增發(fā)萬億國債有何深意？

羅志恒

伴隨外部逆全球化和內(nèi)部經(jīng)濟增速換擋，財政政策在經(jīng)濟運行中發(fā)揮出越發(fā)重要的作用，在擴大總需求、激發(fā)市場活力和防范化解重大風險中愈發(fā)凸顯其重要性，赤字規(guī)模與結(jié)構(gòu)、專項債限額與余額直接關(guān)系到市場預(yù)期與實體經(jīng)濟增長。

10月24日全國人大常委會批準增發(fā)1萬億元國債和上調(diào)赤字規(guī)模、授權(quán)國務(wù)院提前下達新增地方債務(wù)限額引發(fā)了各方關(guān)注，釋放出的積極信號促進資本市場止跌回升，也將推動中國經(jīng)濟在今年第四季度和明年持續(xù)恢復(fù)。總體上看，增發(fā)國債、授權(quán)提前下達地方債限額是中央根據(jù)當前的形勢做出的重大決策，是審時度勢、因時因勢的務(wù)實之舉，不是所謂的強刺激，仍然是在高質(zhì)量發(fā)展、統(tǒng)籌發(fā)展和安全的大框架下的宏觀調(diào)控。

中央審時度勢，實事求是根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展形勢做出預(yù)算調(diào)整，赤字率將上升到3.8％左右，是近年繼疫情時期的2020年、2021年預(yù)算赤字率突破3％（兩年分別為3.6％、3.2％左右）之后，再次“破3”。當下，充分利用中國較大的中央財政空間是必要的，事實上，在1998年面臨東南亞金融危機以及暴雨災(zāi)害時，中國也做出過預(yù)算調(diào)整。3％赤字率的警戒線源自歐元區(qū)《馬斯特里赫特條約》，中國有一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算和社會保險基金預(yù)算四本預(yù)算，赤字僅覆蓋一般公共預(yù)算，實際上，狹義的3％赤字率早已不能反映財政政策真實的積極程度。預(yù)算赤字率突破3％并不意味著放棄財政紀律，財政紀律依賴的是完善的財政管理制度和獎懲體系。

此次增發(fā)國債用于特定的減災(zāi)防災(zāi)建設(shè)等八大方面，有利于強弱項、補短板、惠民生。隨著近年來中國基建投資快速發(fā)展，一系列大國工程先后發(fā)揮重大作用，關(guān)于基建投資空間和潛力的討論較多。在減災(zāi)防災(zāi)比如城市排水防澇、防洪建設(shè)等方面，中國的基建投資仍具有較大空間，同時也呈現(xiàn)出區(qū)域之間不均衡的特點。此次資金用途針對性強，目標明確，選擇了補短板、惠民生的領(lǐng)域，這也是財政保障國家重大戰(zhàn)略和重點工作的應(yīng)有之義。

除此之外，增發(fā)1萬億元國債還有四方面作用：一是有利于擴大總需求，推動經(jīng)濟持續(xù)向好。當前宏觀經(jīng)濟形勢總體持續(xù)恢復(fù)，但總需求不足、微觀主體信心不振的問題依然存在，增發(fā)國債有利于加強基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，擴大總需求，為四季度和明年的經(jīng)濟運行打下好的基礎(chǔ)。

二是有利于提振信心與預(yù)期，阻斷實體經(jīng)濟下行、金融市場低迷和信心不足的負向循環(huán)。一段時間以來，信心不足制約了微觀主體經(jīng)濟活動的擴張，影響了投資和消費，當前增發(fā)國債超出市場預(yù)期，釋放了政府穩(wěn)定經(jīng)濟增長的信號。

三是有利于增加可支配財政資金，有利于更好地落實積極的財政政策。今年以來受制于房地產(chǎn)市場總體低迷等，土地出讓收入繼續(xù)大幅下行，政府性基金預(yù)算收入持續(xù)負增長，制約了財政支出的力度。今年1月～9月一般公共預(yù)算收入與政府性基金預(yù)算收入和支出低于年初的預(yù)算目標，其中，一般公共預(yù)算收入與政府性基金預(yù)算收入之和兩年平均增速為-4.5％，兩本預(yù)算支出之和的兩年平均增速僅為2.7％。

四是有利于優(yōu)化債務(wù)結(jié)構(gòu)，防范化解地方債務(wù)風險。從債務(wù)管理看，增發(fā)國債后赤字增加并轉(zhuǎn)移支付給地方政府，緩解了地方財政壓力的同時優(yōu)化了債務(wù)結(jié)構(gòu)。當前地方債務(wù)占比高，地方政府債務(wù)風險總體可控但部分區(qū)域存在風險，增發(fā)國債有利于從總體上優(yōu)化債務(wù)結(jié)構(gòu)，降低地方債務(wù)風險。

當然，財政政策并不是孤立的，必須與其他政策結(jié)合才能發(fā)揮出更好的效果。其一，財政政策要與貨幣政策協(xié)同聯(lián)動，未來要匹配降準的行動。增發(fā)的1萬億國債可能對市場流動性產(chǎn)生一定影響，貨幣政策有必要從數(shù)量和價格上支持財政政策，避免市場流動性緊張以及產(chǎn)生擠出效應(yīng)。其二，增發(fā)國債固然重要，但支出效率和效果更加重要，對于項目的篩選和儲備尤其重要，真正將財政資金用在刀刃上。從相關(guān)部門發(fā)布的信息看，國債轉(zhuǎn)移支付給地方仍將通過直達機制進行，以及按照項目管理。其三，地方政府收支壓力有所緩解，但是防范化解債務(wù)風險仍是不可忽視的重點工作，與土地出讓收入大幅下降相比，1萬億增量資金之外仍需盤活存量資產(chǎn)資源，持續(xù)推動財政化債、金融化債，提高債務(wù)限額為再融資債券騰出空間、與金融機構(gòu)協(xié)商展期與降低利率、政策性金融機構(gòu)發(fā)放中長期貸款等。其四，增強財政政策不同方式的系統(tǒng)集成性，系統(tǒng)推進財稅改革、統(tǒng)籌推進財政政策實施，推動財政政策從“數(shù)量規(guī)模型”轉(zhuǎn)向“效率效果型”；尤其要重視走在市場預(yù)期前面引導(dǎo)預(yù)期，加強與市場的溝通。