首要責任制下建設單位管理機構和人員配置的問題及對策研究

梁甜甜，徐 進，陳 明

（1.重慶建筑工程職業學院，重慶 400072；2.重慶市住房和城鄉建設工程造價總站，重慶 400014；3.重慶兩江新區財政投資評審中心，重慶 401121）

0 引言

對于工程質量，國家歷來高度重視，出臺了一系列政策文件不斷落實工程質量責任。《建筑法》及《建設工程質量管理條例》明確，建設單位、勘察單位、設計單位、施工單位、監理單位五方責任主體，對工程質量負責。但因缺乏建設單位在建設工程活動中全面管控的職責要求，建設單位首要責任不明確，工程質量事故仍有發生，難以從源頭上杜絕。

2020 年 9 月，住房和城鄉建設部印發《關于落實建設單位工程質量首要責任的通知》，依法界定建設單位工程質量首要責任；2021 年 5 月重慶市住房和城鄉建設委員會印發了《重慶市建設工程建設單位質量安全首要責任管理規定》（以下簡稱《規定》），增加建設單位對建設工程安全生產的首要責任，并對建設單位的項目質量安全管理機構及項目負責人的任職資格作出要求，責任劃分清晰，進一步健全工程質量責任體系。

建設單位責任范疇進一步明確，對現今其管理組織機構和人員配置提出了更高需求。在建設單位首要責任規定下，本文調查研究了重慶市內建設單位的組織機構、項目負責人和專職管理人員的配置現狀，為探索提升建設單位工程安全質量管理水平的措施，夯實首要責任提供參考。

1 首要責任下建設單位管理條件的規定

1.1 質量安全管理機構

為有效落實建設單位質量安全首要責任，《規定》中針對具有建設職能的建設單位，在單位層面，企業領導專人負責，下設質量安全專職部門；在項目上，組建項目質量安全管理機構，建立起由上至下的質量安全組織保證。

1.2 管理人員的要求

項目負責人和專職管理人員是項目安全管理的基礎，《規定》對質量、安全專職管理人員的人數按照工程規模或造價范圍做出明確要求，對專職管理人員、項目負責人的資格提出學歷、工作經歷、技術職稱、資格證書等方面的要求。

對于不具備項目管理的建設單位，《規定》明確要求項目管理公司也需組建質量安全管理機構，人員配備標準不低于具有建設職能的建設單位人員標準［1-3］。

2 建設單位機構組建及人員配備現狀

建設單位采用不同管理模式，其管理機構及人員配置也不盡相同。本文采用走訪、問卷的方式，調查重慶市施工單位、建設單位、代建單位、咨詢單位等單位，分析企業、項目管理機構組建及人員配備現狀。

2.1 建設單位質量安全管理機構組建情況

根據調查，有條件的建設單位、代建單位均建立質量、安全管理體系，其組織架構相類似（見圖1），以公司總經理為質量安全責任人的質量安全責任體系。該體系中，企業設置分管質量安全專職部門（如技術部、工程管理部等），對單位涉及的建設項目質量、安全統籌管理，主要職責是建立管理制度、定期進行安全質量檢查、對管理機構和管理人員進行考核等。項目管理層為類似“項目管理中心”部門，對具體建設項目實施集中管理。

圖1 某建設單位質量安全管理體系組織架構

2.2 建設單位管理人員配備情況

1）崗位及人員數量。以中型建設項目為例，將所調查的建設單位、咨詢（代建）單位的項目管理機構人員配備情況與施工單位做比對，對比因素有崗位設置數量、總人數、質量安全管理員人數（專兼）、質量安全管理員人數（專）（見圖2）。

圖2 項目管理機構人員配備情況對比圖

從柱狀圖可以看出，施工單位崗位種類數量更多，人員配備相對齊全，這是施工單位作為項目實施者的必備要求。建設單位項目管理機構主要設置項目負責人、質量負責人、安全負責人三個崗位。其中大部分建設單位和代建單位安全管理員主要為兼職安全管理員，而建設管理能力欠缺的建設單位管理人員數嚴重不足（見圖3）。

圖3 項目負責人任職資格要求對比圖

2）管理人員任職資格要求。通過調查，對于項目負責人，作為受建設單位法定代表人委托的工程建設活動第一責任人，其素質要求包括學歷、資格證書、職稱、工作年限、工程業績等條件。其中工作年限的要求為主要因素，從圖3 中可以看出，大部分單位（企業）在項目負責人工作年限上要求比《規定》的標準要求均要高。

對于管理人員的任職資格要求，主要體現在學歷、工作年限、職稱及企業的其他要求等四個方面。其中，主要是學歷和工作年限的要求，少部分單位對管理人員有業績要求（見圖4）。

圖4 現場管理人員任職資格要求對比圖

3 建設單位管理條件存在的問題

3.1 質量安全管理機構責任不明確

本次調研的建設單位，無論是國企還是開發商，雖然設置了質量安全管理部門，但并非質量安全專職部門，出現了“既管生產，又管安全”多重責任的情況，機構的質量安全管理責任則與生產責任交叉、重疊等，出現責任不明確的現狀，這些都為工程質量埋下了不確定、不安全的隱患。

3.2 建設單位質量安全管理人員嚴重缺乏

本次調研發現，具有建設能力的建設單位，在人員配置上出現了嚴重的缺口。項目多、人員少，直接導致項目負責人管理多個項目，質量安全管理人員兼職的尷尬境地。這樣的情況，以具有建設職能的國企尤為嚴重，大都為兼職人員，這主要是受制于國企的成本管控和編制限制雙重影響。

3.3 管理人員綜合素質不高

部分建設單位的管理人員綜合素質不高，在選人組建團隊時，僅用學歷、工作年限等客觀因素來選擇。但在實際工程項目管理中，表現為專業素養、職業素養不高，不僅對管理工作造成人為阻礙，影響工程建設工作的有序開展，對建設項目的質量安全管理也會有很大影響。

4 首要責任制下建設單位管理條件組建建議

4.1 健全質量安全管理機構

企業質量安全管理機構為質量安全生產管理領導小組（以下簡稱“質安領導小組”），其下設質量質量安全生產管理領導小組辦公室（以下簡稱“質安辦公室”），質量安全領導小組辦公室至少包括公司質量負責人、公司安全負責人、公司質量巡查員、公司安全巡查員 4 名主要人員，另外根據在建項目數量和大小，適當增加質量巡查和安全巡查人員，公司質量負責人和公司安全負責人等素質要求與項目經理要求一致，公司質量巡查員和公司安全巡查員的素質要求與項目質量負責人和項目安全負責人要求一致。

4.2 探索小項目人員靈活配置

針對部分建設單位由于經營成本和企業編制限制等原因引起的人員不足，導致現實情況中項目經理和其他管理人員兼職比較普遍的現象，課題組提出探索一定過渡期內針對小項目適當兼職的設想，但同一人兼職項目個數不超過 10 個，兼職項目金額同一時期不超過 1 億元。

4.3 拓寬管理人員選聘條件

建設單位應該重視和加強項目管理人員的選聘及隊伍建設，項目管理人員的聘用不僅要考慮到專業知識和業務技能，還要考慮其管理協調能力、職業道德水準和敬業精神。在選聘管理人員時，除學歷、工作年限、職稱等條件外，建議增加專業資格、工程管理業績、誠信信用方面的要求。素質過硬的管理者和團隊，才能從根本上提升建設工程質量安全管理水平，滿足首要責任制，有效遏制質量安全事故發生［4-8］。

5 結語

建設單位作為工程建設活動的總牽頭單位，承擔著重要的工程質量管理職責，對保障工程質量具有主導作用，落實建設單位對工程質量安全首要責任對于保障工程質量具有重要的積極意義。“打鐵還需自身硬”，建設單位應該明確角色地位，緊跟時代發展要求，在管理組織、管理人員選配等方面做出創新改進，提高管理專業實力，為重要責任下的質量安全保證體系提供條件保障。Q