近百年來我國農村土地制度變遷的內在機理分析

楊秀琴

（廣東省社會科學院，廣東廣州 510610）

0 引言

近百年來我國農村土地制度歷經了三次根本性的大變遷。一是推翻了封建半封建的土地制度，農村土地所有制由封建半封建的土地所有制轉變為土地農民所有制；二是改變了土地農民所有制，將農村土地由農民所有轉變為由“人民公社、生產大隊和生產小隊三級所有”，形成了農村土地集體所有，集體統一使用的制度；三是推行了家庭聯產承包責任制改革，農村土地由“三級所有”轉變為集體所有，形成了農村土地所有權歸集體、承包經營權歸農戶的兩權分離制度，在我國2014年提出“三權”分置改革后，農村土地又形成了所有權、承包權、經營權“三權”分置的制度。分時期來看，近百年來我國農村土地制度變遷經歷了六個時期，每個時期的農村土地制度內容都因國家不同的建設發展需要而發生了變革，并形成該時期的農村土地制度。在我國大力實施鄉村振興、新型城鎮化、城鄉協調發展、農業農村優先發展等一系列戰略的新時期，本文關注近百年來我國農村土地制度的內在演變規律，剖析我國農村土地制度百年變遷的內在機理及不同階段的變遷情況，對我國新時期有序推進農村各項制度改革特別農村土地制度改革具有重要的意義。

1 制度與農村土地制度變遷的含義

制度是一種行為規則，這些規則涉及社會、政治及經濟行為[1]。制度可通過提供一系列規則界定人們的選擇空間，規范和引導人們的行為，約束人們之間的相互關系，從而減少環境中的不確定性，減少交易費用，保護產權，提供激勵機制，促進外部收益內部化，推動生產性活動。而制度變遷是制度創立、變更及其隨時間變化而被打破的方式[2]。有效的制度變遷是一種效益更高的制度對另一種制度的替代過程。農村土地制度是農村一項重要的社會基礎制度，對農村土地利用有直接或間接的引導、規范和約束作用，也會直接或間接地影響人們利用農村土地的觀念，從而對國家建設發展產生制約或推動作用，對農村社會安定、國家政局穩定、城鄉經濟繁榮發展等起基礎性的作用。農村土地制度變遷是農村土地制度在國家建立、建設和發展中，不斷創立、建設、完善與變更的過程，其具體的改革和建設內容因每個時期的農村土地制度供需和制度目標不同而不同。每一個時期的農村土地制度變遷都是新的農村土地制度內容的創立，是對前一個時期農村土地制度內容的改革、創新和變更。

2 近百年來我國農村土地制度變遷的動力分析

首先，農村土地制度的非均衡是其發生變遷的內生動力。因農村土地制度的非均衡而產生的農村土地制度變遷動力主要包括兩個方面。一是當現行的農村土地制度所界定的農民與地主、農民與村集體、村集體與政府等相關主體利益處于不均衡的狀態時，農村土地制度的供需就處于不均衡的狀態，利益受損或有可能增加新利益的相關主體就有調整制度安排的需要，這些相關主體對新的農村土地制度的需求力量就成為制度創新的內生動力。二是當農村土地制度中涉及的農民與地主、征地方與被征地方等類型的主要對立主體的力量處于非均衡狀態時，其中一些對立主體就有改革舊制度的能力與愿望，并成為農村土地制度變遷的內生動力。其次，農民、村集體等相關主體對外部利潤的追逐是農村土地制度變遷的另一個內生動力。由于社會經濟發展變化、生產技術進步等因素催生了農村土地增值、農村土地利用增效等外部利潤，但舊的農村土地制度安排不能將這些利潤內在化，不能讓農民、村集體等相關主體獲取這些利潤，故舊的農村土地制度安排具有帕累托改進的空間。而農民、村集體等相關主體的趨利特性使他們有通過制度創新來獲取外部利潤的愿望，這種獲取外部利潤的愿望就成為農村土地制度變遷的另一個內生動力。再次，農村土地制度改革創新所涉及的外部環境的變化是農村土地制度變遷的外生動力。社會經濟發展階段、農業生產管理等相關技術的發展水平、政治意識形態、社會文化傳統、國外時勢動向等外部環境條件的變化都可能成為農村土地制度變遷的外生動力。最后，農村土地利用和管理主體的土地利用和管理實踐績效是農村土地制度變遷成功與否的決定力量。“在社會過程的舞臺上，制度與人類行為互補與對比永遠相互塑造”[3]。農村土地制度規范、引導和約束人們的土地利用與管理行為。而人們的土地利用與管理實踐績效既是影響農村土地制度改革方向的重要力量，也是農村土地制度改革方向正確與否的評判標準，還是農村土地制度改革必要性和迫切性的評判標準。而正確與否、必要性與迫切性的評定結果則是土地制度變遷成功與否的決定力量，也是制度變遷速度快慢的重要決定力量之一。一般情況下，如果人們在農村土地制度變遷過程中所開展的改革實踐產生良好的績效，甚至扭轉了社會危機，那么該項改革就是正確的、必要的，甚至迫切的改革。這類制度改革所引起的制度變遷必然有更高的成功率，改革速度也較快。相反，制度變遷的成功率就低，改革速度也較慢。

3 近百年來我國農村土地制度變遷動力的作用機制

首先，農村土地制度變遷內生與外生動力的大小由各自相關因素決定。農村土地制度變遷主體改革和創新制度的成本—收益預期是其推動制度變遷內生動力大小的決定因素，而外部環境變化的程度與水平則是農村土地制度變遷外生動力大小的決定因素。其次，內生動力與外生動力相互作用的機制決定了農村土地制度變遷的方式和特征。農村土地制度變遷過程并不是由內生或外生單一的動力推動完成，而是由內生動力與外生動力相互作用，共同完成。在這個相互作用的過程中，內生動力與外生動力以或相互強化或相互抵消或相互強化與相互抵消并存等多種形式相互作用而形成了合力，這個合力最終推動了農村土地制度變遷。在農村土地制度變遷中的不同變遷主體按各自的成本收益預期所作的決策就決定了各類不同主體在農村土地制度變遷中所貢獻的力量，而不同主體所貢獻的力量的不同組合就決定了力量對比和作用的結果，進而決定了農村土地制度變遷的不同方式和特征。如果自下而上的力量是農村土地制度變遷合力的主要力量，那么農村土地制度變遷方式就體現為誘致性變遷，農村土地制度變遷就表現出需求引導性的特征。相反，如果自上而下的力量是農村土地制度變遷合力的主要力量，那么農村土地制度變遷方式就體現為強制性變遷，農村土地制度變遷就表現出供給主導性的特征。如果自下而上和自上而下的力量相當，在構成制度變遷合力中貢獻程度相當，那么農村土地制度變遷就體現為誘致性與強制性變遷并存的制度變遷，農村土地制度變遷就表現出供需雙導性的特征。再次，不同的動力及其機制運作結果形成了農村土地制度變遷的不同階段，不同階段的制度變遷接續發生就形成了不斷的制度變更和更替過程。不同時期不同的農村土地制度變遷具有不同的內生和外生動力以及它們間相互作用的不同結果，這就使不同時期的農村土地制度變遷具有各不相同的變遷內容、快慢不同的變遷速度和長短不同的變遷時滯，進而產生農村土地制度變遷的不同階段。不同階段的農村土地制度變遷會出現不同的變遷結果，會形成不同時期不同的農村土地制度體系及其運作時長，而當新的一次制度變遷再發生并形成新的農村土地制度時，就產生了新制度替代舊制度的變遷更替，如此接續不斷就形成了農村土地制度不斷變更和更替的過程。

4 近百年來我國農村土地制度變遷的分階段內在機理分析

根據社會經濟發展階段和水平不同，一項社會基礎制度的變遷也分不同階段，反之，一項社會基礎制度的建設、創新和變遷的不同階段也影響和規范社會生產方式和生產關系。一項優良的社會制度一般都與社會生產方式、社會經濟發展階段和水平相契合。從制度適宜性角度而言，如果某一時期設計的農村土地制度不能適應社會經濟發展的新階段，那么它就不是最優的制度，而且它會處于非均衡狀態。在這種情況下，農村土地制度變遷的內生動力、外生動力及它們之間的作用機制就會出現，并根據制度變遷的內在機理對農村土地制度變遷產生推動或制約作用。同時，制度變遷推動主體會在經濟發展新階段中通過改革創新來建立交易費用更低、運行更有效率的新制度，并讓新制度替代舊制度。各個不同階段產生的新制度替代舊制度的過程便形成了我國農村土地制度變遷的不同階段，形成了各個階段內容有所不同的農村土地制度。而每個不同階段的制度變遷都產生于不同的內生動力、外生動力、外部環境條件等因素的不同組合以及它們之間相互作用的結果。我國近百年來六個階段的農村土地制度變遷就是在內生動力、外生動力、外部環境變化等因素共同作用下發生、發展、形成的結果，其具體分析結果見表1、表2、表3。

表1 新民主主義革命時期我國農村土地制度變遷的分析

表2 社會主義革命與建設時期我國農村土地制度變遷的分析

表3 改革開放以來我國農村土地制度變遷的分析

5 結語

在我國未來的社會經濟發展中，農村土地制度變遷仍將根據制度變遷的條件、動力、主體等變遷因素，按照制度變遷的內在機理不斷發生變遷，形成新的制度內容，并發揮相應的制度功能。結合我國目前農村土地制度改革實況，未來我國農村宅基地利用與管理辦法、集體經營性建設用地和國有建設用地的融合管理制度、農村土地信息化管理制度、城鄉土地市場建設制度、城鄉土地利用管理一體化制度、新型農村土地利用主體管理制度、農地規模化經營相關制度等制度將因國家實施鄉村振興、城鄉協調發展、農村一、二、三產業融合發展、農業農村優先發展、新型城鎮化等發展戰略而不斷得到改革、建設與完善。另外，由于土地制度是一項社會基礎性制度，而且它不是一項獨立的社會制度，而是與社會其他制度相輔相成，互為補充，共同發揮著應有的引導、規范、激勵及約束等功能。因此，我國未來農村土地制度變遷也必將引起農民進城落戶制度、農村產業發展規劃與政策、農村勞動力培訓和就業制度等一系列相關制度的改革，這些制度改革的順利推進有賴于相關主體的積極探索和大膽實踐，也有賴于各方的共同努力。