政府引導基金發展的現狀與方向研究

祁玉鳳

（無錫市創新投資集團有限公司，江蘇 無錫 214000）

政府與市場經濟運轉間的邊界是我國理論界一直探討的話題。在經濟學內容中，市場要想實現完全競爭，沒有“無形的手”的推動力是不可能的，或會存在若有效市場，進而導致市場失靈，資源可能無法實現最優配置。因此，矯正市場失靈就必須發揮出政府的干預與調控作用。而政府引導基金從某種程度上來說實現了這一點。但目前我國的政府引導基金發展起步較晚，有關該方面的理論建設等并不完善，本文對相關內容的分析，不僅是對現有理論體系的補充與完善，也是對未來政府引導基金運作模式的優化，引導其更好地支持重點行業與薄弱環節領域，最終實現經濟增長、動能轉換。

一、政府引導基金在全國及重點省市的發展現狀

目前，我國政府引導基金正在進入穩步、規范發展的關鍵階段，存量優化與精耕細作成為當前的主題。2022年，政府引導基金“量質齊飛”，根據清科研究中心統計，截至2022年末，我國累計設立2107支政府引導基金，規模達12.84萬億元人民幣，已認繳規模約6.51萬億元人民幣。其中，在2022年新設的政府引導基金為120支，目標規模約4052.54億元人民幣，同比下降51.3%，已認繳規模約2812.38億元人民幣，同比下降34.7%。

2022年，我國新設立的省級、地市級、區縣級政府引導基金數量占比分別為15.0%、38.3%、46.7%。其中：省級政府引導基金計較全省重點產業培育與經濟可持續發展，主要表現為：存量資金統籌規劃、著重投資效能提升。另外是圍繞鄉村振興，聚集資源，設立跨區域合作基金以保證基金接續。在2022年新設立了18支，規模為1343億元人民幣，同比增加19.81%。

地市級政府引導基金單支規模擴張，在2022年新設立的46支基金中，平均已認繳規模達28.19億元人民幣，同比增加16.5%。

區縣級政府引導基金受到各地政府的廣大關注，在2022年新設立了56支，同比增加9.8%，其中已認繳規模574.52億元人民幣，同比下降23.9%，多以“小而專”為主。同時2022年中，超50%的區縣級政府引導基金都由中西部地區新增設立，相對2021年來說，增加了14.5個百分點，具體情況如圖1所示。

圖1 2022年我國新設立政府引導基金級別分布

根據公開信息與清科研究中心內容顯示，自2018年開始，我國已有超20個區域陸續開展政府引導基金的整合工作，且大部分都是在2022年推進展開的，存量資金增長和明顯提速，例如重慶地區整合設立了重慶市產業投資基金。其他地區還通過引導基金管理平臺整合、跨區域合作、打造基金矩陣等到實現基金的協調配合與統籌發展。

此外，為進一步發揮出政府引導基金對區域經濟發展的支持效能，2022年多地從出資比例、盡職容錯與激勵機制設計等方面進一步優化，如濟南出臺了盡職免責工作指引與細則，明確政策的界限與適用范圍、程序與形式等，以下將列舉2022年幾個我國代表性政府引導基金發展整合情況（數據源自清科研究中心）。

第一，浙江省：整合后基金有紹興市產業基金；待整合基金包括：紹興市轉型升級產業基金、紹興市科技創業基金、紹興市生物醫藥基金等；整合或投資領域包括：支持并引導新興產業、傳統經典產業及其他符合當地經濟發展導向的戰略類、技術類產業項目等。

第二，福建省：整合后基金有廈門市科技創新創業引導基金；待整合基金包括：廈門市科技成果轉化與產業化基金、廈門市科技創業種子暨天使投資基金；整合或投資領域包括：戰略性新興產業和未來產業，重點投向廈門科學城內的創新創業項目等。

第三，吉林省：整合后基金包括：吉林省基礎建設基金、創業引導基金、產業引導基金等三類基金；待整合基金包括：現有基金同類合并、同質重組；整合或投資領域包括：基礎建設基金重點在于基礎設施與公共服務；創業引導基金重點在于初創期、創業期企業；產業引導基金重點在于成長期、成熟期企業等。

第四，湖北省：整合后基金包括：長江創投基金、長江產投基金；待整合基金包括：長江經濟帶產業引導基金、湖北省級股權投資引導等基金；整合或投資領域包括：長江創投基金主要孵育高新技術領域中小企業；長江產投基金主要承擔省級戰略性重大產業項目和龍頭企業的發展壯大。

二、政府引導基金發展的問題

（一）基金運作規范與效率問題突出

從政府引導基金的市場化運作水平與運行效率來看，其還存在基金運作規范性與效率低下的問題。一方面，政府引導基金的市場化水平待提升，從大多數省市級政府引導基金委托情況來看，多以國有公司成立的基金管理機構為主要管理人，而國有企業性質下，基金管理機構存在明顯的政府行政干預，沒有深刻踐行委托代理關系，那么就很難形成市場化、現代化的經營理念，極易造成思路堵塞，致使市場化運作不充分，側面降低了基金管理機構的作用價值。

另一方面，政府引導基金的投資管理效率較低。政府引導基金的使用效率受到政府引導、基金管理機構以及相關多部門的配合影響，且周期較長，不管是基金投資的組建方案還是管理辦法等，都需要征求多方意見，基金管理機構的自我決策權不夠，降低了政府引導基金的專業運作，不利于其投資效率的提高[1]。

（二）基金對社會資金撬動作用有限

在政府引導基金成立后，更重要的是要發揮其對社會資金的引導與利用作用，但目前來看，還存在如下問題：一是引導基金管理機制缺失，管理隨意性較明顯，制度體系的剛性約束作用不足；二是專業化的基金管理人才缺失，未將基金作用最大化；三是基金管理機構對當地項目不看好，這也是最為突出的問題，致使財政資金沉淀，難以達到對社會資金的撬動效應。

在這一背景下，若規定在一定期限內，資金無法投出去，就會關閉引導基金，財政會收回預算資金，那么有可能會導致引導基金的盲目投資。但是若不加以約束，就會導致各級政府脫離區域實際情況盲目設立引導基金，不管是對當地經濟的發展還是國家財政來說，都是一種傷害[2]。

（三）社會層面對引導基金認知有限

從社會各角度對政府引導基金的態度來看，很多區域內的企業管理者與投資者對政府引導基金仍持保留態度。一方面，從被投資的企業角度來看，政府引導基金在實操中可能會遇到一些企業（主要是民營企業）擔憂基金投資后不再推出股權，而導致企業股權稀釋，所以對政府引導基金存在抵觸心理；另一方面，表現在政府層面上，即對政府引導基金存在認知偏差，其選定的投資項目無法滿足基金投資標準，同樣也直接降低了政府引導基金的使用效益。

三、政府引導基金發展的方向

新時期下，政府引導基金運作也迎來了新的發展方向。

（一）轉換基金管理邏輯

盡管政府引導基金是基于非市場化目的下設立，但其必須按照市場化原則運作，盡可能地降低行政干預影響，真正放權市場，才能發揮其引導經濟發展的作用。可通過提高基金管理機構的篩選標準、給予其更多權限、簡化冗余辦理手續等，吸引基金管理機構的積極性[3]。

（二）強調配套資源應用

政府引導基金除了將基金教育市場管理外，還要發揮政府吸引優質企業、攜手打造產業生態的作用，積極提供與政府引導基金配套的活動，如提供產業資源、長期企業戰略咨詢服務等，發揮出基金管理機構與政策資源、產業資源以及空間資源等的接洽作用，加倍發揮出政府引導基金的價值。

（三）更新產業投資理念

政府引導基金在快速發展的同時，也存在目標重復、資金閑置等行為，基金定位重疊。在未來，政府引導基金可專注產業整合，以引導基金為黏合劑，從整合產業鏈入手，促進產業融合，發揮上下游的聯動作用。

（四）轉變基金考核機制

未來要想深度發揮政府引導基金的作用，還要對現有的基金考核機制進行優化。盡管不同區域情況各異，但基礎的績效考核框架仍需國家政府層面牽頭制定，明確基金績效考核的規范要求，給定評價標準，發揮基金對激發市場活力的作用，同時還能將績效考評評價結果反作用到政府引導基金數量、規模和種類等的確定上，防止引導基金的同質化、碎片化，避免財政資金的浪費。

四、基金管理機構應對政府引導基金發展的調整策略

基金管理機構可以說是政府引導基金的主要落實載體，關于政府引導基金的發展，機構可從如下方面進行優化調整，以滿足政府引導基金的要求。

（一）優化企業內部控制管理

基金管理機構必須從內部進行優化，對政府引導基金進行深刻解讀，充分把握其思想內涵，結合自身情況予以調整優化，保證自身權益的同時將政府引導基金的價值最大化。

首先，做好政策解讀工作，充分認識到政府引導基金的作用，把握其定位。對于基金管理機構來說，其需要著重關注區域內的科技發展、中小企業經濟成長，以及基礎設施建設等情況，再與政府引導基金聯合，進而優化基金管理體系機制，做好政策把關、程序把關以及監管把關等工作，避免市場失靈。同時，隨著政府引導基金發展的規模逐漸加大，基金管理機構的運維也逐漸步入正軌，其更要把握好界限，找準位置，合理架構，聯手政府穩步推進資金經營決策等的權限下沉工作，達到政策性與市場化合作共贏[4]。

其次，始終堅持運作的基本原則。基金管理機構必須清晰劃分自身與政府行政干預間的界限，明確政府引導基金的定位，強調“統籌歸口、政府指導、市場運作”的基本原則，要求政府方與機構方遵守契約精神與市場經濟運轉的基本法則，避免職責與權限間的相互交叉。另外，明確不同基金的應用方向，如財政專項資金投入到基礎公益性建設、解決企業融資困境、調節企業落后生產力等，同時避免直接實施股份投入，消除企業的顧慮。

（二）不斷提高基金運營水平

面對政府引導基金，基金管理機構的自身能力是其選擇的主要標準，所以要想更好地應對政府引導基金，就必須調整運營現狀，不斷提高企業的運營水平。

第一，基金管理機構必須充分定位各部門的職責任務，清晰化職權邊界，強調部門間的協調合作，不斷發揮其合力作用。對政府引導基金進行詳細且深入的調查后，需對其進行頂層規劃，由上及下層層分解，避免權責交叉或重復作業，詳細引導基金的管理分工。

第二，積極向基金業協會、政府相關管理部門等提建議，形成更為簡化且高效的工作流程，暢通基金管理機構的學習渠道與平臺，能夠多維度進行指導，也側面提高了基金審批備案的效率，促使政府引導基金加快落地速度，攜手政府解決引導基金的發展難題。

第三，培育或引進專業化的基金管理人才。人才是實現政府引導基金高質量發展的基石，從基金管理機構現況來看，在實踐中已經逐漸培養了一批優秀人才，而只有從實踐中才能汲取經驗，不斷拓寬市場的投融資渠道。在未來，基金管理機構可積極尋找并與專業化的基金管理團隊合作，提高工作效率，降低并分散風險，還能夠保證穩定的收益并持續提高收益[5]。

（三）強調溝通與內部的監督

內部的有效溝通與監督是基金管理機構信效運作的保證，最大程度上保證信息的對稱性，進而做出科學合理的基金決策。

一是強調機構內部的信息化建設。在政府引導基金的發展下，基金引導機構可構建智能異常識別系統，強化監管，通過內部信息披露的方式，確保信息的對稱性，便于管理者及時準確地掌握機構內部情況。除了通過系統的建設保證信息對稱外，還要從人員的線下溝通上入手，包括管理人員與員工、股東與管理人員、機構與政府、機構與客戶等間的溝通，不斷提高溝通質量，鞏固各項業務穩健發展，確保政令暢通。

二是發揮機構內部監督合力作用。一方面要進一步拓展全方位監督，確保機構監督的全面覆蓋，尤其圍繞重大財稅政策、重大風險、地方政府債務等，不斷強化事務監督、決策監督以及效能監督；另一方面需健全考評激勵機制，全面推進機構的政治建設以及組織建設，提高其對政府引導基金的包容度，將各項運營要求與風險控制等落到實際上，實現對政府引導基金的有效管理。

五、結束語

政府引導基金是加速區域新舊動能轉換發展的重要戰略，并且在實踐中也取得了較明顯的應用成就，在經濟下行壓力面前，政府引導基金在釋放企業活力、引導中小企業發展、引導戰略性產業發展等方面做出了巨大貢獻。通過本文對相關內容的分析，從資金管理邏輯、配套資源應用以及產業投資理念更新和基金考核等方面提出了政府引導基金的未來發展方向，并從基金管理機構角度出發，簡單提出了幾點其面向政府引導基金影響下需要做出的調整，如優化內部控制管理、提高基金運營水平、加強內部溝通與監督。考慮到不同區域的經濟發展水平不同，其政府引導基金設立的側重點不同，基金管理機構的重心自然也有所不同，要想最大化政府引導基金的作用，就必須結合當地情況具體研討，就目前政府引導基金發展來看，未來還有較大的提升空間。