中國自貿區十周年：輕舟已過，前路尤艱

把時鐘撥回那個歷史性時刻。2013年9月29日，蒙蒙細雨中，在上海外高橋基隆路9號門前，人們見證了一場簡短的揭牌儀式：中國第一個自由貿易試驗區——上海自貿試驗區誕生了。當天夜里，中國第一份外商投資準入負面清單如期落地。接下來的故事眾所周知，這塊起步僅28.78平方公里的自由貿易試驗區，在中國960萬平方公里土地上激起了新一輪改革開放的春水。

如今，我國的自由貿易試驗區建設工作已走過了整整十年的歷程。十年間，從上海起步，我國已設立了21個自由貿易試驗區以及海南自由貿易港，構建起了覆蓋東西南北中的開放新格局，各領域種下的“開放之苗”也結出累累碩果——外商投資負面清單、國際貿易“單一窗口”、自由貿易賬戶、“證照分離”“_業一證”等，一批批制度創新成果從這里走向全國，以高水平對外開放帶動經濟高質量發展。

建設自由貿易試驗區是黨中央在新時代推進改革開放的一項戰略舉措，在我國改革開放進程中具有里程碑意義。當前，我國自貿試驗區建設已進入深水區，面對世界之變、時代之變、歷史之變，作為我國市場經濟發展和深化改革開放的前沿陣地，自貿試驗區面臨怎樣的機遇與挑戰？在穩步推動制度型開放、進一步釋放發展動能的進程中，自貿試驗區又將扮演怎樣的角色？

01開放之門：從“試驗田”到“高產田”

中國第一個自由貿易試驗區誕生在上海，絕非偶然。

1990年，上海浦東外高橋保稅區誕生，雖然其所采用的規范與國際通行的自由貿易區慣例存在較大差異，但還是使用了Free Trade Zone（自由貿易區）的譯法；2005年，上海向國務院及備部委正式提交了關于將保稅區轉型自由貿易（園）區的建議；2009年，上海浦東新區政府向國務院提交了《關于中國在浦東建立自由貿易區設想》的報告；2011年11月，上海浦東外高橋舉行“2011年世界自由貿易園區大會”，正式向外界宣告了上海綜合保稅區（外高橋保稅區與洋山保稅港區、浦東機場綜合保稅區一起）要率先轉型成為自由貿易園區的“雄心壯志”。

轉型的迫切來自于外高橋保稅區發展遭遇的瓶頸。2013年，包括外高橋保稅區在內，中國的海關特殊監管區已有約110個。但中國內地的海關特殊監管區實行的仍是“境內關內”政策，而國際通行的自由貿易園區則實行“境內關外”政策，即放開一線（國境線），管住二線（與非自由貿易園區的連接線），在區內免除海關通常監管，這使得對外貿易更加便利。隨著我國對外開放的不斷深化，對相關領域進行改革的呼聲漸增。

2013年2月，勇立潮頭的上海正式就建立自由貿易園區向國務院提交申請。中央對此十分支持。2013年8月22日，國務院批準設立上海自貿試驗區；2013年8月30日，全國人民代表大會常務委員會通過《關于授權國務院在中國（上海）自由貿易試驗區暫時調整有關法律規定的行政審批的決定》；2013年9月29日，上海自由貿易試驗區正式掛牌——涵蓋上海外高橋保稅區、上海外高橋保稅物流園區、洋山保稅港區以及上海浦東機場綜合保稅區，共計28.78平方公里。自貿區依舊沿用了“Free Trade Zone”這一譯文，但它的實質卻在歷史演進中發生了根本性的轉變——中國開放的大門越開越大了，中國在開放中實現中國式現代化的決心越來越堅定。

上海自貿試驗區，從名字上便可知，這是一片改革的試驗田，沒有現成經驗可循，需要自己摸索探尋，打破舊體制的堅冰，再向全國復制推廣。作為改革開放的“排頭兵”，經過十年耕耘，上海自貿區成功推動了多項重大改革，包括政府職能轉變、金融創新和貿易便利化等。這些措施不僅極大地促進了上海地區的經濟發展，也對中國金融開放和經濟體制改革提供了強有力的推動效應。

如今，再翻開上海自貿區的版圖，“試驗田”已變成“高產田”。

上海自貿試驗區最具有沖擊力的政策無疑是負面清單。2013年9月30日，《上海自由貿易試驗區外商投資準入特別管理措施（負面清單）（2013年）》公布。對于列入負面清單的外商投資，試驗區將按照原有辦法進行管理；而對于未列入清單的外商投資一般項目，則將按照內外資一致的原則，把項目的核準制改為備案制，把原來合同章程的審批改為備案管理。負面清單制度讓自貿區內的外商投資簡化了程序，放開了手腳，提升了效率。如今，負面清單由最初的190項縮減至目前的27項，相關經驗復制推廣到全國各地，實現了制造業條目清零，服務業領域持續擴大開放，投資自由化水平不斷提升，也為外商投資中國提振了信心。

數據顯示，截至2022年年底，上海自貿區累計實到外資586億美元，約占上海同期30%。自上海自貿區掛牌以來至2022年年底，浦東新區累計新設外資項目18691個，累計外資注冊資本21-f 2.74億美元，累計實到外資74994億美元，是上海自貿區設立前的1.12倍、243倍、22倍。

在貿易便利化方面，上海自貿試驗區堅持以制度創新為核心，對標最高標準最好水平，大膽試、大膽闖、自主改，通過對境外投資一般項目實行備案制、高水平建設上海國際貿易“單一窗口”等全國首創性的投資貿易制度創新，為國家推動高水平開放、與國際高水平經貿規則相銜接探索了路徑、積累了經驗。

據上海海關副關長張翼介紹，十年來，上海海關全面完成國務院印發3版自貿試驗區總體方案涉及海關任務，在提升通關效能、深化功能拓展、優化營商環境等方面，先后推出“批次進出、集中申報”“期貨保稅交割”“保稅展示交易”等68項海關監管創新制度，其中33項已在全國復制推廣，“改革試驗田”作用顯著。

02雁陣齊飛：實現“1”到“21”的擴圍

循著“上海經驗”，十年間，我國先后分6批陸續設立了上海、廣東、遼寧、海南、山東、北京等21個自貿試驗區，涉及51個城市和海南島全島，形成覆蓋東西南北中，統籌沿海、內陸、沿邊的改革開放創新格局。如今放眼全國，不僅是外商投資準入負面清單越來越短，各自貿試驗區也在穩步擴大規則、規制、管理、標準等制度型開放，實現了從上海的“一枝獨秀”到“雁陣齊飛”。

在對標世界最高水平開放形態的海南自由貿易港，自“加工增值免關稅政策”實施以來，海南洋浦已有9家企業開展加工增值業務，加工增值內銷物品累計貨值31億元，免征關稅2 4億余元。這一政策已從海南擴大至海口綜合保稅區等多個區域；山東自貿試驗區依托自貿區、綜保區，中韓產業園、中日產業園、國際招商產業園“兩區三園”疊加優勢，充分發揮自貿試驗區輻射帶動作用，推進黃河流域自貿試驗區聯盟建設，開展全方位協同合作，打造黃河流域生態保護和高質量發展引領區；廣東自貿試驗區不斷推進粵港澳職業資格互認；重慶和四川探索自貿試驗區協同開放的新模式，依托中歐班列和陸海新通道等樞紐建設，推動陸上國際貿易規則創新；江蘇自貿區自2019年8月設立以來，已集聚外貿企業7794家，推出33項海關監管制度創新舉措……

今年7月，國務院繼續出臺有關措施，聚焦貨物貿易、服務貿易、商務人員臨時入境、數字貿易、營商環境、風險防控6個方面，率先在上海、廣東、天津、福建、北京5個自貿試驗區和海南自由貿易港開展先行先試。

十年來，經過不斷探索，我國自貿試驗區系統推進符合市場規律改革舉措，實現了“五個率先”。一是率先實施外商投資準入前國民待遇加負面清單管理模式，實現制造業條目清零，服務業準入大幅放寬。二是率先建立以國際貿易“單一窗口”為核心的貿易便利化模式。三是率先以跨境服務貿易負面清單管理模式為代表推進服務業綜合開放。四是率先實施“證照分離”等政府管理改革。五是率先探索自由貿易賬戶，金融開放創新穩步推進。

十年來，經過不斷創新，我國已先后出臺28份自貿試驗區建設方案及一批含金量較高的政策文件，累計部署3400多項改革試點任務，涉及投資貿易自由化便利化、金融服務實體經濟、政府職能轉變等，形成了較為完善的自貿試驗區政策制度框架體系。為協同推動任務落實，商務部、交通運輸部、海關總署等聯席會議成員單位累計出臺支持自貿試驗區建設相關文件700余份，支持自貿試驗區在重點領域先行探索。

十年來，自貿試驗區作為全國“放管服”改革的探路者和領跑者，其相關制度創新成果為優化營商環境夯實了基礎。在便利化方面，自貿試驗區成為招商引資和暢通貿易的重要平臺，除落實“準入前國民待遇+負面清單”特別措施之外，還深化投資審批制度改革，推進社會投資項目“用地清單制”改革，持續提升投資和建設便利度；法治化方面，自貿試驗區依法保護各類市場主體產權和合法權益，著力從政府端開展法治建設工作，健全政府守信踐諾機制，建立政府承諾合法性審查制度和政府失信補償、賠償與追究制度，保證各層級市場主體在區內能夠被“公平”“公正”“公開”地對待；市場化方面，建立健全市場準入評估制度，健全更加開放透明、規范高效的市場主體準入和退出機制；國際化方面，自貿區與國際人才評價體系對標接軌，國際人才服務管理得以優化。

十年來，我國的自貿試驗區進出口規模不斷發展，從2013年的0.7萬億元擴大到2022年7.5萬億元。在我國遼闊的土地上，自貿試驗區總面積為3.8萬平方公里左右。2022年，21個自貿試驗區以不到千分之四的國土面積，貢獻了占全國18.1%的外商投資和17.9%的進出口貿易，今年上半年又進一步提升到18.4%和18.6%。

03改革不止，創新不停

今年是中國自貿區建設十周年，也是貫徹落實黨的二十大報告提出“實施自貿區提升戰略”的開局之年。目前世界之變、時代之變、歷史之變均以前所未有的方式鋪開，自貿試驗區作為我國市場經濟發展和深化改革開放的前沿陣地，其面臨的挑戰也是最多、最嚴峻的，在應對內外風險的過程中，我國自貿試驗區的體制機制仍需進一步理順，自身空間功能仍有待拓展。

今年9月27日，國家新聞辦舉行新聞發布會介紹十年來自貿試驗區建設情況以及下一步工作的考慮。商務部副部長盛秋平表示，自貿試驗區建設的部署和實施，凝聚了以開放促改革促發展的理念和共識，激發了各地制度創新的活力和動力，拓展了全面深化改革開放的深度和廣度，展示了中國堅持擴大開放的決心和信心。

輕舟已過，前路尤艱；改革不止，創新不停。落實好自貿區提升戰略，關鍵還要在制度上下功夫。盛秋平從四方面介紹了下一步的工作考慮和安排。

一是對接國際高標準經貿規則推進制度型開放。今年6月，已經出臺了首批自貿區港對接國際高標準經貿規則的政策措施，接下來將加強組織實施，確保各項任務落實落細，試出成效。在此基礎上，加快推動全面試點對接國際高標準經貿規則的先行先試工作，進一步推動規則、規制、管理、標準等制度型開放。

二是引領高水平市場開放。目前，自貿試驗區外資準入負面清單已經實現了制造業“清零”，下一步將重點推進服務業開放。商務部將與有關部門一道深化研究，推動合理縮減自貿試驗區外商投資負面清單。同時，推動出臺跨境服務貿易負面清單，引領全國持續擴大開放。

三是加強改革整體謀劃和系統集成。將圍繞深入實施自貿試驗區提升戰略，研究制定綜合性指導文件，明確未來發展的目標定位，在貿易、投資、金融、數據跨境流動等重點領域集中推出一批引領性、集成性改革舉措，支持自貿試驗區在更廣領域、更深層次開展改革探索，建設更高水平自貿試驗區。

四是深入開展差別化探索。各自貿試驗區資源稟賦、區位特點備不相同，是豐富多樣的自貿試驗田。未來將支持各自貿試驗區進一步深化差別化探索，圍繞生物醫藥、海洋經濟、大宗商品貿易等重點領域，推動全產業鏈創新發展。同時，支持各地因地制宜發揮好輻射帶動作用，特別是在支撐中西部地區承接產業轉移和引領區域經濟發展等方面作出更大貢獻，更好服務構建新發展格局。

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