的檔案審核標準，在人才流動過程中尤為重要。

同時，各省市人才中心在辦理人事檔案轉遞業務過程中，服務流程不規范，政務服務主體對于人事檔案轉遞所需申請資料、流轉程序要求不同，區域間的差異較大。政府部門亟需推進辦事指南的標準化和規范化，通過制定統一標準、規范工作流程、開放共享信息，提升政務服務水平。

（三）重要檔案數據在線傳輸不安全

科學技術的發展，為檔案的存儲帶來了新的載體，檔案資源數字化背景下，利用計算機技術存儲和管理檔案成為普遍現象。技術因素是人事檔案安全保障的重要因素，計算機系統缺陷、網絡安全漏洞等都會對人事檔案的信息安全產生嚴重影響。人事檔案涉及員工個人的隱私和敏感信息，保密性要求高，具有非完全共享的特征。檔案數據在網絡傳輸過程中，容易發生不可預期的信息丟失或數據被惡意篡改現象，網絡風險識別難度較大，人事檔案重要數據的安全性得不到有效保障。

檔案數據損壞后較難重建，即使重建，其憑證效力也將大大削弱，檔案資料被破壞后的損失是不可估量的。因此，針對重要的人事檔案資料，需加強數據加密技術、訪問控制技術、網絡監控技術在人事檔案信息化中的應用，以保障其安全性。同時，為避免人事檔案重要數據的損毀或缺失，各單位需對檔案信息進行加密保存，并對檔案資料進行數據備份，以防止重要內容的丟失。

四、人事檔案“一網通辦”工作的革新舉措

（一）建設一體化檔案服務平臺

萬物互聯的數據思維，強化了檔案部門與政府機構的互通協作，數字政府建設促使檔案服務形式和服務能力的邊界不斷拓展。檔案組織管理模式不斷創新，由傳統的檔案收集、管理和服務向信息獲取、分析和智慧服務的方向延展。為實現機構間業務信息和檔案數據的互通，人事檔案部門應加強自有檔案信息系統的建設，在對原有系統升級的基礎上，做好檔案數據的安全遷移工作，配合政府機構推進一體化檔案服務平臺構建，搭建技術穩定、安全性高、業務范圍廣的檔案服務平臺，保證檔案服務在線申請、查詢、利用和審批工作的高效性和穩定性。在推進一體化服務平臺建設過程中，逐步形成“一點存檔，多點服務”的業務格局，真正實現檔案數據資源的互聯互通，有效共享。

（二）建立跨區域工作協作機制

加強數據資源的整合互聯，是實現人事檔案“一網通辦”服務的基礎。檔案管理部門簽署跨區域、跨行業合作協議、建立互信機制，在數據資源融通重構的基礎上，促進業務流程的改革再造，逐步推進人事檔案“一網通辦”服務，構建一窗受理，集成服務的整體式政務服務模式?？鐓^域的工作協作機制需要檔案管理部門、政府機構和公眾三方共同參與建設，多元主體協同治理，打破職能部門業務壁壘，精簡業務流程，平臺契約單位在檔案查詢利用和接收轉遞等方面，開展深度合作，通辦互認、共享共建。

（三）運用電子簽章提高服務效率

電子簽章是利用圖像處理技術將電子簽名或印章轉化為和紙質文件簽章相同的可視效果，并利用加密技術保障電子信息的真實性和安全性。電子簽章以密碼技術為核心，將個人數字證書、簽名密鑰和印章圖像相互結合，利用哈希函數產生的哈希值不可逆的特點和非對稱加密技術，有效保證了數據文檔的安全性和完整性。

各地需加快電子簽章服務平臺的建設，開展包含申請、備案、制做、入庫、變更、銷戶等項目的周期管理工作。同時，升級和完善人事檔案電子信息系統，與電子簽章服務平臺盡快簽訂雙邊協定，并實現技術對接，為加蓋電子簽章及相應文件資料的查詢和下載等工作的落地實施提供條件。電子簽章的運用，將加快審批辦件的流轉速度，提高“一網通辦”的工作效率。

（四）優化政務平臺服務流程

公眾對政務服務水平的需求日益提升，檔案管理部門結合用戶需求，整合優化工作流程，逐步實現多部門、跨地區協同合作：1.業務辦理過程中諸如申請登記表、行政介紹信等材料可酌情免除。2.明確業務流程圖及用戶需提供的材料清單，為群眾提供優質的政務服務。3.結合辦事大廳、政務網站或服務APP 等多種媒介，構建一站式服務流程，實現人事檔案工作“不見面、零跑腿”的服務目標。

檔案管理機構及時梳理業務流程，精簡工作環節，將詳細的流程圖和材料清單展示在政務服務平臺，為公眾辦理業務提供指南。本文以人事檔案轉遞工作為例，將精簡后的業務展示如下：1.提交申請階段分為兩類情況：第一，由人事檔案所在戶籍地提出申請的，應提供當事人的調檔函、解除勞動合同的證明、戶口遷移證（戶口本）及當事人（或經辦專人）的有效身份證件；第二，由接收人事檔案的用人單位提出申請的，應提供當事人的調檔函、解約證明及當事人（或經辦人）的有效身份證件。2.結果反饋階段分為三種情況：第一，材料不齊全的，應退回補齊材料再受理；第二，如出現檔案不在人才服務中心等情況，應退回材料不予受理；第三，手續齊全，經審核通過后，方可辦理檔案轉遞業務。（具體業務流程見圖1）

圖1 人事檔案轉遞業務流程圖

（五）規范“一網通辦”工作標準

“一網通辦”的工作目標是滿足公眾利益訴求，實現精準化、整體化服務。通過改善服務體系中各部門的分工合作方式，優化服務流程，從而提高服務的效率和質量。一是事項管理的標準化。針對檔案查詢、利用和轉遞工作清單進行梳理。首先，明確線上、線下檔案業務辦理范疇，確定在線查詢、申請和傳輸的檔案內容。其次，規范各事項的編碼、名稱和類型，辦理的流程和時限，提交材料清單及表單內容，并確保網絡公布事項與實際辦理時保持一致，讓用戶辦事能夠“看得清”“找的準”，不斷提升“跨省通辦”的規范化服務水平。再次是服務模式標準化。對法律規定必須現場辦理的服務事項，強化“一窗受理”，依托“收受分離”模式，采用“異地代收代辦”方式辦理。勿需到現場辦理的事項，持續推進線上“全程網辦”，為申請人提供線上一條龍辦結服務。最后是服務流程標準化。對異地通辦事項的預約、申請、受理和審批等工作進行全流程標準化管理，為公眾提供系統化規范服務。

（六）提升檔案服務系統信息安全

從安全管理的角度考慮，借助區塊鏈技術構建人事電子檔案存儲和服務平臺。在服務過程中，首先對用戶身份進行識別，判定其是否有訪問和使用權限，對用戶信息進行記錄；其次，在其使用系統功能時，將用戶請求利用檔案資源的目的、內容、數量和時間等一一記錄，為后續服務提供依據。再次，對人事檔案變更采用實時或分時跟蹤，運用區塊鏈時間戳的不可篡改特性對其進行記錄，以保證檔案信息的安全存儲。

同時，運用非對稱加密技術保障檔案資料在線傳輸的安全。申請人提出請求，系統進行身份識別并簽訂協議后，通過申請人的公鑰進行加密，并將信息發送給申請人，用戶再用私鑰對信息解密，以此保證人事檔案在線傳輸的安全性。檔案管理機構要完善系統權限分配、訪問控制、安全監控等措施，并對平臺中存儲的檔案信息資源進行定期的檢查與維護，確保檔案信息資源的安全和完整。

五、結語

《“十四五”全國檔案事業發展規劃》提出，要加快推進檔案信息化建設，主動融入數字經濟、數字社會、數字政府建設，推動檔案全面納入國家大數據戰略。數字政府建設是信息時代政務改革的必由之路，是提升政府治理能力和現代化水平的手段之一?！耙痪W通辦”業務作為數字政府建設的重要舉措，在全國范圍內開展實踐并不斷推進，檔案查詢利用服務逐步融入“一網通辦”服務體系，促進檔案服務公平化、便捷化、智能化發展。

“一網通辦”時代，人事檔案的管理、利用和轉遞工作出現了新的問題和挑戰，因此，管理部門需協同推進一體化服務平臺建設、建立跨區域工作協作機制、優化政務服務流程、提升檔案服務系統信息安全，以推動人事檔案工作更好地服務群眾需要。