保險制度在我國工程領域推廣的研究與思考

孫 艦

（中國建筑科學研究院有限公司，北京 100013）

0 引言

改革開放以來，我國建筑業快速發展，設計、建造能力不斷增強，建造了大量“高精特難”工程，發展成就世界矚目。但目前我國建筑工程質量總體水平還需要持續提升，工程質量安全事故仍時有發生［1］。由于現行工程建設管理模式中對各主體的責任劃分不明確、工程項目質量的影響因素復雜多樣，導致工程質量事故的受害者索賠難、追責難，最終責任由政府托底“買單”。這種現象不僅增加了政府的壓力，同時也影響了建筑行業的良性循環發展。

在一些發達國家，為解決上述問題推行了工程質量保險制度，逐步形成了國際工程項目管理的慣例，法國、西班牙等國家將工程質量保險列為強制保險普遍推行［2］，英國、美國、德國推行工程質量保險制度，雖不是強制要求，但工程投保率高達 90 % 以上［3］。對比來看，探索引入保險制度后的建筑業市場運行機制，有助于完善我國建筑質量保證體系、推動建筑行業健康有序發展。

1 國外工程質量保險制度發展經驗

工程質量保險起源于 20 世紀 30 年代的英國，隨后在歐洲快速發展，目前亞洲、美洲、非洲等地的發展程度也有所不同。其中，法國模式比較具有代表性，其他國家大都以法國模式為基礎，結合自身實際制定形成了本國工程質量保險模式。

1.1 法國

法國的工程質量保險包括缺陷保險和責任保險，作為工程質量潛在缺陷保險的發源地，法國實行的是強制保險制度。

1.1.1 保險內容

1978 年，法國出臺《斯比那塔法》，規定所有公共建筑、高層建筑，以及復雜建筑都必須購買工程質量缺陷保險（IDI）和十年的責任保險（PLI），所有參與工程項目建設的機構都應承擔相應的質量責任。其中 IDI 是由建設單位，也就是業主主動為建筑物未來的十年內可能出現的破損或者建筑物內部結構自身的缺陷進行投保［4］；PLI 是參與項目的所有機構，如設計單位、施工單位和工程質量檢查機構（TIS），為自己可能負有的責任向保險公司投保 10 年期的責任保險［5］。

1.1.2 運作模式

《斯比那塔法》規定，所有項目由保險公司指定的 TIS 進行全過程的工程質量監管。TIS 在設計階段、現場施工階段、竣工驗收階段、1 年運行期等各個階段，為保險公司分別出具滿足不同需求的各類報告。如果竣工 2～10 年內出現質量問題，保險公司需要首先根據質量缺陷保險做出賠償，隨后將根據質量責任保險，向質量問題的責任方“代位追償”［6］。

1.1.3 費率計算

法國的工程質量保險采用的是固定費率的計算方法［7］，并且沒有設置免賠金額［8］，也就是說，已經投保的工程項目一旦發生了在保險應該理賠范圍內的事故，保險公司就需要根據第三方的檢查機構、評估機構出具的檢查結果和評估結果，兌現應有的賠償。具體的保險費率情況如表1 所示。

表1 法國的工程質量保險費率情況

1.2 其他國家

1.2.1 西班牙

西班牙和法國在建筑工程質量保險制度方面十分相似，但仍存在幾點不同。

首先，西班牙規定必須購買內在質量缺陷保險，質量責任保險為可選項，但西班牙給予投保企業各種優惠政策，鼓勵投保，使得西班牙的質量責任保險的投保率也比較高。

其次，西班牙設置了保險免賠額，如果是相同原因造成的累積損失沒有達到投保總金額的 1 % 時，不需要賠付。當超出 1 % 部分以后，保險公司則啟動賠付程序，這種模式有效降低了保險公司的保險賠付率，在一定程度上提高了保險公司的參與意愿。

最后，西班牙建筑工程質量保險費率采用了固定及浮動費率相結合的方式［9］，固定費率部分主要是針對強制要求的結構部分缺陷保險。浮動費率則主要針對設施設備的缺陷保險。

1.2.2 英國

英國工程質量保險包括法律責任和質量保險，與法國、西班牙的工程質量保險體系相似。不同之處主要在于英國的工程潛在缺陷保險和參建各方的責任保險是自愿投保的。但英國國家房屋建筑委員會（NHBC）將保險與貸款條件掛鉤，這基本上使得工程質量保險已經成為一種強制性的保險。

1.2.3 日本

日本的工程質量保險體系與英國極為相似，由第三方機構——住宅保證機構 OHW 承擔建筑商的注冊，負責建筑項目的質量檢查和后續保險工作。日本模式中，OHW 收集的注冊費將直接用于投保，同時也負責建筑項目的質量問題維修，一旦發生維修，保險公司將直接向 OHW 支付賠償款［10］，OHW 兼具了保險經紀人和質量檢查機構的作用。

1.3 國外工程質量保險的經驗借鑒和啟示

1.3.1 保險強制或市場成熟

法國和西班牙為法律強制性保險，英國和日本則是自愿投保。強制保險在一定程度上保證了制度的推廣，是工程質量保險制度落實的有效手段之一。英國和日本推行自愿保險制度的原因如下，①兩個國家的保險市場化程度高，相關制度完善，民眾的參保意識較為強烈；②兩個國家的建筑市場已經處于成熟階段，在市場機制的調節下，建設項目的參與單位會自覺遵守市場規則。

1.3.2 各方利益的相互制約

通過法律規定和市場運行機制的約束，將各參與方應履行的責任、存在的潛在風險和未來的收益利益相捆綁，形成相互制衡關系，使得各方都愿意主動承擔風險和責任。通過市場競爭形成的各種標準，保證了建設工程的質量。

1.3.3 保險費率及保險期限的確定

法國為固定費率，西班牙采用固定+浮動費率，而英國和日本則是浮動費率，完全依賴市場自主調節。費率的設定方式依賴于各國實際，是各方在長期的磨合過程中形成的利益劃分均衡點。在保險期限的設定方面，對于結構部分的保險期限都為 10 年，對于部分設備的保險期限為 2 年，對于責任險的則是 10 年為主。

1.3.4 獨立且強制的質量檢查機構

4.教育培訓質量評估體系。目前各平臺對學員培訓效果的評估主要通過三種方式：一是通過考試測評學員的理論知識與解決問題的能力，二是通過在線問卷、實地調研等方式了解學員的培訓滿意度，三是通過系統自動記錄的數據來了解學員的參與度等。

為保證質量保險的順利實施，大部分國家都設置了獨立的工程項目質量檢查機構。這類機構有著嚴謹的運作模式和標準，對項目建設全過程進行把控，不但能夠保證建筑本身的質量，同時也為保險公司提供了專業化的技術支撐，彌補其在專業方面的欠缺。

2 我國工程質量保險發展現狀

2.1 我國工程質量保險制度的發展歷程

我國工程質量保險起步較晚，2005 年，原保監會和原建設部共同印發了《關于推進建設工程質量保險工作的意見》［11］，提出了在工程建設領域引入工程質量保險制度。2006 年，我國開始試點建筑工程質量保險［12］，但之后的 10 年，我國工程質量保險的推廣工作遇到了瓶頸，出現了停滯。自 2016 年開始，住房和城鄉建設部、中國保監會、國家發展改革委等國家部委，以及上海、北京、成都、山東等地多次發布文件，推行工程質量保險，但截至目前，我國建筑工程項目的工程質量保險投保率，特別是責任保險的投保率仍處于較低水平。

2.2 新形勢下推行工程質量保險的迫切性

近幾年，隨著我國建筑業“放管服”改革的持續深化，政府先后在多個方面采取了措施。

1）企業資質方面。2020 年 7 月，住房和城鄉建設部發布了《建設工程企業資質標準框架（征求意見稿）》，明確提出了要大量壓減企業的資質類別和等級，取消、合并部分企業資質類別，并對部分資質合并，減少資質層級［13］。

2）在個人執業資格管理方面。自 2015 年“建筑師負責制”被明確提出以來，上海、廣西、浙江、深圳、北京等地先后作為試點，推行建筑師負責制，但由于相關配套措施沒有跟進等原因，進展均較為緩慢。

3）在推動審批制度改革方面。國家正逐步取消施工圖審查，以大幅提高項目審批效率，目前深圳、山西等地已全面取消施工圖審查，北京、上海、南京、浙江等地也在逐步縮小施工圖審查范圍，直接取消規模較小、結構比較簡單的項目的施工圖審查；同時對需要開展施工圖審查的工程推行多圖聯審，以及數字化審圖方式。

4）在行業標準制定方面。自 2015 年國務院發布《深化標準化工作改革方案》以來，我國的工程標準體系，逐步由政府主導制定向政府主導制定和市場自主制定相結合轉變，大量團標、企標隨之出現，不同的技術指標和建造要求加大了對工程建設項目的質量管理難度。

3 我國工程質量保險存在的問題及對策思考

由于現行法律缺少對工程質量保險的強制性要求、項目參建單位對工程質量保險的認識不到位、保險公司風險管理水平還有待提高、第三方質量監督機構的缺位等原因，各機構之間的平衡運轉機制還未形成，工程質量保險制度在我國的發展進程十分緩慢。加之近幾年我國工程質量保險更多地傾向于工程質量潛在缺陷保險，對參建方的責任保險重視不夠，導致目前沒有從根本上形成政府履行監管職責、市場自主調節運行的工程質量保障體系。

參考國外工程質量保險制度的推廣經驗，結合我國的發展現狀，可構建引入保險后的建筑行業市場運行機制。

1）以立法形式引入保險制度，為工程質量保險推廣提供基本依據。當前我國上位法中均沒有強制引入工程質量保險制度，雖然各地出臺政策予以推廣，但其法律地位還有待明確。為此，可以采取如下措施，①通過修訂法律，明確建設工程各參與方的主體責任，強制要求國有資本參與投資項目購買工程質量潛在缺陷保險，參與建設各方購買工程質量責任保險；②把投保工程質量潛在缺陷保險和責任保險作為工程項目投標的必備條件之一，推動項目參建單位提高投保意愿，逐步實現工程質量保險的普及；③賦予第三方質量監管機構明確的法律地位，其對工程項目質量監管的結果是政府履行監督責任、保險公司承保項目的重要參考，如圖1 所示。

圖1 引入工程質量保險后的建筑施工市場運行機制

2）逐步完善市場化運行機制，確保工程質量保險制度的順利實施。目前政府、項目參建單位、第三方監管機構、保險公司等主體在工程項目質量監管體系中的定位不夠明確、管理范圍存在交叉、權責體系有待理順。為保證工程質量保險制度順利實施，應明確各方責任，政府負責頂層設計、制定法律、以抽查方式適度監管；項目參建各方切實履行項目的投保義務、維修和責任承擔義務；第三方監管機構履行行業準入、風險評估、質量監管、數據收集等責任；保險公司承擔第一時間賠償、責任代位追償、輔助行業監管的職責。這些主體各司其職，逐步形成利益制約和協調機制，同時也可同步完善企業誠信體系建設，推動各企業更加重視質量管理與責任履行。

3）引入專業化的管理模式，提高保險公司承保工程質量保險意愿。為解決保險公司目前存在的行業信息不對稱、缺少專業的工程風險評估專家團隊、費率厘定和責任劃分方面存在短板等問題，一方面可以借助第三方質量監管機構收集工程質量事故相關詳實統計數據，與政府共同建立企業誠信體系，對工程質量易發的潛在缺陷和工程領域各單位的誠信情況摸底，作為是否承保并合理設定費率的重要依據；另一方面要培養既熟悉工程風險又懂得保險業務的復合型專業人才，建立符合工程建設項目周期長、主體多、存在不確定性等特點的風險管理流程，在第三方質量監管機構全過程監管的基礎上，開展風險管控工作，將承保期間的風險降到最低。

4）成立第三方質量監管機構，發揮全過程的質量監督管理作用。目前我國還沒有獨立的質量監管機構，現行的監理單位尚不能夠完全勝任行業準入、風險評估、質量監管、數據收集等責任，應逐步培育獨立的質量監管機構。①明確其法律地位，承擔初步設計、施工圖設計、過程監管、使用期間定期風險評估的職能；②由具有影響力的行業協會或協會聯盟對第三方質量監管機構進行資質認證，確保其公正、公平和專業；③發揮第三方質量監管機構的聯系紐帶作用，協助政府監管、參與企業誠信體系建設、為保險公司提供風險評估報告、全程監管工程質量、收集行業數據，進一步推動市場機制的有效運轉。

5）利用大數據技術建立云平臺，實現建設工程各類數據同步共享。為解決我國建筑工程項目質量相關數據資源匱乏，各方信息不對稱的弊端，未來可依托第三方質量監管機構建立工程質量潛在缺陷保險的數據“云平臺”和各參建單位的誠信體系數據“云平臺”，實現數據的共享化。一方面，“云平臺”收集、匯總建筑工程質量缺陷項目信息，分析易發生危險的情況，為提高建筑工程質量、避免類似損傷再度發生服務；另一方面，“云平臺”收集項目參建單位投保情況、誠信體系，保險公司理賠情況等信息，為后續保險公司和項目參建單位之間的雙向選擇提供依據。

6）加大保險功能的宣傳和推廣，提高全社會保險意識。①大力宣傳保險在風險管控方面的重要作用，通過立法、市場約束等方式引導各方關注并實施工程質量保險，出臺相關優惠政策，提高各方投保的主動性，不斷完善市場機制，實現工程質量保險市場的健康、規范、有序；②提高責任保險意識，通過責任保險解決政府為難以界定責任“買單”的行為，由保險公司先期賠償，后

續再開展“代位追償”，確保人民群眾能較快解決資金問題，同時為政府減輕負擔，降低風險。

4 結語

工程質量保險的推廣與應用是建筑業發展的必然趨勢，為了進一步適應“放管服”改革新形勢，建筑業應堅持多管齊下，做好健全制度、完善運行機制、強化管理、全過程監督、數據共享和提高各方保險意識等方面的工作，加速推動工程質量保險在我國工程領域的應用。Q