四川省農藥經營許可管理現狀及對策建議

陳順桃，馬 利，伍亞瓊，田 悅

(四川省農業農村廳植物保護站，四川 成都 610041)

農藥是一種重要的農業生產資料，適期施用農藥在防災減災、保障口糧等方面發揮著重要作用，但農藥的超量超范圍使用、使用時期不當等也對農產品安全、生態環境、人身健康等造成影響，故做好農藥經營許可管理，把好農藥生產-經營-使用中的經營端可以起到關鍵性的作用。隨著2017年《農藥管理條例》的修訂，農藥經營全面市場化，復雜多樣的農藥經營主體，使得農藥經營管理面臨了一些新變化、新挑戰。筆者通過對全省21個市(州)183個縣(市、區)農藥經營許可管理情況進行統計調查，與部分農藥經營者、經營許可負責人員、執法人員等進行座談，基本摸清了當前四川省各級農藥經營許可管理現狀及存在問題，并就加強農藥經營管理提出對策建議。

1 全省農藥經營許可管理現狀

1.1 經營單位 隨著農藥經營的市場化運作，經農查查APP查詢，四川省取得農藥經營許可證的單位有17 780個。據統計，其中經營范圍為農藥的有334個，經營范圍為農藥(限制使用農藥除外)的有17 446個，累計有分支機構7千余個。除部分縣(市、區)統一規劃農資經營區域、工業園區外，經營門店大多集中在市(區)、鄉鎮農貿市集及交通發達干道上。農藥經營單位大多兼營肥料、種子及衛生用藥，有滿足要求的農藥經營人員至少1～2名，配備有計算機管理系統及相關管理制度、崗位操作規程等。

1.2 許可負責單位 按照《農藥管理條例》《四川省農藥管理條例》《農藥經營許可管理辦法》等有關規定，農藥經營許可由縣級以上地方人民政府農業農村主管部門核發，其中限制使用農藥經營許可由省級農業農村主管部門核發。根據《行政許可法》等相關規定，大部分縣(市、區)在機構改革中設立了行政審批局，統一行使多個行政機關的行政許可權。省級負責農藥經營許可的機構為農業農村廳，由行政審批處、種植業與農藥肥料處、植物保護站具體承辦；21個市(州)負責農藥經營許可的均為市級農業農村局，具體承辦機構多為植保(植檢)站、行政審批科、政策法規科、種植業科等；183個縣(市、區)中有123個由農業農村(農牧)局全權負責農藥經營許可(占比67.2%)，具體承辦機構多為行政審批科、政策法規科、植保植檢站、執法監督科、農技推廣中心等，有47個由行政審批局單獨負責農藥經營許可(占比25.7%)，具體承辦的機構有涉農事務股、社會事務審批科、綜合法規股、綜合審批股等；有13個由農業農村局及行政審批局共同負責農藥經營許可，一般由行政審批局進行許可受理、資料審核、制證發證，農業農村局聯同行政審批局進行實地核查等工作。

1.3 監管機構 按照《農藥管理條例》《四川省農藥管理條例》《農藥經營許可管理辦法》等有關規定，縣級以上地方人民政府農業主管部門負責本行政區域的農藥監督管理工作，縣級以上人民政府其他有關部門在各自職責范圍內負責有關農藥監督管理工作。各級農業主管部門及其他有關部門主要通過日常監管、執法檢查、專項檢查等方式進行農藥監督工作，承擔的具體機構多為農業農村(農牧)局農業綜合行政執法大隊、負責經營許可的機構(如行政審批科、政策法規科、植保植檢站、農技推廣中心等)以及市場監管局相關單位。

2 存在的問題

2.1 農藥經營單位數量多，規范性有待提高 全省累計有農藥經營單位2萬余家，據不完全統計，農資公司、專業化合作社等占比僅有15%左右，以個體經營為主約85%左右。部分個體經營戶以及分支機構在經營中可能存在諸多問題。

2.1.1 對經營門店投入有限，經營條件相對較差，農藥與種子、肥料等混放，無單獨的農藥經營區域，在硬件方面，對要求的可追溯電子信息碼掃描識別設備等投入不足，可能存在安置陳舊電腦做擺設、電子購銷系統應用不足等情況。

2.1.2 經營規模小，無專職的經營人員，法人多兼任管理、記賬、經營等諸多事宜，管理相對粗放，對要求的農藥購銷臺賬、農藥包裝廢棄物回收臺賬、限制使用農藥的實名購買臺賬等記錄粗略。

2.1.3 對相關法律法規認識不深，在農藥經營許可證有效期范圍內，隨意更改原有符合要求的經營相關條件，如將滿足面積要求的經營場所隨意區隔、在原有經營場所增加生活區或取消倉儲場所、隨意搬遷等；設立分支機構的總公司可能未深刻認識農藥經營者應當對其分支機構的經營活動負責的含義，存在僅負責對其供貨，管理不足的情況。

2.2 農藥經營許可單位、職能劃分不統一 省級由農業農村廳負責農藥經營許可，承辦單位為行政審批局、種植業與農藥肥料處、植物保護站；市級由農業農村局負責，承辦單位為植保(植檢)站、行政審批科、政策法規科、種植業科、現代農業技術推廣服務中心等；縣級由農業農村局、行政審批局負責，承辦單位有行政審批科、政策法規科、植保植檢站、執法監督科、農技推廣中心、涉農事務股、社會事務審批科、綜合法規股、綜合審批股等，由于負責單位及具體承辦單位的不統一，在行政許可的執行上可能造成以下問題：

2.2.1 從省級-市級-縣級，由于各地改革、分工等不同，涉及到農藥經營許可工作的部門繁多，有32.8%的縣(市、區)涉及到行政審批局，不同部門間配合不力，容易出現推諉扯皮等情況。

2.2.2 由于各級負責農藥經營許可的單位不一致，在許可的不同環節可能涉及不同單位，因此在培訓、監督指導等方面存在一定的困難，可能存在對《農藥管理條例》《四川省農藥管理條例》《農藥經營許可管理辦法》等有關規定認識不一致的情況，如涉及農藥經營人員資質合法性、有效隔離等具體內容的解釋較少，在審查資料時可能存在不同區域不同工作人員要求不一致的情況。

2.2.3 隨著物流、網絡等發展迅速，農藥經營者的類型也不斷發生變化，《農藥管理條例》《農藥經營許可管理辦法》中對于營業場所、倉儲場所等要求與農藥經營現狀存在不相適應的情況，如以批發為主的農藥經營者對經營場所的需求較弱，僅需少數展示柜即可；經營規模較小的個體經營戶儲貨需求不大，要求50 m2的倉儲面積不太切合實際需求；要求有用于記載農藥購進、儲存、銷售等電子臺賬的計算機管理系統，但進銷存臺賬未強制要求電子臺賬等。

2.3 監管機構事項多、人員少 通過農業綜合行政執法改革與優化發展，全省各級農業農村主管部門均成立了農業行政綜合執法機構，實現了省、市(州)、縣(市、區)農業綜合行政執法全覆蓋，在一定程度上理順了全省的農業執法監管脈絡，但仍然存在一些問題。

2.3.1 大農業涉及種子、農藥、植物檢疫、肥料管理、農業環保、動物檢疫、屠宰、農機監理等諸多方面，執法任務較重，但農業綜合行政執法人員相對較少，存在部分縣(市、區)執法大隊僅2～3人的情況，使得日常監管、執法檢查等工作難以精細開展，一般為“事后執法”。

2.3.2 執法人員素質參差不齊，由于農業綜合執法涉及的法律法規較多，存在部分執法人員對農藥經營相關規定及處罰不明晰，出現執法不規范的情況。

2.3.3 農藥經營涉及跨部門執法，在日常的執法檢查中部門間、系統內協作性不強，通常為日常監管發現問題后移交線索到相應部門，可能存在延誤違法行為最佳查處時間的情況。

3 對策及建議

3.1 加大培訓力度，增強法律法規意識

3.1.1 加大對農藥經營者的培訓 《農藥管理條例》《農藥經營許可管理辦法》等對農藥經營的門檻要求相對較低，對學歷或證書等的要求僅為農學、植保、農藥等相關專業中專以上學歷或者專業教育培訓機構五十六學時證書，而當前農藥相關法律法規規章制度在不斷完善，新農藥產品不斷發生變化，病蟲害防治專業知識不斷更新，農藥經營者也需要不斷吸收新知識，才能一直滿足熟悉農藥管理規定、掌握農藥和病蟲害防治專業知識、指導安全合理使用農藥的要求。

3.1.2 加大對農藥經營許可相關負責人員的培訓 由于農藥經營許可單位眾多，人員變動快，僅憑個人理解對農藥經營許可相關規定的認識可能存在不一致等因素，為保障全省嚴格按照《農藥管理條例》《農藥經營許可管理辦法》等相關要求進行農藥經營許可事項的辦理，應定期組織對農藥經營許可相關負責人員的培訓。

3.1.3 加大對執法相關人員的培訓 由于農藥涉及范圍較廣，農資相關產品類型多，假農藥、劣質農藥等造假、混淆技術不斷升級，對農業執法人員的要求也隨之提高，因此結合案例加大對執法人員的業務培訓實現有法必依十分必要。

3.2 理順各級關系，提升管理水平

3.2.1 理順各級農藥經營許可負責單位的關系由于各級職能職責劃分不同，市級、縣級負責農藥經營許可的單位可能不完全一致，具體到接收申報資料、材料審查、實地核查、制證發證等具體環節可能涉及多個機構，為保證各級做好本行政區域的農藥監督管理工作，建議理順各級負責單位職能職責，按農藥經營許可流程明確具體負責機構，確立權利責任清單，便于及時調度、靈活指導等。

3.2.2 理順各地監管部門之間的關系 按照《農藥管理條例》《四川省農藥管理條例》等相關要求，農藥的監督管理工作由農業農村主管部門及其他有關部門負責，但由于各地“三定方案”中對具體事項的職能職責劃分可能不一致，建議嚴格依照法律法規和“三定方案”規定，確定監管主體及監管職責，防止出現監管真空。

3.3 加大執法力度，促進市場規范化 由于農藥經營的執法監管內容較多，主要涉及經營許可、農藥采購、農藥銷售、農藥包裝廢棄物回收處理等方面，故農藥經營中對應的執法事項較多，還可能涉及市場監管、生態環境等部門，因此各地應通過“雙隨機 一公開”等方式開展聯合執法、異地交叉執法、專項檢查等，根據對應情節嚴重程度的不同，按照《農業行政處罰程序規定》《四川省農業行政處罰裁量權適用規則》《四川省農業行政處罰裁量標準》等相關規定，通過責令改正、沒收違法所得、沒收違法經營農藥、罰款等處罰；對拒不改正或者情節嚴重的，吊銷農藥經營許可證；構成犯罪的，依法追究刑事責任，將形成的農藥經營誠信檔案予以公布，倒逼農藥經營者嚴格按照要求進行經營活動，促進農藥經營秩序進一步穩定好轉。

3.4 持續加強監管，提高監管水平

3.4.1 強化上級農業農村主管部門對下級農業農村主管部門的監管 建立健全監督制度，通過書面、實地監督檢查等方式對其農藥經營許可管理工作進行監管，防止出現對不符合條件的申請人準予許可或者對符合條件的申請人拒不許可的情況，進一步督促各級切實履行農藥經營監督管理職責。

3.4.2 增強部門內部的監督 部門內也要加強對相關人員履職情況的監督，對農藥經營許可流程、條件是否滿足相關要求的判定、審查核查合法性等方面進行督查，保障不同人員均能按照同一標準、同一流程實施許可，保證許可事項辦理的公平、公開、公正。

3.4.3 加強社會監督 通過普法宣傳培訓等方式，增強群眾的法律意識，充分利用公民監督和輿論監督，認真對待農藥經營許可管理方面的批評、建議、信訪、投訴、舉報、控告、檢舉等，及時進行核實、處理，積極反饋答復，不斷完善相關制度。