農業科研院所全面實施預算績效管理的路徑

張 騰

(江蘇省農業科學院,江蘇南京 210014)

預算績效管理是政府績效管理的重要組成部分,是一種以支出結果為導向的預算管理模式,要求更加關注預算資金的產出和結果,強調預算支出的責任和效率。20世紀80年代,西方國家開始掀起“新公共管理運動”的浪潮,主張以企業管理理念、技術和方法重塑政府[1],以提升政府績效,預算績效管理由此發軔并在世界范圍內擴散。預算績效管理作為公共財政改革的利器,有助于優化資源配置、強化成本控制、硬化責任約束。尤其在當前經濟發展新常態、財政收支緊平衡的態勢下,面對不斷放大的外部政策推力和日益攀升的內部收支壓力,積極探求深化預算績效管理改革的路徑方法,切實提升科研經費的使用效益,成為農業科研院所破局轉型、推進治理現代化和發展高質量的應然之舉。

1 預算績效管理的演進歷程

20世紀伊始,我國開始引入績效理念,率先在湖北等地開展試點,2003年黨的十六屆三中全會首次提出“建立預算績效評價體系”[2],正式開啟了我國預算績效管理改革進程。縱觀改革演進脈絡,主要分為3個階段：(1)試點探索階段(2003—2010年)。2003—2005年,財政部先后出臺《中央級教科文部門項目績效考評管理試行辦法》《中央級行政經費項目支出績效考評管理辦法(試行)》《中央經濟建設部門項目績效考評管理辦法(試行)》和《中央部門預算支出績效考評管理辦法(試行)》等政策文件,組織中央部門分步推開績效考評試點;2006年財政部印發《關于完善和推進地方部門預算改革的意見》,鼓勵地方探索建立預算績效評價體系;2009年全國財政工作會議指出要“擴大績效考評試點范圍,加快構建預算支出績效考評機制”,隨后財政部制定了《財政支出績效評價管理暫行辦法》,初步構建了預算績效評價的基本框架。(2)穩步推進階段(2011—2016年)。2011年第1次全國預算績效管理工作會議提出要“全面推進預算績效管理”,績效評價開始向績效管理變遷。隨后,財政部修訂《財政支出績效評價管理暫行辦法》,并制定《關于推進預算績效管理的指導意見》《預算績效管理工作規劃(2012—2015年)》《預算績效評價共性指標體系框架》和《中央部門預算績效目標管理辦法》等政策文件,全過程預算績效管理延伸鋪開。其中,2014年修訂的《預算法》首次將績效納入法律框架,明確把“講求績效”列為預算原則之一,為實施預算績效管理奠定了法理基礎[3-4]。(3)全面實施階段(2017年以來)。2017年黨的十九大報告明確提出“全面實施績效管理”的改革目標。2018年中共中央、國務院出臺《關于全面實施預算績效管理的意見》,系統勾勒了預算績效管理改革圖景,改革進程明顯提速。2021年國務院印發《關于進一步深化預算管理制度改革的意見》,明確將“強化預算執行和績效管理”列入六大重點改革舉措之一,要求推動預算績效管理提質增效。同時,瞄準具體操作層面,財政部密集出臺《項目支出績效評價管理辦法》《關于委托第三方機構參與預算績效管理的指導意見》和《中央部門項目支出核心績效目標和指標設置及取值指引(試行)》等實施細則,進一步堅實預算績效管理制度規范;聚焦科研績效領域,國家也相繼推出《中央級科研事業單位績效評價暫行辦法》《關于優化科研管理提升科研績效若干措施的通知》和《關于擴大高校和科研院所科研相關自主權的若干意見》等政策文件,強調加強科研院所和科研項目績效管理,預算績效管理由財政領域向行業領域全面滲透,農業科研院所預算績效管理亟待深度變革與范式轉換,從而回應改革要求、調適發展邏輯。

2 農業科研院所預算績效管理的實施困境

歷經近20年的發展嬗變,我國預算績效管理的框架體系已基本確立,制度規范日益完善,方式方法不斷豐富,實施成效逐步顯現。但現階段的績效努力還主要停留在解決“有沒有”“全不全”的層面,對于“準不準”“好不好”還慮或不及、力有未逮,預算績效管理形式化、表面化、碎片化等問題依然突出,制約了績效管理的價值功能和實施效能。對于農業科研院所而言,既面臨普遍共性問題,也存在行業特性障礙,亟待探究實施的關鍵癥結,推演問題的成因機理,進而找準改革路徑、尋求應因策略。

2.1 管理重心偏移

預算績效管理是以目標為導向、以預算為主線、以評價為核心、以成本為衡量、以監督為保障的綜合系統,兼具目標規劃、過程控制和結果評價功能,其有效實施有賴于戰略管理、預算管理、成本管理、績效評價等管理工具措施的組合應用和同步推進。但從我國的實踐來看,預算績效管理作為規劃工具,缺乏戰略導入和預算協同;作為控制工具,缺乏內生激勵和外在約束;作為評價工具,缺乏獨立主體和技術支撐。大部分單位僅將預算績效管理視為一項額外工作,單位內生動力不足、管理責任弱化,往往將完成財政部門要求、取得有利評價結果作為工作目標,更加注重評價本身,而非實現績效改進,從而造成典型的“目標替代”。在這種“為評價而評價”的導向下,必然誘發管理重心的偏移、目標手段的倒置,從而陷入以結果定指標、定目標、定標準的僵局,背離了預算績效管理的初衷。

2.2 戰略目標闕如

績效目標是預算績效管理的起點。績效目標的設定應當與單位中長期發展規劃和年度工作計劃相適應。但目前大部分單位尚未樹立戰略理念,單位中長期發展規劃大多只是籠統模糊的定性描述,缺乏明晰量化的戰略目標,而年度工作計劃的制定又滯后于績效目標的編制,且工作計劃制定由業務部門負責、績效目標編制由財務部門牽頭,這種戰略上的闕如、時間上的錯位、職責上的分離,使得績效目標設定失去現實依托和基準參照。總體而言,績效目標設定缺乏前瞻性和戰略性考量,與中長期規劃和年度計劃契合度不高,與部門履職和項目任務耦合性不強,難以真正發揮目標導向和戰略引領作用。

2.3 預算績效割裂

預算是績效管理的對象,績效是預算管理的要求。績效管理只有與預算管理一體協同,才能真正實現管理價值。目前,績效管理雖然在形式上已經嵌入預算管理過程,但實質上仍然呈現相互割裂的狀態。績效目標與預算申報缺乏關聯匹配,績效結果與預算安排缺乏掛鉤機制,績效依然游離于預算之外,未形成對預算的前置約束。究其根源,既有體制性誘因,也有內生性障礙。第一,績效信息質量不高,無法客觀全面反映預算執行效果,難以支撐預算決策,這就從根本上制約了其應用價值。第二,預算標準體系缺失,支出標準尚不健全,成本核算尚未落地,使得預算與績效之間的匹配缺乏衡量尺度和評判依據。第三,預算生成因素復雜,預算具有強烈的政治屬性,預算與績效之間并非一種簡單的線性關系,基于理性的量化績效結果還難以完全替代預算決策和價值判斷[4]。第四,評價周期內生矛盾,由于當年開展的是上一年度的評價,而編制的是下一年度的預算,時間間隔2年,績效評價信息的可用性已隨時移而衰減。這些因素都在不同程度上掣肘了預算和績效一體化的進程。

2.4 權責關系失衡

第一,頂層設計割裂。預算績效管理是一項系統性、全局性工程,涉及人大(指人民代表大會及常委會)、財政、審計、組織人事、紀檢監察、主管部門、預算單位等多個主體,但在實踐當中卻呈現財政部門單兵推進的局面,預算單位被動應對,其他部門各自為政,尚未形成協同機制與整體合力。政府部門作為典型的科層制組織,內在蘊涵部門化、分散化的傾向,由于缺乏高層立法和高位協調,績效管理也在所難免落入治理碎片化的窠臼。對于農業科研院所而言,除了預算績效評價,還交織籠罩著標準各異的項目、人才、團隊、成果、獎勵評價,評價的泛化與膨脹,不但會引發資源內耗,還會催生大量科研“泡沫”。第二,角色定位沖突。預算績效管理由財政部門牽頭,并以預算單位自評為主,財政部門既是資金的分配者,又是績效評價的組織者,預算單位既是資金的使用者,也是績效評價的實施者,雙方既當“裁判員”又當“運動員”,本身就面臨角色悖論,即便引入第三方評價,但評價結果仍然由委托方主導,由于缺乏獨立的評價主體和有效的控制機制,評價結果的客觀性、公允性自然無法保證,約束性和規制性也大打折扣,從而難以避免陷入目標松弛、評價乏力、應用虛化的困局。第三,責能匹配失衡。大部分單位僅將預算績效管理視為財務部門的職責,業務部門關注度不夠、配合度不高,往往是應付性、經驗式填報,而財務人員囿于其專業局限也難以進行有效的審核,往往僅是對業務部門申報的數據進行簡單匯總,導致績效目標設定停留于低水平、低層次的部門指標,缺乏宏觀視野和戰略高度。且隨著預算績效的全覆蓋,財政部門要在有限的時間內完成大量審核任務,加之缺乏有效的數據支撐和標準支持,勢必會削弱審核效果。預算績效管理僅靠財政和財務部門來推動,無異于小馬拉大車,在責能明顯失衡的情勢下,最終只能通過放低質量要求來消解,由此導致績效管理產生價值偏離和功能異化。

2.5 支撐體系滯后

第一,績效指標體系不健全。績效指標是設定績效目標、開展績效評價的基礎。目前,財政部門雖已建立項目支出績效評價指標體系框架,但仍以共性指標為主,分行業分領域分層次績效指標和標準體系建設還停留在分散式自發式探索階段,各地區各部門進展不一、口徑各異。由于缺乏統一規范和標準尺度,在實際操作中績效指標設計五花八門、目標取值避重就輕、權重設置簡單隨意,普遍存在重數量輕質量、重產出輕效益、重短期輕長遠的問題,關鍵指標未凝練,核心績效不突出。源自農業科研的異質性、滯后性、外溢性和不確定性,農業科研院所部分產出效益量化難度較大、顯現時間滯后、統計邊界模糊、標準衡定不易,指標體系設計更加困難,且過于強調量化指標,也導致評價呈現短期化、功利化趨向[5],使得低水平、重復性成果泛濫,而高質量、標志性成果未能凸顯。第二,績效評價方法不科學。現行績效評價主要采取比較分析法和公眾評判法,這2種方法均具有一定的局限性,在績效目標由單位自行設定的情況下,單純考核是否達成預期目標,無法全面反映實際績效;專家打分帶有主觀色彩,問卷調查也存在問卷設計不科學、樣本容量不充足等缺陷,容易造成評價結果失真。第三,績效評價周期不合理。績效評價周期與項目實施周期錯位,績效評價1年1評,但農業科研項目實施周期多為2～3年,且由于競爭立項科研項目下達時間較遲,不少項目甫一啟動就要評價,導致績效評價脫離實際,淪為填表造數的表面文章。第四,專業隊伍建設不到位。預算績效管理涉及面廣、專業性強,對于評價主體的綜合能力要求較高,但目前績效管理專職專業人員仍然匱乏,在專業素養、經驗積累和人才儲備等方面還難以適應績效管理的要求。第五,代理市場發育不成熟。第三方機構參與預算績效管理尚處于起步階段,市場進入還缺乏有效的遴選規則,執業質量還缺乏明確的控制標準,工作人員也普遍缺乏對具體行業領域的業務了解,評價主要依賴經驗判斷和有限信息,造成“外行評價內行”的窘境,強化績效評價審計化的傾向,評價結論主要聚集在淺表性、合規性問題的羅列,缺乏深層次、實質性問題的洞察,評價質量參差不齊,評價結果效力不彰,由此削弱了其權威性和公信力。第六,信息數據支撐不堅實。信息數據是績效管理的血液,但由于信息化建設缺乏前瞻性和整體性布局,大部分單位尚未形成共建共享的績效信息系統,數據分散、管理斷層和信息盲點等問題突出,績效數據往往是進行監控、評價時才臨時收集,使得信息獲取的及時性、準確性和完整性大打折扣,成為制約監控、評價質量的技術瓶頸。

2.6 激勵約束缺失

第一,逆向激勵問題。目前績效結果應用主要還是以預算核減、考核扣分和信息公開等形式呈現,負面懲戒措施較多,正向激勵機制不足。但懲戒措施未必能鼓勵改進績效,反而可能會形成逆向激勵,預算單位出于自身利益考慮,往往會采取形式化、表面化的策略來加以應對,從而使得績效管理陷入“囚徒困境”。尤其是對于預算執行進度的過度考核,非但未能真正達成優化結構、節約成本的目標,反而助長了資金浪費和突擊花錢。第二,績效監控乏力。一方面,作為績效監控前置基礎的績效目標本身較松弛,難以形成實質性約束;另一方面,績效監控范圍有限、方法落后,監控重點往往落在執行進度等程序性、合規性指標上,缺乏對于執行效果的持續關注,績效監控信息反饋滯后,難以發揮過程控制作用。第三,績效問責弱化。績效結果應用還停留在反饋問題層面,普遍處于“評而不用”“整而不改”的狀態。整改責任未能壓實,往往流于紙上整改、形式整改,未能真正觸及改進預算管理和建立長效機制方面;績效問責未能落細,問責方式不明、責任主體不清、裁量依據不準,績效結果與領導干部、單位部門考核相脫節,難以發揮約束效應。第四,外部監督不足。人大、審計等部門參與績效監督的力度不夠、機制不暢,社會公眾參與績效監督的意識淡薄、渠道狹窄,信息不對稱又加劇了監督難度,致使績效監督虛化、弱化,難以形成有效牽制。

3 農業科研院所預算績效管理的實現路徑

全面實施預算績效管理,必須化解治理碎片化難題、克服經驗式管理弊端,著力構建戰略與績效協同、年度與中期協同、全面與重點協同、部門與部門協同的“四個協同機制”,健全支出標準體系、績效指標體系、組織人才體系、信息技術體系、激勵約束體系等“五個支撐體系”,從而助力提升整體績效。

3.1 建立協同管理機制

第一,引入戰略管理、強化業財融合,實現戰略與績效的協同。構筑戰略導向的預算績效管理模式,頂層建構“戰略規劃-業務計劃-預算項目”管理框架,設置“中期績效-部門整體績效-項目績效”目標體系,并完善績效目標層級分解和支撐銜接機制,以績效目標為前置牽引,拉動業務計劃提前謀劃、業務財務實質融合。首先,要立足單位職責職能,結合國家大政方針、行業發展規劃等,找準戰略定位和價值取向,科學制定中長期規劃,精準識別實現戰略的關鍵因素,精煉提取核心績效指標,從而將戰略目標轉化為指標化、結構化、數量化的清晰描述,并為部門整體績效目標的刻畫提供基準。其次,要對焦戰略發展目標,結合年度工作計劃、職能部門分工等,將中期績效目標按年度、按部門進行拆解,從而將目標設定與職責履行有機銜接。最后,要承接重點目標任務,鋪排設計預算項目,制定詳細的實施計劃和詳實的預算方案,細化落實具體項目績效目標,從而實現戰略、績效、預算的科學對接。第二,實行中期規劃、延長評價周期,實現年度與中期的協同。實施中期財政規劃,并將之作為連接戰略規劃與預算計劃的紐帶,實現預算與戰略的同步聚合。單位要對中期績效目標、支出政策、任務計劃和預算項目進行全面梳理,建立戰略性預算政策和支出框架,并通過按年度考量中期目標的實現情況,為后續年度預算投向的遞進調整提供指針,從而實現動態平衡,避免短視行為。適配科研項目特點,擴展項目績效評價時間跨度,由按預算年度評價向按項目實施周期評價轉換,從而回歸評價本位,避免無謂評價。第三,推進分類管理、注重成本效益,實現全面與重點的協同。績效評價既要整體推進、面上推開,釋放政策信號,根植績效理念;又要突出重點、分類統合,講求成本效益,減少重復評價。績效評價作為一種技術性工具,本身具有有限性和局限性,因此要抑制盲目擴張,避免貪大求全,切實將評價重心聚焦定向到評價質量和應用效果方面。對于運轉類項目,可整合納入部門整體一并評價;對于特定目標類項目,要區分重點項目和一般項目,采取分類評價模式,重點項目可由財政部門組織全面綜合評價,一般項目評價可賦權單位實行簡化評價,從而提升評價效率,凸顯管理重點。第四,強化頂層設計、理順權責關系,實現部門與部門的協同。在宏觀層面,要堅持立法先行,明晰界定績效管理職責,統合多種考評機制,耦合多元績效主體,整合搭建權責匹配、功能銜接、運行一體的績效管理架構,推動形成黨委(黨的各級委員會的簡稱)領導、人大監督、政府考核、財政組織、審計核查、部門實施、單位落實的績效管理大格局[6]。在微觀層面,要重塑治理形態,以績效為導向、以預算為主線,串接財務、業務和資產活動。以戰略目標為統領,統籌設計各類考核、評價、評估指標,實現目標共建、指標共用、結果共享,從而避免目標沖突、考核堆砌;以責任劃分為起點,明確績效目標指向的責任部門,并由責任部門共同參與制定,從而凝聚績效共識、降低執行成本;以技術革新為支撐,創設不同主體間的互動對話場景和信息溝通渠道,從而減少內部摩擦、提升運行效率。

3.2 完善支出標準體系

推進零基預算管理,財政部門要建立健全基本支出定額標準體系和項目支出分類標準體系,打破支出固化格局,從預算編制源頭強化成本管控,提升預算的標準化、科學化水平。加強成本核算管理,農業科研院所要響應績效管理需求,在成本核算指引下,分層分類設置部門整體、職能、團隊、項目等成本核算對象,探索開展全成本核算,創制成本數據庫,并通過工作任務、支出標準、實際成本、產出效益之間的因果分析和比對衡量,為預算編制和績效管理提供成本信息和標準參照,進而推進資源向效益更高的領域配置。

3.3 健全績效指標體系

主管部門要加快構建分行業、分領域、分層次績效指標和標準指引,萃取提煉具有典型性、代表性的個性指標,為行業領域鑄就基本范式。農業科研院所應在共性框架和行業指引下,遵循“五個結合”原則設計自身績效指標體系：第一,職能性與導向性相結合。績效指標要貼合單位職能履行,也要映射國家政策導向;既要發揮績效衡量工具性作用,促進提高資金的使用效率和效益,也要發揮導引發展價值性功能,助推提升科技創新質量和貢獻。第二,統一性與差異性相結合。對于個性指標可采取“通用指標+拓展指標”的模式,以通用的核心共識性指標為主、拓展的重要特色性指標為輔,從而兼顧可比性要求和多元化需求。第三,全面性與重要性相結合。指標體系要具有系統性,能夠考量整體績效水平和折射績效運行全景,但是不可能也不應該試圖負載全部評價功能,因此要注重選擇核心指標,弱化非核心指標,從而把握關鍵行為和重點方向。第四,穩定性與開放性相結合。績效指標體系在守持相對穩定、延續的態勢下,要根據內外部環境變化適時厘正、定期更新,以保持開放性和延展性。第五,定量與定性相結合。績效指標應以量化為主,優先選擇可直接從統計年鑒、總結報告等資料中獲取數據的指標,確保左右對齊、上下銜接、易于采擷、便于計量。但是過度依賴定量指標,可能會引致偏離評價核心、忽略關鍵因素,陷入唯數量、唯指標的外延式評價誤區。因此,要適度補充定性指標,從而更精準地表征單位實際績效水平。此外,要結合指標特點,科學取用計劃標準、歷史標準、行業標準、技術標準等評價標準,合理選用比較分析法、專家評議法、公眾評判法、因素分析法、成本效益分析法、案例分析法等評價方法,形成多維評價指標、多重評價視角、多種評價方式、多元評價主體的健全績效評價體系,為績效評價開展提供技術方法支撐。

3.4 培育組織人才體系

堅持內培外引并舉,著力培育三大專業人才隊伍,筑牢預算績效管理人才之基。第一,要加強績效管理專門人才培養。農業科研院所要成立專門機構或工作小組,配備專職人員負責預算績效管理工作,并通過開展經常性的政策培訓、業務輔導和案例分享,切實提高工作人員的專業度和勝任力。第二,要加強行業領域專家隊伍建設。財政部門要聯合主管部門、高校院所等聚力打造預算績效專家庫和師資庫,建立健全專家咨詢機制,廣泛借力智庫外腦,為預算績效管理提供專業指導和智力支持。第三,要加強第三方專業機構培育。一方面,要規范引導第三方機構發展,培育壯大專業評價機構,推動建立行業自律規則和業務規范,健全政府購買服務機制,對于第三方機構資格能力和人員結構作出明確規定,促進第三方市場健康有序發展。另一方面,要嚴格控制第三方評價質量,財政部門要建立績效評價業務指引和質量控制標準,為第三方機構執業提供準繩;建立績效評價復核機制,組織專門復審人員或組成專家組對第三方評價報告進行復核、驗收,以此倒逼第三方機構提高評價質量。

3.5 搭建信息技術體系

預算績效管理涉及海量數據和多元信息,必須創新應用現代信息技術手段,以“技術+制度”為路徑,加快推進績效信息化建設。財政部門要以預算管理一體化建設為契機,頂層設計平臺整體架構、業務規范、數據基底和技術標準,迭代升級績效管理功能模塊,內置績效指標庫,推進績效指標橫向標準化和縱向連貫化管理;集成整合預算編制、績效管理、項目管理、預算執行、會計核算、資產管理、政府采購、決算管理等業務場景,打造橫向聯通、縱向貫通的預算績效一體化平臺,實現數據共享、信息共用。農業科研院所要依托單位管理信息系統,建立項目庫、指標庫、標準庫、成果庫、資料庫等基礎信息數據庫,廣泛積累原始資料和經驗數據,加速釋放數據乘數效應;建立預算績效管理系統,并通過與業務、財務等板塊串聯對接,構筑業務流、財務流、數據流“三流合一”的業財融合大數據平臺[7],全面拓展信息采集渠道,擴展數據處理能力,實現績效數據的智能采集、集中存儲、聚合分析,以數字化轉型賦能預算績效管理提質增效。同時,信息平臺還要積極融入控制要素,嵌入監控規則,實現預算績效的自動控制、主動預警、實時反饋、穿透分析和聯網監督,從而及時捕捉問題、糾正偏差、動態調整,更好地滿足流程控制和閉環管理的需要。

3.6 構建激勵約束體系

預算績效管理中存在多重委托代理關系,為規避道德風險和逆向選擇等委托代理問題,需要建立一套行之有效的激勵約束體系。第一,監督控制機制。要加快構建部門協同聯動的預算績效監督治理框架,推進監督計劃互補、互融,監督結果互通、互認,匯聚監督整體合力。革新人大審查監督的形式和方法,通過引入第三方評價、開展參與式管理、組織專項調研、搭建公眾互動平臺和專家代表智庫等方式,不斷提升監督效能。拓展審計監督的空間和維度,大力推進績效審計,探索開展“穿透式”“大數據”審計,并將預算績效納入領導干部經濟責任審計和巡視巡察范圍,切實增強監督效力。加大財政監督的力度和深度,前移控制關口,嚴格績效目標審核,堅持點面結合,強化重點評價和再評價,持續提高監督效果。再造績效管理與項目管理鏈條,實現績效評估與項目評審、績效監控與項目檢查、績效評價與項目驗收的共治共演。第二,反饋整改機制。將績效結果應用的重心由控制預算轉向診斷問題、改進管理和理性決策,摒棄“重考核、輕管理”的痼疾,更加注重挖掘績效背后的政策設計、資源配置、成本效益、預算運行等深層問題和因果邏輯,追溯根源、厘清責任、及時反饋、限期整改,并通過會談、座談、約談等方式多方共同探尋改進績效的路徑方法,完善長效機制,實現良性循環。第三,激勵相容機制。財政部門要建立預算績效工作考評制度,對預算單位目標編制、績效監控、評價質量、結果應用等情況進行綜合考評,以表彰先進,樹立標桿,考評結果還要植入政府部門和干部人事考核體系,并與績效工資核定相掛鉤,從而高位驅動績效進程;設立預算績效基金,通過將績效水平與額外撥款掛鉤,鼓勵預算單位自我加壓、主動擢升,從而發揮資金撬動作用;探索“以績效換自由”的新型績效預算模式,注重目標指向和結果導向,擴大預算單位資金使用自主權,允許在總量約束下合理調整預算[8],從而提高資金運行效率。項目主管部門可綜合運用設置績效系數、追加獎補資金、限制項目申報等措施,激活績效內生追求。第四,信息公開機制。要推進績效信息公開,以更加標準化的格式、可視化的形式、開放化的渠道呈現,打開透明視窗和潛力空間,逐步提升社會公眾績效參與面和共識度,更好發揮民主監督作用。