《慈善法》修正未完待續

周群峰

《慈善法（修正草案）》將個人求助行為和提供個人求助的平臺納入《慈善法》規范，并授權主管部門制定相關政策。圖/視覺中國

10月24日，十四屆全國人大常委會第六次會議在京閉幕，會議對《慈善法（修正草案）》（下稱“修正草案”）進行了審議。在閉幕講話時，全國人大常委會委員長趙樂際表示，“要認真研究審議意見，進一步把草案修改完善好?！?/p>

《慈善法》自2016年9月1日開始實施，是我國慈善領域首部基礎性、綜合性法律。修正草案在規范慈善組織行為、完善公開募捐制度、強化慈善促進措施、加強領導和監督管理等方面有新的修改。尤其在規范個人求助行為等方面，備受關注。

這部法律因何實施僅7年便開始修法？中國社會保障學會慈善分會副會長、清華大學公共管理學院教授鄧國勝告訴《中國新聞周刊》，一是社會各界意識到，發展好慈善事業對扎實推進共同富裕、實現第三次分配，提升國家治理能力等會起到重要作用；二是《慈善法》實施以來，遇到了一些現實問題和挑戰。

目前對修正草案的共識程度不高，在多個方面還存在爭議。在此背景下，本次修正非常謹慎。”鄧國勝表示。

對《慈善法》的修改計劃早有端倪。

2020年4月，《全國人大常委會強化公共衛生法治保障立法修法工作計劃》出臺，為更好發揮慈善在應對重大突發公共衛生事件中的作用，《慈善法》位列其中。該工作計劃規定“結合疫情防控和健全公共衛生應急管理體系，開展深入評估，經研究論證，有必要又可行的，采取多種形式，有針對性進行修改，適時安排審議”。

同年7月，全國人大常委會啟動《慈善法》執法檢查和《慈善法》實施情況評估工作。執法檢查報告指出，由于發展晚、底子薄、規模小和各方面原因，目前還存在一些突出問題。

包括新冠肺炎疫情暴露出應急機制、信息公開、志愿服務、法律宣傳等方面的問題；促進措施落實不到位不徹底；慈善組織發展不平衡不充分；監管不足與監管過度并存；互聯網衍生的慈善新挑戰。報告提出，要以解決新趨勢下的新問題為主要內容，推動法律法規修改完善。

根據新華社發布的《全國人民代表大會常務委員會工作報告（摘要）》，2022年全國人大常委會預安排審議40件法律案，修改《慈善法》被明確列入其中。

現行《慈善法》共12章112條。在2022年，《慈善法（修訂草案）》（簡稱“修訂草案”）的起草過程中，全國人大社會建設委員會聽取吸收多方意見建議后，經過9次修改后形成一審稿，新增1章21條、修改47條，共13章133條。

去年12月30日，修訂草案經十三屆全國人大常委會第三十八次會議初次審議后公開征求意見。而在今年10月20日，全國人大憲法和法律委員會副主任委員徐輝向常委會匯報了修訂草案修改情況。此次審議，憲法和法律委員會根據各方面意見對法律修改方式進行調整，不采用修訂方式對現行《慈善法》修改，而是采用修正方式。

這部法律修改方式，因何從“修訂”變為“修正”？

鄧國勝告訴《中國新聞周刊》，修訂是對法律進行全面修改，修正只是對局部或個別條款進行修改?！洞壬品ā穼嵤┑臅r間并不長，一些委員認為還沒有必要進行大修。

全國人大常委會委員張勇在分組審議時說，從多年的實踐看，常委會對于大會通過的法律通常以修正方式進行部分補充修改；個別情況下對于施行20年以上的法律，常委會才考慮根據實際情況變化進行修訂。

全國人大常委會委員許安標在分組審議時表示，修法初衷是完善突發事件時的慈善、募捐、資助、服務等制度，當然針對慈善領域出現的一些新情況新問題，總結實踐經驗，進行必要修改也是可以的，但是要增強修改的針對性、導向性，有什么問題就解決什么問題，因此把《慈善法》的修改范圍進行適當限縮是對的。

張勇也指出，《慈善法》施行以來，實踐中沒有發生突出問題。法律施行過程中出現或提出的一些具體問題，有些是由于法律宣傳不到位、配套規定不健全、執法不統一不規范等原因導致的，需要進一步加強法律實施；有些尚缺乏理論基礎和實踐經驗，需要在更加充分的實踐探索和理論總結的基礎上進一步深入認識。

10月22日，十四屆全國人大常委會第六次會議分組審議修正草案，共28條。

近年來，在遭遇重病等情況導致經濟無力承擔后，不少人選擇求助一些籌款平臺，并因此獲益。

據北京師范大學中國公益研究院、海南亞洲公益研究院聯合發布的《個人大病求助互聯網平臺研究報告（2022）》顯示，據不完全統計，2014年9月至2021年底，累計超過500萬人次大病患者通過個人大病求助互聯網服務平臺發布求助信息，超過20億人次通過包括水滴籌在內的大病求助平臺捐贈資金，籌款規模超過800億元。

然而，少數求助人靠一些虛假信息籌款，也在透支著民眾的善心。水滴籌曾披露這樣一個案件，2021年10月到11月，李某在平臺上謊稱自己是胃癌中晚期患者，偽造了廣東省中山市某醫院的診斷報告上傳至平臺，欲籌款30萬元，實際籌得善款515元。平臺審核人員發現后報警。最終，李某因詐騙罪被判處有期徒刑2年，罰款5000元。

在此背景下，對個人求助和網絡平臺進行規范，成為修正草案中最受關注的焦點。修正草案回應了此關切，明確個人因疾病或者其他原因導致家庭經濟困難，向社會發布求助信息的，求助人和信息發布人應當對信息真實性負責，個人求助網絡服務平臺應當承擔信息查驗義務。

“首次將個人求助行為與網絡平臺納入《慈善法》規范，并授權主管部門制定相關政策。這是對現實情形的尊重，也是對中國人基于惻隱之心救急難、幫助特定受益人的慈善行為的立法認可，填補了立法空白。”全國人大常委會委員、中國社會保障學會會長鄭功成教授在審議修正草案時稱。

值得注意的是，很多觀點認為，慈善是一種公益性的利他行為，而個人求助是一種自救行為，不具“利他性”，因此是否該將這種行為列入《慈善法》存在爭議。

一位擔任過三屆全國人大代表、并參與《慈善法》制定工作的受訪者認為，個人求助應該歸于國務院頒布的《社會救助暫行辦法》，“個人求助和慈善是兩個概念，將其放進《慈善法》，是對兩個概念的混淆”。

北京市致誠律師事務所律師王延斌曾作為法律專家對民政部《社會組織登記管理條例》提出立法建議，并參與《慈善法》執法檢查等工作。

王延斌告訴《中國新聞周刊》，個人求助并不是互聯網公益慈善領域的行為，前者是為了幫助具體的個人，而公益慈善目的是為了幫助不特定的社會公眾群體?！暗莻€人求助領域確實也需要進一步規范。因此，修正草案把個人求助的規范化要求提出來，是具有積極意義的?！?/p>

鄧國勝也告訴《中國新聞周刊》，因為個人求助形式復雜多樣，規范難度高，在社會上也沒有形成共識，不少學者認為針對特定個人求助的救助不屬于慈善行為。在此背景下，現行《慈善法》中沒有針對個人求助方面作出規定。但近年來，頻頻爆出個人求助和網絡平臺相關的爭議事件，所以這次在修正草案中，將個人求助和網絡平臺都納入了慈善法規范的范疇，相當于擴大了《慈善法》規范的范圍，也是對社會關切的一種回應。

還有觀點稱，網絡平臺沒有執法權，所以對求助信息的真實性進行查驗會存在一定難度。對此，王延斌表示，實踐中求助者往往因為醫療相關問題進行求助，網絡平臺是可以通過醫院的病歷和費用單據等，對求助者困境的真實性予以佐證的。因此網絡平臺只要做好核查工作，求助者靠虛構事實騙取求助款的可能性是較低的。

關于對不法求助者如何懲治，他表示，根據法律規定，詐騙3000元至1萬元以上的就可以達到入罪標準。很多騙取求助款的行為人符合詐騙罪的數額標準，實際上具備了詐騙罪的特征。

王延斌還建議，修正草案可以進一步規定，對騙取求助款的個人，在要求其返還求助款的同時，還可視情節嚴重程度按照騙取求助款金額一倍以上五倍以下給予懲罰。同時，國家有關部門也可以采用信用記錄的方式，對相關責任人的失信情況進行公示，達到信用懲戒的效果。這樣有助于提高對這類人員的威懾力，降低類似詐騙事件的發生率。

他還認為，修正草案可以規定，個人求助者要通過廣播、電視、報刊、互聯網等媒體如實披露自身可支配的財產狀況?！盀閭€人求助者設置法定的信息披露責任，可以在求助入口形成一定的篩選，降低個人求助虛假信息的數量。這種法律義務也在一定程度上遏制了個人求助平臺為了追求流量，過度降低申請門檻，將一些本來無需求助的患者納入到網絡求助的范疇?！?/p>

在個人求助行為之外，修正草案還對完善通過互聯網公開募捐活動作出了規定。民政部相關數據顯示，通過互聯網募捐的款項近幾年每年增長率均超過20％。

修正草案明確提出，慈善組織通過互聯網開展公開募捐的，應當在經國務院民政部門指定的互聯網公開募捐服務平臺進行，并可以同時在其開通的網絡平臺進行。同時，修正草案規定，互聯網公開募捐服務平臺無正當理由不得拒絕為具有公開募捐資格的慈善組織提供服務，不得向其收費，不得在公開募捐信息頁面插入商業廣告和商業活動鏈接。

“網絡信息化的今天，不能讓互聯網公開募捐服務平臺用公益信息為商業活動引流，披著公益外衣實現其背后的商業目的，必須對互聯網公開募捐活動進行規制，用法律保障互聯網慈善的公益性?！北本煼洞髮W民生保障研究中心主任謝瓊說。

全國人大代表胡小青在分組審議時說，建議盡快制定網絡眾籌平臺的相關標準，實施準入和退出行政許可，健全相應的規范管理制度和獎懲制度，并將其入法。比如建立民政、公安、醫院、金融、網絡部門的共同協調審核機制，向社會求助的病例信息可由醫案方參與審核，求助人的家庭（經濟狀況）由公安、金融部門等參與審核。

此次修法時，怎樣通過稅收優惠措施激勵捐贈也是一個討論的熱點。在法律層面，我國對企業的公益性捐款有一系列稅收優惠政策?，F行《企業所得稅法》規定，企業發生的公益性捐贈支出，在年度利潤總額12％以內的部分，準予在計算應納稅所得額時扣除。超過年度利潤總額12％的部分，準予結轉以后三年內在計算應納稅所得額時扣除，這使得企業捐贈稅前扣除額度在理論上可以達到48％。

但目前來看，我國法律對個人捐款方面的稅收優惠政策相對滯后。鄭功成表示，多數國家慈善事業激勵的主要對象都是個人捐贈，政策信號更鼓勵企業捐款，這種重企業輕個人的本末倒置的稅收激勵與慈善事業的本質要求顯然是相悖的。

他建議，在《慈善法》修正時，對個人捐贈采取類似企業捐贈稅收優惠政策的表述，允許結轉二或三年，以此發出正確的信號。鄧國勝也認為，個人慈善捐贈支出的結轉至少應該享受與企業同等的待遇，否則會導致不公平。

與個人捐贈缺少稅收優惠的內容相比，修正草案明確增加慈善信托依法享受稅收優惠的規定。

鄧國勝稱，《慈善法》實施后，很多學者樂觀預計我國慈善信托的財產規模會激增到1000億元以上，但現在才數十億元，主要原因之一是《慈善法》未提及慈善信托稅收減免等政策，“一些慈善信托委托人認為，捐自己的財產做慈善信托，卻享受不到稅收優惠，所以沒有動力做”。

修正草案中未提及相關稅收優惠的幅度，但提到國家對慈善事業實施稅收優惠政策，具體辦法由國務院民政、財政、稅務等有關部門制定。

全國人大常委會委員郭樹清在分組審議時說，公益捐贈要給予各種優惠，包括稅收方面優惠，但是現在規定不系統。他建議，要進一步便利稅收優惠政策，特別要關注非貨幣資產慈善捐贈的稅收問題。

除了稅收優惠方面存在的爭議，修正草案中還有多個內容仍需討論。

近年來，全國多地自然災害頻發，社會應急力量在救援與重建中發揮了重要作用，但也暴露出部分社會救援力量參與機制不健全的問題。

2月2日，上海的萍聚工作室召開征詢會，聽取相關人士對《慈善法（修訂草案）》的意見建議。圖/新華

6月21日，安徽亳州市，環衛工人接受愛心企業捐贈的礦泉水。圖/視覺中國

在今年8月30日舉行的“京津冀暴雨中的社會應急力量”公益研討會上，中國基金會發展論壇副秘書長譚紅波表示，社會救援的協同合作要功在平時，“不能災害來了，眉毛胡子一把抓，到處找資源找伙伴，互相埋怨，你（一線組織）說我（基金會）不懂救援，我（基金會）說你（一線組織）在項目申請管理等方面不專業。協同合作關系應該在日常就建立起來”。

針對現實中遇到的問題，修正草案新增應急慈善專章，其中規定，為應對特別重大、重大突發事件開展公開募捐的，應當及時撥付或者使用募得款物，在應急處置與救援階段至少每五日公開一次募得款物的接收、分配、使用情況。

鄧國勝告訴《中國新聞周刊》，上述信息披露的規定，目的是為了信息更加透明。但對慈善組織而言，頻繁披露信息會加大他們的工作成本，而且有些要求不夠實際，比如類似災后重建的活動經常需要數年之久，相應物資也無法在五天內用完，對這種情況下的款物分配、使用情況就不能做出上述規定。

謝瓊接受媒體采訪時表示，應急救援中，社會應急力量應該把更多的資源和精力放到救援上，五日一公布相關信息的規定還是過于苛刻，會影響應急力量的作用發揮。

此外，修正草案規定，慈善組織未按照慈善宗旨開展活動，私分、挪用、截留或者侵占慈善財產的，由民政部門責令限期改正；逾期不改正的，責令限期停止活動并進行整改；情節嚴重的，吊銷登記證書并予以公告。

全國人大常委會委員李寧認為，該條規定提及的違法情形社會危害較大，但只規定了“責令限期改正”的非處罰措施，無法給予應有懲戒；情節嚴重給予較重處罰時，又要具備“逾期不改正”的條件。他建議對法律責任條款統一進行梳理，按照過罰相當原則，根據違法行為的社會危害性給予適當的處罰措施，防止處罰畸輕或者畸重，同時，注意與刑法和有關行政管理法律相銜接。

另外，全國人大常委會委員鮮鐵可建議進一步加強對慈善工作的監管。比如，現行《慈善法》規定，慈善組織確定慈善受益人，應當堅持公開、公平、公正的原則，不得指定慈善組織管理人員的利害關系人作為受益人。他建議進一步明確不得指定慈善組織管理人員的利害關系人或者捐贈人的利害關系人作為受益人，同時增加相應的法律責任。他還建議，進一步增加對相關人員職業禁止性的規定，明確違反法律規定的相關人員不能再成立慈善組織或者不能再當慈善組織的負責人。