鄄城縣土地節約集約利用現狀、存在問題及對策建議

王 軍

（鄄城縣自然資源和規劃局，山東鄄城 274600）

0 引言

加強土地用途管制[1]，促進節約集約利用作為鄄城縣“優方式、轉職能、提效能”的一條重要路徑。這些年來，鄄城縣在盤活存量、優化增量上做了大量研究和探索，布局更加合理，結構更加優化，可持續發展更有保障，經濟效益、社會效益和生態效益凸顯。

1 鄄城縣用地狀況

鄄城縣地處黃河下游黃泛平原區，土地總面積約1032 km2，人口93.39萬人，而耕地面積僅有65333.33 hm2，人均耕地不足0.07 hm2；隨著新舊動能轉換提速和項目建設迅猛發展，睿鷹生物醫藥產業園、煙臺萬華無醛板材項目、益客產業園、絲路東方田園綜合體、舜耕歷山鄉村家園等項目相繼落地建設，蓄積了高質量發展的強大動能。同時，引起耕地后備資源匱乏，保護資源、保障發展和創新服務三重任務更加艱巨，土地節約集約利用[2]呼聲成為社會最強音。歷年統計年鑒數據顯示，2019～2022年鄄城縣共供應建設用地1143.3531 hm2，其中新增建設用地815.8968 hm2，占比71.36%。隨著全縣國民經濟和社會發展“十四五”規劃的縱深推進，特別是“3+4+3”現代化產業體系構建以及產業突破、創新驅動、擴大內需、鄉村振興、生態文明、文化繁榮、改革攻堅、基礎提升、民生改善、治理創新等19類重大工程項目的逐步落實實施，新增建設用地總量還會持續增長。

2 存在問題

土地利用的廣度、深度和合理程度是土地生產規模、水平和特點的集中反映。近年來，鄄城縣在縣內外競爭壓力和經濟下行壓力的疊加因素下，正處于滾石爬坡階段，土地資源缺乏科學配置、用地結構有待優化、空間布局亟待重構，在一定程度上影響了土地邊際效益[3]的最佳發揮。

2.1 土地資源配置不夠科學

通過無人機航拍，俯視鄄城整個城區，從西外環到鄄五路，基本上都被民用設施建筑覆蓋，而在鄄九路至鄄十路縣直單位辦公場所較為集中，鄄二路老電視臺早已成為廢墟，裕河灣小區圈占的土地一直在睡大覺，睡了整整4年有余。還有原雷澤大酒店舊址、鄄五路至鄄十路之間淮河街南側，建設一直緩慢，嫣然成為“一片孤城萬仞山”，土地長時間得不到利用，而在縣政府附近的方圓2 km內土地過于密集，建起的房子房源供不應求。還有一些工業園區廠房平面化設計比例過高，而立體化設計比例過低，造成土地浪費嚴重，土地集約化程度較低。

2.2 土地利用效率較低

鄄城縣屬于千年古縣，門面商業房和單層或兩層零星建筑成為房產大軍，高層樓房鶴立雞群，建設項目用地以容積率系數偏小、非集約式為主要特征。詳細地說，首先，鄄二路老城區改造前，房屋建筑以單層或二層以下為主，特別是電影院、戲劇院、老二完小、老一中附近、老干局家屬院和護城河沿線，基本上屬于“一片場”，總建筑面積與用地面積的比率太低，散、亂、差、臟現象較為普遍，居民群眾幸福指數有待提高。其次，在棚改前，村莊實用性規劃缺失，居民房屋改建或翻建隨意性較大，單戶占地超過200 m2，有的甚至達到450～600 m2之間不等，遠遠超出菏澤黃泛平原地區法定面積的200 m2。同時，部分老村內形成“空心村”，廢棄坑塘內栽滿樹木，幾乎誰栽誰占用，一戶多宅、超占土地現象時有發生。再次，企業開發投資初期熱衷于“攤大餅”[4]，以單層平鋪居多，認為院子越大越有發展空間。其實，消耗了大量土地而忽視了科技投入，陷入“貪多嚼不爛”的怪圈，土地被大量圈占下來，經濟投入上不去，吸引不進來人才，偌大的企業成為“傻、大、粗、黑”的箱體或潘多拉魔盒。最后，部分企業建設前期宣傳轟轟烈烈，邀請明星造勢、網紅打卡、風水先生分析等，基本上是一擲千金。但是后來虎頭蛇尾，資金鏈斷裂，土地常年曬太陽，債務糾紛時有發生。

2.3 新增建設用地對外延型城市[5]支撐依然明顯

相對新增建設用地而言，土地“去庫存”往往需要付出更高的成本。長期以來，城市的發展和擴張還一直依賴土地財政。由于新增建設用地更有利于積累財政資金，所以新增建設用地在我國眾多城市外延所需建設用地資源中一直扮演著重要角色。另外，開發商只注重短期經濟利益，在地塊上往往挑肥揀瘦，事先挑選的地塊因區位不佳，會丟掉不管，造成人為閑置，而另外尋求最佳地段牟取暴利。這就迫使城市周圍的農用地大量轉變為建設用地。此類情形在鄄城縣也屢見不鮮，無形中新增建設用地供給壓力直線飆升。

2.4 用地審批和監管機制不夠健全

現行用地審批和監管體制不夠健全，一定程度上造成開發商囤地或倒賣土地行為。一是農用地轉為建設用地審批過于寬松，特別是永久基本農田轉為建設用地條件國家尚未做出明確規定，在審批監督中僅僅站在城市建設和發展視角，并未從土地科學利用和可持續供應角度考慮。二是用地審批過程手續繁瑣，報批周期較長，再加上失地農民養老金難以保障到位，基本上是拆東墻補西墻湊合著過日子，給后期征地拆遷工作造成不利影響。三是對開發商缺少一個有效的監管機制。有的房地產開發企業，雖然能夠在規定的時間開工建設，但是進度卻非常緩慢，今天開工、明天停工、干干停停比比皆是，這實際上是變相囤地，于房地產市場的發展非常不利。另外，在審批監督機制[6]中，對審批方案執行的監督存在明顯不足，一些房地產開發商、甚至于一些地方政府，隨意地改變審批設計方案，比如，一些開發商擅自改變審批中開發方案，違反合同中的約定，擅自改變戶型設計、容積設計等。

3 對策建議

3.1 科學配置土地資源

在社會可持續發展中，規劃發揮著舉足輕重的地位和作用，規劃可以幫助下好解決當前問題先手棋，還可以引領下好解決戰略發展的全盤棋；一方面，一個地區或一個部門的局部問題迎刃而解，另一方面，全局性、根本性、連續性問題有的放矢。鄄城縣相關部門制國土空間規劃時要根據轄區實際情況量體裁衣，科學劃分“三區三線”[7]，適當調和舊城擁堵和新城空閑的矛盾，讓多個規劃融會貫通，從用地消化、吸收、循環利用等多方面入手，讓閑置土地充分利用起來，并保值增值；同時，重視城鎮居民的幸福指數、生態環境的綜合指數，為譜寫中國式現代化鄄城新篇章提供更大的土地支持。

3.2 盤存存量土地

“手中有地心不慌”，存量土地在節約集約建設用地中的作用至關重要。城鎮更新、土地開發必定建立在土地外延基礎之上，要想讓土地保值增值，必須擁有一定的土地基本盤，那種不顧長遠利益地圈地占地的思想行為早已過時，不符合中國式現代化城鎮發展思路。比如，鄄二路至鄄四路之間以及鄄五路至鄄九路之間的“空心城”尤為明顯，這些地方的土地常年曬太陽，盤活存量土地潛力巨大。

3.2.1 以舊城改造和盤活城中村低效土地為抓手，大力實施綜合整治工程。在全縣范圍內啟動舊城改造機制。通過舊城改造對擬用土地制定出一套科學嚴謹、合理高效、伸縮自由的彈性規劃，對必要的居民安置、道路藍紅綠三線[8]和歷史文物作留白處理，再通過拍賣、掛牌等方式出讓給開發商，實現改善居民的生活環境、增加商業用地、保障居民經濟、盤活土地存量多元效應。

3.2.2 鞏固和擴大農村宅基地“三權分置”現有成果。將村內零星閑置地、空閑地、邊角地等土地整合利用，以創建土地節約集約縣為契機，持續推進城中村改造和新農村建設，鼓勵推廣建造多層復式住宅，向集約式、立體式要空間，撤并零星村、整合空心村、樹立紅旗村，在內涵挖潛、塑身提質、外延拓展等方面做文章。

3.2.3 以新型城鎮化建設驅動存量土地。大力實施新型城鎮化建設工程，抓住富春鎮和鳳凰鎮創建新型城鎮化試點鎮有機機會，打造堅強的土地資源后備，改善城鎮居民幸福指數。圍繞健全城鄉人口遷徙制度、完善農村產權抵押擔保權能、農村“三權”自愿有償退出機制等方面開展改革探索，支持城鄉融合基礎較好、發展潛力較大、改革創新積極的縣市積極爭取納入國家級城鄉融合發展試驗區。

3.3 用地審批和監管機制再優化

3.3.1 建立用地審批監管和定期通報制度。建立全流程監管系列制度，開展“雙隨機、一公開”檢查，納入年度土地利用計劃指標激勵和改進作風狠抓落實專項目標調度；對標對表國家要求，進行流程再造，以自然資源部空間用途管制監管系統建設試點為契機，將用地審查報批系統接入國家用地審批監管系統，主動接受監管。

3.3.2 啟動項目用地選址、評估與決策及核準程序。程序包括項目選址、項目評估與決策、核準材料準備、核準辦理等（如圖1）。

圖1 項目用地選址、評估與決策及核準程序

3.3.3 強化自然資源技術支撐。發揮自然資源和規劃局事業單位技術資源稟賦，主動提前介入服務，廣泛應用“山水田林湖草沙一體化”數據成果，開展項目技術審查、查詢。實時共享“一張圖”數據庫套合使用的技術程序、測算成果，確保申報、批復的用地地類、面積等數據與自然資源部“一張圖”數據庫套合測算成果一致；提高擬用地地塊坐標矢量數據精準度，防止申報、批準的用地出現重疊。

3.3.4 啟動項目用地正向激勵機制。建議政府提倡建設用地主體通過優化內部構件、增加建筑層數、建立立體結構等方式，擴大資金規模，提高土地容積率，在項目立項、規劃設計、環境保護等環節提供一定的費用減免優惠，并適當給予獎補。正向激勵政策如表1。

表1 投資強度、年稅收貢獻及擬享受政策（單位：萬元/hm2）

惠企政策可以設置先后順序，懲在前，獎在后，先由建筑企業根據國家有關政策規定，在規定時間規定繳納金額數量完成。等到該企業正式投產運營創稅一定額度后，當地縣財政部門可分年度獎勵給企業，優惠部分全部獎返方可終止。惠企政策的制定，可以實現項目單位創收、招商引資攬客、用地主體節地利用的三重效應。

4 結語

土地是根，民生離不開它。土地是魂，發展離不開它。在后疫情時代，土地浪費就是最大的浪費。規劃折騰就是最大的折騰。全民要樹立節約集約利用土地人人有責意識，科學處理好建設與吃飯關系，全面謀劃好眼前和長遠利益。