漸進主義視角下建設工程竣工驗收政策發展歷程分析（1997-2022）

易 婷，趙 通

（北京市建設工程安全質量監督總站，北京 101100）

0 引言

近年來，我國建筑業經歷了飛速發展，工程建設水平從規模、復雜性等方面均不斷提升。與此同時，隨著經濟社會的發展，對于建設工程質量水平也提出了更高要求。工程竣工驗收作為工程建設的一項關鍵環節，標志著工程建設環節的結束和向用戶的交付。按照我國現行建設工程質量管理制度，工程必須經驗收合格后，方可交付使用。從工程實體質量維度而言，竣工驗收是工程質量檢驗的最后一道關口，與施工過程中的檢驗批、分部分項工程驗收等共同組成了實體質量控制過程。從質量行為維度而言，竣工驗收是建設工程參建各方履行質量控制責任的法定環節，也為后期工程質量問題責任追溯提供依據。

1 問題提出與研究框架

1.1 相關研究現狀及問題分析

目前國家、地區層面已建立一個由法律、行政法規、部門規章、地方性法規、規范性文件等構成的較為完整的工程竣工驗收政策文件體系，但現有研究缺少對于相關政策的總體梳理，尤其是對于政策變化歷史脈絡的描摹。本研究旨在從政策變遷視角對工程竣工驗收政策文件進行系統梳理分析，一是從系統角度構建政策文件之間的聯系，二是通過對政策文本的分層次分析研究其嬗變過程，三是發掘政策變遷的動力及方向。

1.2 漸進主義理論介紹

20 世紀 60 年代以前，決策研究領域一直為理性主義思想所主導。理性決策模型將政策制定視為一個遵循嚴格步驟的理性過程。決策者基于對社會群體的價值偏好評估列出所有政策方案并通過嚴謹的科學分析抉擇最優方案。通過對美國民主政體的深入觀察，查爾斯·林德布洛姆（Charles E.Lindblom）敏銳地意識到，受制于有限的能力、資源及職權，政策制定者難以開展全局式的系統綜合分析，因此現實中理性決策模式中很難實現。由此，林德布洛姆開創性地提出漸進式的制度決策模型。其基本思想認為政策制定過程是一個基于“連續有限比較”（Successive Limited Comparison）的漸進調試過程，決策者在政策制定過程中表現出以下特點：①不依賴理論；②基于既有政策進行邊際調整和創新；③重點分析關鍵變量；④目的與手段不做明確區分。其優勢在于，決策者可以依靠過去實施的一系列政策步驟提供可靠經驗，一次只邁出一小步的做法能迅速看到結果并及時修復錯誤［1］。

1.3 政策文件匯總

在政策本文選取時綜合考慮獲取資料的可行性及文件權威性、代表性，以國家及北京地區現行工程竣工驗收政策文件為基礎，選取法律法規及規范性文件作為研究對象（見表1）。

表1 修訂條款數量各年分布匯總表

2 政策變遷回顧

2.1 國家層面政策變遷分析

1997 年頒布并于次年實施的《中華人民共和國建筑法》（以下簡稱《建筑法》）是我國工程建設領域的第一部部門法律，規定了我國建筑活動的統一行為規則?，F行《建筑法》由八章共八十五條構成，其中第六章六十一條規定了建筑工程竣工驗收的基本要求：“交付竣工驗收的建筑工程，必須符合規定的建筑工程質量標準，有完整的工程技術經濟資料和經簽署的工程保修書，并具備國家規定的其他竣工條件。建筑工程竣工經驗收合格后，方可交付使用；未經驗收或者驗收不合格的，不得交付使用。”自頒布以來，于 2011 年、2019 年先后經歷兩次修訂，僅涉及第四十八條及第八條的局部內容。2010 年出臺的《社會保險法》確立了統一的工傷保險制度。在此之前，《建筑法》僅要求雇主對從事風險作業人員提供意外傷害保險。2011 年，《建筑法》第四十八條作出相應調整，以確保立法精神的一致性。隨后，在推行“放管服”改革、不斷完善監管體制的大背景下，《建筑法》于 2019 年第二次修訂，對施工許可的申領條件進行了優化。

2000 年，國務院頒布《建設工程質量管理條例》（以下簡稱《條例》），是《建筑法》頒布實施后制定的第一部配套的行政法規，也是新中國成立以來第一部建設工程質量條例。在《建筑法》的基礎上，《條例》首次明確了由建設單位組織、施工單位等參與的五方驗收制度，進一步細化了竣工驗收的五項前提條件，并對未竣先用等違規情形的罰款數額標準進行了規定。條例在 2017 年、2019 年兩次修訂，分別為第十一條和十三條。其中第十一條取消了施工圖必須報政府審查的規定，第十三條則將質量監督手續由前置辦理改為可以和施工許可證或開工報告合并辦理。這兩項調整均與國家放管服改革要求相呼應。

作為竣工驗收制度的配套文件，住房和城鄉建設部于 2000 年發布兩項暫行文件：《房屋建筑工程和市政基礎設施工程竣工驗收暫行規定》（建建〔2000〕142 號）和《房屋建筑工程和市政基礎設施工程竣工驗收備案管理暫行辦法》（建設部令第 78 號）。文件對竣工驗收的具體程序、竣工驗收報告的內容、質量監督機構監督要求、竣工驗收備案要求等作出了說明。隨后，住建部先后于2009 年及 2013 年發布《房屋建筑和市政基礎設施工程竣工驗收備案管理辦法》（住房和城鄉建設部令第 2 號）、《房屋建筑和市政基礎設施工程竣工驗收規定》（建質〔2013〕171 號），原暫行文件廢止。為便于理解，下文將兩份文件分別簡稱為“竣工驗收備案管理辦法”及“竣工驗收規定”（除特殊說明外，均指現行有效版本）。其中，竣工驗收備案管理辦法則于 2009 年正式發布，對竣工驗收備案要求、罰則進行調整，具體為：①根據 2008 年修訂的《消防法》規定，大型人員密集場所及其他特殊建設工程需進行消防設計和消防驗收，本辦法作相應調整；②未及時辦理竣工驗收備案的處罰金額上限由 30 萬元改為 50 萬元，與《條例》保持一致，避免執行時標準不一帶來的混淆，確保了法律法規體系的嚴謹性和準確性?？⒐を炇找幎ㄓ?2013 年正式發布，對竣工驗收前提條件、程序、報告要求進行了調整，主要修改內容包括：①取消必須委托質量監督機構實施監督條款，改為可以委托；②取消竣工驗收前必須有規劃、公安、環保等部門的認可或批準文件要求，為實施并聯合驗收或聯合驗收改革提供可能性；③明確專家參與驗收的條件為重大和技術復雜工程；④減少驗收報告附件內容（見表2）。

表2 修訂條款數量各年分布匯總表

《建筑法》和《條例》等文件的頒布實施，標志著我國工程質量監督管理走上了有法可依、良性發展的軌道，對促進建筑業的快速發展、規范建筑市場行為、提高我國工程質量水平發揮了重要作用。

2.2 地區層面政策變遷分析

北京市級層面關于工程竣工驗收的指導性文件主要有《北京市建設工程質量條例》（以下簡稱“北京市質量條例”）以及《北京市房屋建筑和市政基礎設施工程竣工驗收管理辦法》（京建法〔2015〕2 號，以下簡稱“北京市竣工驗收管理辦法”），均發布于 2015 年。經過梳理歷史文件發現，北京市工程竣工驗收政策體系的確立大致可分為三個階段。第一個階段從 2000 年－2004 年。這個階段主要為國家政策的落地執行。第二個階段從 2005 年～2014 年。在這個階段北京地區出臺了一系列“小”政策，用以規范指導建筑工程中的專項驗收，例如無障礙設施、節能等專項等。第三個階段從 2015 年至今，以北京市質量條例及北京市竣工驗收管理辦法的發布為標志，確立了地區層面完整、系統的竣工驗收政策體系。

2.2.1 第一階段（2000 年～2004 年）

2000 年，國家發布質量管理條例等一系列重要文件，標志著工程竣工驗收制度正式由質量等級核驗制變為備案制。北京市住建部門于同年制發了《關于印發〈北京市工程竣工驗收備案管理暫行規定〉的通知》（質監總站第 36 號），并于 2002 年以市住建委名義發布《關于調整建設工程竣工備案有關事項的通知》（京建質〔2002〕312 號）。從文件內容來看，主要是對上級文件精神的傳達落實，以及關于落地過程中若干事項的補充說明。

2.2.2 第二階段（2005 年～2014 年）

北京先后發布關于無障礙設施驗收、住宅工程質量分戶驗收、建筑節能驗收、環保等一系列專項驗收規范性文件，為最終出臺北京市竣工驗收總體政策奠定重要基礎。

這個時期，隨著社會經濟發展水平的迅速提高，加之北京申奧等重大歷史事件的推動，全方位、高標準提升首都人居環境建設水平迫在眉睫。

2004 年，北京頒布我國第一部無障礙建設領域的地方性法規——《北京市無障礙設施建設和管理條例》，從立法層面保障殘疾人、老年人等弱勢群體的權益。文件明確規定，新建、擴建和改建建設項目的建設單位在組織建設工程竣工驗收時，應當同時對無障礙設施進行驗收。未按規定進行驗收或者驗收不合格的，建設行政主管部門不得辦理竣工驗收備案手續。隨后，北京市住建委發布《關于加強建設工程無障礙設施竣工驗收的通知》（京建質〔2005〕84 號），明確將無障礙設施驗收作為工程竣工驗收前必須開展的專項驗收。

為加強民用建筑節能管理，北京市于 2001 年出臺《北京市建筑節能管理規定》（市政府令第 80 號），明確建設單位必須按照建筑節能標準組織竣工驗收。2005 年，建設部發布《民用建筑節能管理規定》（建設部令第 76 號），強調政府在節能建筑施工監管中的職責。據此，北京制定了《關于加強新建民用建筑工程執行建筑節能標準監督管理的通知》（京建法〔2005〕709號），明確在北京實行節能專項備案制度，以進一步加強對標準實施的監管，確保新建建筑嚴格執行建筑節能標準。

為解決新建小區交付時配套設施不全問題，2007年，北京市建設、國土、規劃部門聯合發布《關于印發〈北京市新建商品房住宅小區住宅與市政公用基礎設施、公共服務設施同步交付使用管理暫行辦法〉的通知》（京建法〔2007〕99 號），規范小區配套設施建設時序，要求工程竣工驗收前必須按建設方案要求完成公共、市政配套設施驗收。

此外，在此階段，住建部門還發布了關于環保驗收、住宅工程質量分戶驗收等一系列文件，作為地區層面建設工程竣工政策的配套文件，進一步規范驗收環節相關要求。

2.2.3 第三階段（2015 年至今）

隨著北京市質量條例及北京市竣工驗收管理辦法的發布，確立了地區層面完整、系統的竣工驗收政策體系。新體系整合了過去十年中北京地區關于無障礙設施、建筑節能等專項驗收子政策，通過對國家層面政策的對比，還可以看到一個清晰的擴充過程，從組織流程、交付等環節進一步細化規范要求，以提升落地實施的可操作性。

2015 年，北京市發布質量條例，基于國家質量條例及竣工驗收規定等文件，在以下幾個方面進行了擴充：①將簽署質量合格文件的流程予以明確，定義為由自檢-預驗收-質量竣工驗收組成的“單位工程質量竣工驗收”環節，同時考慮軌道交通工程的特殊性和復雜性，制定單獨驗收流程要求；②明確驗收交付環節應完善的其他程序，包括人防、環衛、防雷、特種設備等；③明確備案環節具體要求，同時明確交通、通信等專業工程建設領域的竣工驗收備案另行約定。

同年發布的北京市竣工驗收管理辦法則從落地實施性及地區特殊性兩個方面進行了完善，一是在國家相關文件基礎上進一步完善關于技術檔案及施工管理資料的具體要求；二是結合首都發展要求，因地制宜完善本地驗收標準。新標準整合了建筑節能、無障礙設施方面的專項驗收規定，作為全市工程竣工驗收的指導性文件，體現了北京作為首都在建設質量方面的高標準要求，以及在綠色發展、人文關懷等方面的回應。

3 政策變遷分析及展望

3.1 政策變遷動力因素分析

經前述研究發現，工程竣工驗收政策體系符合漸進式理論框架，其變遷動力因素總結如下：①立法精神一致性，根據上位法或同級法律法規對于存在抵觸、漏洞的條款及時修訂，以確保法律執行的協調一致性；②立法準確性，一是修改原法律條文中語義模糊之處，二是對于上位法中尚未明確之處根據地方實際進行補充完善，同時適時取消個別兜底性條款，以增強法律條文的適用性及準確性，避免濫用自由裁量權、權力尋租等問題；③宏觀政策環境影響，隨著社會及國家宏觀政策環境變化，政策體系體現出對于宏觀政策導向的調適；④工程監管領域自身改革，為進一步優化營商環境，努力構建科學、便捷、高效的工程建設項目審批和管理體系，對相關條款予以修訂。

3.2 政策發展展望

通過對于工程竣工驗收政策體系嬗變過程的追蹤及變遷動力因素分析，對于政策框架體系的穩定性有了更為深刻的認識，同時得以對政策未來發展方向進行展望：一是基于立法精神一致性及立法準確性的不斷完善；二是基于宏觀政策環境而隨之調整，三是隨著工程審批制度改革進入深入攻堅環節，這也將是未來改革的重點。與此同時，通過對現有政策變遷的分析，還發現現有工程竣工驗收政策過程存在以下不足：一是政策工具的局限性，現有政策工具仍主要以管制型工具為主，市場型政策工具與自愿性政策工具不足；二是現行政策在執行層面仍存在一些不足，例如質量監督與工程竣工驗收之間的程序關系、工程竣工驗收備案的法律效力等方面仍存在進一步闡釋的空間；三是政策變遷速度及成效與社會經濟發展需要仍存在一定差距。綜上，工程竣工驗收政策未來發展對策如下。

1）圍繞事中事后監管改革目標，逐步建立與基于風險防控的工程建設項目質量安全監管體系相配套的竣工驗收制度。

2）實現竣工驗收制度與工程建設信用體系的無縫銜接，通過市場主體的行為評價與工程建設的質量評價雙向互補，促進建設工程參建單位主體責任的落實。

3）引入政策工具創新，增加市場型政策工具等，充分發揮市場力量，實現協同共治。

4）推動工程質量潛在缺陷保險（Inherent Defect Insurance，IDI）等與現有竣工驗收政策體系銜接。

5）圍繞綠色節能低碳等宏觀命題，持續細化、完善現有驗收體系，尤其是主體責任落實及法律責任的細化明確。

6）依托信息化技術持續改革現有審批體系，不斷精簡審批環節，優化審批流程。

4 結語

本文以工程竣工驗收政策為研究對象，采用漸進主義理論視角，對 2000 年至今國家（重點介紹北京）出臺的工程竣工驗收相關政策進行梳理，重點考察其變化過程、演進的細節及方向。研究發現，從時間縱向發展維度，國家層面的政策框架保持了高度的穩定性和延續性，與此同時又能跟隨國家宏觀政策導向，在適當時機引入細微的政策調整，體現出靈活性和適應性。在國家宏觀政策指導與改革的雙重影響下，政策的漸進式調整體現了深化建筑業簡政放權改革的立法本意，同時貫徹了“法無授權不可為、法定職責必須為”的簡政放權思想。本文的主要貢獻在于借助在西方已有超過 50 年歷史的政策過程理論的視角，豐富工程竣工驗收政策研究成果并填補相關研究空白，同時借助漸進理論框架對于政策未來發展方向進行展望。Q