以供給側結構性改革為主線創新工程質量監督方式

楊聿智

（國能榆林能源有限責任公司工程質量監督站，陜西 榆林 719408）

0 引言

目前工程質量監督以行為監督和實體監督的方式并存，雖然國家倡導政府以行為監督為主，把實體監督的細部更多地放權于社會監督，但是行為監督受歷史發展、人情觀念和制度不完善等因素影響，在執行中仍然存在很大阻力，不能公正發揮監督權力，尤其監督機構沒有違法不良行為處罰權，下降了工程質量監督效能。因此必須按照習近平總書記在黨的十九大報告中強調的，“必須堅持質量第一、效益優先，以供給側結構性改革為主線，推動經濟發展質量變革、效率變革、動力變革”主基調，以供給側結構性改革為主線創新工程質量監督方式。為此，本文將從供給側結構性改革要義實質、傳統供需均衡價格理論、高質量發展下的監管模式、“放管服”政策四個方面闡述工程質量監督方式改革理論依據和實踐需求。

1 供給側改革對工程質量監督方式的指導意義

“供給側結構性改革是對馬克思主義政治經濟學的創新發展，同西方經濟學的供給學派根本不是一回事。它既強調供給又關注需求，既突出發展社會生產力又注重完善生產關系，既發揮市場在資源配置中的決定性作用又更好發揮政府作用，既著眼當前又立足長遠，既包括改善商品和服務供給又包括改善體制機制和制度供給，強調用改革的辦法解決供給側結構性矛盾。”［1］這段話很好地詮釋了我國供給側結構性改革的要義，供給側結構性改革實質是對資源的有效配置，使之供需平衡，穩定實現我國社會經濟高質量發展。

1.1 從資源有效配置是供給側結構性改革主要途徑來調整工程質量監督的內容、方式

提高產品和服務質量，提升供給水平。十九大報告指出，把提高供給體系質量作為主攻方向，顯著增強我國經濟質量優勢。落實這一要求，就要樹立質量第一的強烈意識，在農產品、工業制成品、裝備制造、工程建設、服務業等領域提高標準，加強全面質量管理，強化知識產權保護和管理，提升競爭質量，提高勞動生產率，引導企業突出主業，發揚工匠精神，加強品牌建設，培育更多“百年老店”，增強核心競爭力。需要把標準化放在更加突出的位置，以標準的全面提升推動產業升級，形成新的競爭優勢，促進經濟中高速增長、邁向中高端水平［2］。從建筑業項目管理角度出發質量控制的“人、材、機、法、環”是資源，管理的制度、手段、方法也是資源，這些資源如何發揮最佳效益，需要組合、需要提煉，把可變的項、量發揮到極致就是最優配置。我們知道一個建筑物生產環境短期內是基本固定的，材料是不可缺少的短期內也不會有質的變化，機具在短時期內基本恒定的，因為材料、機具可變需要科技進步，而科技進步不是一朝一夕完成的，短期內想在環境、材料、機具上求變空間不是很大，那就需要在可變空間比較大的人力、方法上求變，因為人是最大生產力，激活人的積極性可以創造很多意想不到的收獲。比如在現有材料、機具不變的情況下，班組承包就可有效提高生產效率；再比如管理流程簡化、管理決策路徑縮短也可節約大量資源。所有這些人力可變、方法可變就是我們尋求的最優資源配置，而這些資源配置不是信手拈來就可用的，需要改革我們的制度、需要改革我們的方式。尤其工程質量監督是執法行為，法律本身有滯后性，更應該變更質量監督內容和方式。那么，怎么變革監督內容和方式，可以在制度層面上作以下探討。

1）把監督周期從施工階段調整到從方案設計、初步設計、施工圖設計、施工階段、竣工驗收后的保修階段的全壽命周期，從而增加監督過程的整體性。

2）把監督層次調整到政府宏觀監督、社會微觀監督上來，政府監督主要集中到標準制定、違法責任行為處置，對各責任主體和社會微觀監督的監督；社會監督主要集中到實體工程質量監督和資料監督上來，社會監督要在現有的監理制度下并行建立保險監督、擔保監督等社會監督體系。

1.2 從增加有效需求和有效供給是供給側改革的重要途徑來調整工程質量監督的內容、方式

有效需求不止是有需求，還是有支付能力的需求，通常我們把有支付能力的需求稱為有效需求，比如這幾年煤炭利潤很好，一些設施、設備需要改造升級，就會上很多項目，上了的項目因為有很多利潤保證有能力支付，這就是有效需求。針對建筑業有了有效需求就要保證有效供給，有效供給就要擯棄供給側的無效供給，比如一個煤礦有一個煤質提效的需求項目，那么離開煤質提效的需求項目供給環境美化項目就不是有效供給項目，所以說有效需求是有效供給的前提。在增加有效需求前提下必須對供給側改革增加有效供給，對于建筑業項目管理有三大控制技術，分別為進度、質量、造價，可以說質量（包括安全，因為質量的本質就是安全）是永恒的主題，質量一直是有效供給，而造價是為保證質量的有效供給，進度是在保證質量的前提下追求的時間效益，也可以作為有效供給。但是當質量難以保證的時候，適當條件下就要增加造價、犧牲進度把質量和保證質量的造價作為有效供給，把進度作為無效供給。質量本身也有標準的高低，高質量更是供給側的有效供給，對于高質量發展要理解它的內涵。①宏觀和微觀相結合的維度。高質量發展是一個既包括宏觀經濟發展質量，也包括微觀經濟活動中產品質量、工程質量、服務質量的“大質量”的概念；②供給和需求相結合的維度。高質量發展首先要解決供給問題，包括產業供給、產品供給、企業供給和要素供給質量提升等方面；③公平和效率相結合的維度。高質量發展是高效率、高附加值和更具可持續性、包容性的結合。從根本上看，實現高質量發展就是要解決公平和效率問題，核心要義是建立在更加公平基礎上的高效率；④目標和過程相統一的維度。高質量發展還是發展目標與發展過程的統一；⑤質量和數量相統一的維度。推動實現高質量發展必須牢固樹立“質量第一、效率優先”理念，將以往主要依靠增加物質資源消耗實現的粗放型高速增長，轉變為主要依靠技術進步、改善管理和提高勞動者素質實現的集約型增長，增強發展“質”的含金量［3］。建筑業工程質量監督要實現高質量發展，必須將監督內容、監督方式、監督流程進一步優化，以滿足有效需求的提供更好的法律服務和嚴肅執法的有效供給。這方面不妨作以下探討。

1）定期舉辦建筑法律咨詢和服務，政府監督機構定期組織各責任主體單位或社會服務組織參加法律、法規、標準、規范、規程培訓學習，整體推進法治社會建設。

2）簡化監督登記和監督備案流程，提高參建單位自治能力，把施工圖審查責任劃歸設計單位、把環境保護、消防、安全專篇責任等劃歸建設單位，把工程質量評價劃歸監理單位，把工程質量驗收劃歸施工單位等等，目的是把監督精力集中到法制宣傳和對違法行為的處置上面。

2 均衡價格理論對監督方式轉變的啟發

均衡價格理論是市場經濟的價格機制確定的供需平衡理論，對一般市場經濟有指導意義，均衡價格理論最直接最明了的就是需求供給曲線，下面就從需求供給曲線引申到工程質量曲線來分析提高質量的好處。

2.1 需求供給價格曲線對工程質量監督方式的啟發

從圖1 中不難看出當需求量和供給量出現交叉就是最佳供給需求量和最佳價格；當供給量大于或小于需求量不會出現交叉，也就形不成均衡價格。從動態角度看，需求量和供給量是變化的，需求縮小供給同時縮小或者需求量增大供給量同時增大也會出現交叉，形成新的均衡價格；當需求量增大必然引起價格的上漲，當需求量減少時必然引起價格的下跌。需求量增大有很多因素，其中質量提高是重要因素，當質量提高時人們購買意愿就強烈，誰也不想購買一個低質價高的商品，因此提高質量就有可能提高需求量和提高價格，工程建設領域提高工程質量需要提高造價，提高工程質量也提高了企業的信譽度，能擴大需求量。因此，提高工程質量必須提高工程造價，如何做到優質優價，不妨從以下方面探討。

圖1 需求供給價格曲線

1）如何改變目前低價中標的現狀，應該從招投標法入手，目前修訂后招投標法用平均價還不能解決低價中標的問題，需要限制一個最低攔標價后用平均價法計算中標價。

2）索賠要制定嚴格的法律規定，比如經批準后的施工方案變化引起的造價變化應計入工程造價內。

3）工程質量監督對造價有發言權，對明顯低價中標有否決權，要寫到法律、法規里面。

2.2 質量成本特性曲線對工程質量監督方式的啟發

圖2 中 C 為質量總成本，C1為控制成本，C2為故障成本，P 為最佳合格品率，A 為最佳質量成本。由圖可知當控制成本與故障成本相交時出現最佳合格品率P；當控制成本繼續增大，故障成本降低，質量水平提高到 P* 時，質量成本顧客滿意成本 A*，而質量總成本提高到了 C*，說明一個問題當滿足質量要求后再提高質量水平，相應的質量總成本就要增加，那么在質量與造價的控制過程中勢必要增加造價才能使因提高質量而損失的增大的質量成本得到補償，因此可以得到好品質對應的就是好價格，也應證了市場上品牌商品價格一般高于同類不是品牌的價格。

圖2 質量成本特性曲線

一般情況下，質量越高，成本也相應的增加。如果把質量提高到某個數值，成本就可能要大幅度的增加，這樣就得不償失。追求質量和成本達到最佳狀態是最經濟的，但如果用高品質贏得有效需求就不能只算眼前經濟賬，要著眼長遠評價投入和產出，在建設工程中追求高品質的建筑產品，投入的成本很大，才可能評到“太陽杯”“長安杯”“魯班獎”等獲獎證書，同時這些獲獎證書可以提高企業的信譽度，也為占領市場打下堅實的基礎。這再次證明均衡價格理論、質量成本理論都是解決有效需求和有效供給的供給側結構性改革的理論依據，也符合兼收并蓄的習近平經濟思想。那么，怎么做到高品質高回報，不妨從以下方面探討。

1）國家制定獎勵基準，從建設費中提取獎勵基金，對應品質有不同的獎勵額度。

2）建設合同要明確獎勵標準，比如有一度時期建設合同明確 2 % 的合同價創優工程獎勵，這個創優措施可以規定在法律層面上。

3）完善現行的處罰規則，授權工程質量監督機構堅持行為處罰標準外，對重要節點、危大分部分項工程等重要環節進行處罰。

3 供給側結構性改革下工程質量監管模式和路徑

高質量發展，是能夠更好滿足人民日益增長的美好生活需要的發展，是人民對品質生活、環境生活的追求，是質量效益不斷提升的發展。供給側結構性改革的資源有效配置是高質量發展的要素，動態均衡價格理論是高質量發展的一種路徑，質量成本理論里最佳合格品率、顧客滿意成本是高質量發展的一種技術經濟指標。為此對高質量發展要用唯物辯證的觀點來看，高大尚并不是高質量，高質量要以最小的質量成本產出最大的質量效益，并不斷提升可持續發展的能力。作為工程質量監督是保證工程質量的重要手段，要按照高質量發展的內涵創新監督管理模式，要結合我國監督歷史和借鑒國外優秀監督成果，走出適合我國國情的政府監督路徑和監管模式。

3.1 全國性建設工程質量監督管理歷程

全國性建設工程質量監督大體上分 4 個階段［4］。

3.1.1 不監督階段（1949 年—1983 年）

建國之后，我國在工程質量方面，一直由施工單位進行內部質量控制檢查，檢查具有單一性。直到 1958年，才加入了第二方的驗收，實現在企業自控的基礎上，第二方的建設單位參與質量驗收。檢查驗收以建筑安裝工程質量檢驗評定標準為準，比如 BGJ 22－66《建筑安裝工程質量檢驗評定標準》（試行），TJ 301－74《建筑安裝工程質量檢驗評定標準》。

3.1.2 全監督階段（1983 年—1999 年）

1983 年 5 月 7 日城鄉建設環境保護部下發了《建筑工程質量監督條例》，規定了凡未經質量監督站檢驗合格的工程，不得交付使用。

1984 年 9 月 18 日國務院以〔國發（1984）123 號文〕頒布了《關于改革建筑業和基本建設管理體制若干問題的暫行規定》，要求全面改革工程質量監督管理辦法，建立權威的工程質量監督機構，實行強制性的第三方工程質量監督檢查及認證制度。

3.1.3 被動監督階段（2000 年— 2010 年）

隨著《建設工程質量管理條例》于2000年1月實施，明確提出了幾方責任主體應承擔的責任和義務，從2000 年開始實行了工程質量備案制，質量監督方式從微觀改變為宏觀監督，引入監理微觀監督，規定建設單位、勘察單位、設計單位、施工單位、工程監理單位依法對建設工程質量負責。事實上由于不評定工程質量等級，各單位對工程質量不重視，工程質量有所下滑。

3.1.4 主動監督階段（2010 年 9 月 1 日至今）

住建部第 5 號令明確要求監督的重點為各方責任主體的質量行為情況（建設、勘察、設計、施工、監理以及檢測單位）和涉及工程主體結構安全、主要使用功能的工程實體質量情況實施監督。其監督的方式方法為抽查、巡查為主。

3.2 國外政府監督借鑒

3.2.1 國外政府監督定位

國外監督方式主要有以法國為代表的不直接參與微觀層次工程質量監督，以強制性標準對政府公共投資及私人保險公司投保的工程執行強制監督；以美國、日本為代表的的直接參與微觀層次工程質量監督，政府監督人員直接參與分項工程質量評定，合格后才能進行下一道工序；以德國為代表的的政府委托專業機構進行工程質量監督，政府監督以間接監督為主，以直接監督為輔，政府主要制定法律、法規、規范、標準，委托專業工程質量監督公司代表政府監督，專業工程質量監督公司必須經過政府認可，并頒發監督資格證書，工程質量審查費由建設單位交給行政主管部門，再由行政主管部門轉交給專業工程質量監督機構，避免了業主與質監公司的雇傭關系，監督工作是代表政府而不是代表業主工作，保證監督工作的權威性、公正性［5］。

3.2.2 國外建設工程監督管理主要特征

積極有效的強制性工程擔保與保險制度，工程建設各方，業主、承包商、設計商、制造商、工程質量監督公司均需強制給擔保和保險公司投保，投保實行浮動費率，好的給予優惠，擔保和保險公司主動參與承包商全過程質量控制，以期不承擔或少承擔維修費用；發達的咨詢業和規范化、專業化管理團隊，政府制定法規、行業制定規則、市場化運作、多極化發展。政府高效職能服務，政府主要是制定法規服務企業、統一規范開拓國際市場、行使政府對工程質量監督職能［6］。

3.3 高質量發展下的工程質量政府監督的路徑和模式

我國從 1983 年全國實行建設工程政府監督（煤炭行業從 1984 年開始實行），對我國建設工程質量保障起到重要作用。但是隨著我國社會進步和發展，現行監督模式已不適應高質量發展要求，為此結合我國工程質量監督歷史和借鑒國外成熟好的監督方法創新監督方式，健全工程質量政府監督和社會監督兩大體系，加大“放管服”力度，確立我國工程質量政府監督應該以宏觀監督為主，以制定法律、法規和制定國際標準及嚴格執法為主。要精準發力，把全壽命周期的方案設計、施工圖設計階段納入工程質量政府監督節點；把施工階段行為監督納入工程質量政府監督重點；把違法違規處理納入工程質量政府監督難點，下放行政處罰權限，建立獎罰專項基金，各地制定適用性強的對各責任主體單位的獎罰細則；政府監督要大力實施品牌戰略，引導爭先創優；政府監督要推進質量誠信體系建設，抓好產品質量治理；政府監督要加強對社會監督的考核評價。擴大社會監督范圍，推進現行的監理制度升級，吸收保險、擔保監督，建立健全保險、擔保監督制度，把工程質量日常監督檢查移交給社會監督。工程建設監理是社會監督的一種形式，根據國外成功的社會監督經驗和模式，應積極培育多層次咨詢服務市場主體監督體系，將擔保、保險作為工程建設社會監督的另一種形式，也可嘗試將工程建設監理納入保險、擔保監督職責中去。雖然我國已將擔保、保險納入部分法規里面，但擔保、保險系統社會監督還沒形成，需要不斷實踐形成高效的多層次的咨詢服務市場主體體系，充實擔保、保險公司工程領域技術人才，增加擔保、保險公司險種，加大擔保、保險對建設工程的監督效力［7］。

4 工程質量監督“放、管、服”政策嵌套對工程質量監督方式的影響

工程質量監督是行政監督，代表國家對履行建設法律、法規的監督，是宏觀監督范疇，工程質量監督對保證工程質量起到至關重要的作用，從供給側結構性改革的資源有效配置、有效需求和有效供給以及價格均衡理論和質量特性理論來看，供給側結構性改革是高質量發展的必由之路，工程質量監督也適用供給側結構性改革，為此，就要探索在保證工程質量前提下，著眼供給側結構性改革讓工程質量監督如何與國家“放、管、服”政策相嵌套。

4.1 “放”的政策嵌套探析對工程質量監督方式的影響

我們說工程質量監督的資源是有限的，為了讓供給側這有限的資源配置到更有需求的地方就必須抓住主要矛盾，借鑒國外政府監督經驗把精力集中到宏觀監督上來，而微觀監督則由社會監督承擔，這是“放”的政策嵌套的根本辦法。

“放”的政策嵌套可以解決監督系統結構性問題。“放”的政策借鑒法國政府監督更有利于宏觀監督，也更有利于政府職能改革，在政府職能改革中要借鑒國外成熟監督經驗，政府加大宏觀監督力度，把精力集中到制定與社會發展相適應的法律、法規上面，同時嚴格按法律、法規開展強制性監督執法活動，重在法規宣傳貫徹和行為監督方面，建立信用平臺，下放行政處罰和獎勵權限，統籌獎罰基金管理，實施獎優罰劣，獎要獎的眼紅，罰要罰的破產。日常監督檢查放權社會監督，充分利用社會監督加強微觀監督效力，微觀監督要融入擔保、保險和現行監理制度為一體，徹底解決監督系統結構性問題。

4.2 “管”的政策嵌套探析對工程質量監督方式的影響

“管”要管住影響社會環境和建設結構安全的主要環節，把執行法規、備案審查為主引導各責任主體遵紀守法作為主要手段，更多的精力放到決策階段和設計階段的監督，施工階段重點參與地基與基礎、主體工程分部驗收和竣工驗收。積極嘗試國家大監督范圍，加大推行技術進步措施，不但制定本國建設工程標準、規范，更要加大世界區域規范、標準制定，統一國際市場規范、標準，成為真正質量規則制定者。同時要探討建設工程質量監督站作為政府行為的執法單位行使部分行政處罰權，從法規層面制定質監站的行政處罰權限。

4.3 “服”的政策嵌套探析對工程質量監督方式的影響

對黨忠誠、服務人民、公正執法、紀律嚴明是工程質量監督站應該遵守的基本信條，提高服務水平不僅是態度和藹、表象熱情，更主要的是提供法律、法規服務和技術服務。要把執行標準事前宣貫，要把監督方案、監督辦法、監督流程事前告知，要對通病和易出現問題的環節事前預防進行技術指導，要對問題缺陷事中消除進行技術指導，要對質量報告或質量認證備案的事后確認進行技術指導，要把減流程、減時間作為核心服務要素。心系群眾、情系人民是質量監督人員的基本素質，始終如一搞好法律咨詢服務和技術服務是今后質量監督重要抓手，要把“管、服”結合，提高服務意識和服務水平。

由此可見，我國工程質量監督模式、監督方式等必須進行深刻的制度改革和創新，沿著供給側結構性改革方向把我國工程質量監督提高到國際先進發達水平，確保我國成為工程質量國際規則的制定者和嚴肅法律法規的執行者，確保 2035 年我國成為制造強國的質量保證者。

5 結語

工程質量監督方式轉變是一項宏大的系統工程，用歷史的、客觀的、辯證的唯物主義觀點和政治、經濟學的視覺更多地挖掘符合政策的工程質量監督方式是本文的追求宗旨，所以本文在供給側結構性改革為主線的指導下，展開了供給側結構改革、傳統經濟學、我國工程質量監督歷程、國外工程質量監督經驗不同視覺條件下尋求我國高質量發展下的監督方式和“放管服”的具體措施，以期對我國工程質量監督方式轉變起到建設性作用。Q