應急避難場所運行管理地方標準的制定研究與應用實踐

陳瓏凱 胡可 梁虹

摘 要：針對應急避難場所存在重建輕管、未形成運行管理技術理論體系、缺乏應急運維管理標準等問題，因地制宜地制定運行管理地方標準，發揮推薦性標準的引導作用，有利于促進應急避難場所運行管理水平提升。本文基于應急避難（險）行為機制分析和應急救助工作實際，探討了制定應急避難場所運行管理地方標準的需求，借鑒活動分析法的基本原理，構建了標準編制的技術框架，強調在應急避難場所運行過程中時間和空間相統一的重要性，突出應急避難（險）活動模式形成過程中時間、空間和參與者特征等方面的制約因素。通過DB4403/T255-2022《臺風暴雨室內應急避難場所運行管理指南》的實踐應用，驗證了技術框架的可行性和有效性。

關鍵詞：應急避難場所，運行管理，地方標準，避難（險）行為

DOI編碼：10.3969/j.issn.1674-5698.2023.03.009

1 引 言

應急避難場所一般是指經政府規劃、建設或改造，具有應急避難（險）服務設施，可供避難（險）人員緊急避險和臨時安置的安全場所[1-5 ]，在應對各類災害中發揮著人員安置的主場所、應急救助的主陣地作用，是城市防災減災救災體系的重要組成部分，也是全國文明城市創建的重要考察點位之一。《中共中央 國務院關于推進防災減災救災體制機制改革的意見》（2016年12月19日）提出“加強部門協調，制定應急避難場所建設、管理、維護相關技術標準和規范”；國務院印發的《“十四五”國家應急體系規劃》提出“增強公共設施應對風暴和地質災害的能力，完善公共設施和建筑應急避難功能”；應急管理部印發的《“十四五”應急管理標準化發展計劃》提出“加快推進急需短缺和重要標準制修訂”，要求“制修訂應急避難場所評估認定、管理運維等相關標準”。

運行管理是決定應急避難場所能否有效發揮應急保障功能的關鍵環節，也是應急避難場所標準化工作的重要組成部分。然而，我國現有各類應急避難場所普遍存在重建輕管現象[6]，忽視運行管理研究[7 ]，尚未形成科學高效的應急避難場所運行管理技術理論體系[8]。自20 04年北京市率先發布第一個應急避難場所地方標準后，我國先后共發布了40項應急避難場所相關標準，包括5項國家標準、4項行業標準和31項地方標準，標準內容同質化較為嚴重，多聚焦于選址、規劃設計、配套設施等通用技術要求，缺乏臨戰狀態的場所應急評估、應急運維管理等標準，缺少現場操作指導和對老弱病殘孕等特殊群體的服務性標準[9，10]。現行國家和行業標準中針對應急避難場所運行管理的僅有2項，其中GB/ T33744-2017《地震應急避難場所 運行管理指南》[2]主要適用于應對地震單一災害情景，沒有考慮防災避難多功能性，對于其他災害情景的適用性不強；MZ/T 052-2014《自然災害避災點管理規范》[4]具體內容條款的規定偏向于原則性、基礎性，對實踐工作的針對性和指導性不強。

《中華人民共和國標準化法（2017年修訂）》于2018年1月1日開始實施后，國家鼓勵支持在國行標空缺、具有區域特色、亟需解決的經濟發展、社會治理和公共服務領域，制定滿足當地自然條件、風俗習慣等特殊技術要求的地方標準[11]。因地制宜制定適用于本行政區域的應急避難場所運行管理地方標準，既是對相關國家標準和行業標準的有益補充[9]，也可以發揮推薦性標準的引導作用，促進應急避難場所運行管理水平提升，待條件成熟時經地方性法規引用或轉化為國家標準、行業標準，從而完善相關法規、標準供給結構。

本文主要基于對應急避難（險）行為機制的分析，結合應急救助工作實際，探討制定應急避難場所運行管理地方標準的需求，借鑒活動分析法的基本原理構建標準編制的技術框架，并以DB4 4 03/ T255-2022《臺風暴雨室內應急避難場所運行管理指南》為例進行實踐應用，為各地通過標準化建設提升應急避難場所運行管理水平提供專業指引和參考借鑒。

2 制定地方標準的需求分析

根據《中華人民共和國標準化法》《地方標準管理辦法》關于地方標準基本功能定位的有關規定，基于應急避難（險）行為機制和應急救助工作實際需求，制定應急避難場所運行管理地方標準應充分考慮地方特異性、主體多元性、場景時空性、保障多樣性等需求特征。

2.1 各地防災應急需求和應急避難場所建設管理的特異性

我國自然災害種類多、分布地域廣，災害區域性特征明顯。制定地方標準需要從本地致災因子、承災體、孕災環境特征出發，滿足應對不同災害對應急避難場所提出的需求。例如：若地震災害風險突出，考慮震后建筑結構破壞和潛在余震的安全威脅，一般選用室外應急避難場所進行緊急避險和篷宿安置；若臺風災害風險突出，應考慮抗風安全性要求，不適用室外場地篷宿或搭建簡易臨時建構物進行安置。

2018年國家應急管理體制機制改革以來，各地從不同層級、不同角度對應急避難場所建設與管理進行了有益探索，形成了很多有效做法和經驗，對應急避難場所規劃建設、分級和分類管理的側重點不盡相同[12]，在適用災型、場地類型、功能設計等方面存在一定的差異。按照災害救助“屬地管理為主”的原則，應急避難場所運行管理需要充分融入地方應急管理體系，體現地方特異性需求，將應急避難場所的啟用開放和運行保障工作，與危險區域人員疏散轉移、緊急避險、臨時安置、應急救助、災后恢復等工作充分銜接。

2.2 參與應急避難場所運行管理主體的多元性

隨著城市化進程的不斷推進，我國城市特別是深圳等超大型城市已進入以存量土地利用為主的深度城市化階段，應急避難場所主要按照“平急結合”的原則依托于既有的公園、綠地、廣場、學校、社區中心、福利設施、文體設施等公共場所（設施）。參與應急避難場所運行管理的主體眾多，平時一般按照部門和屬地歸口管理原則，由場所行政主管單位負責場所建設、改造和日常監督管理；急時一般按照屬地管理原則，由場所所在地政府負責統一組織場所啟用和運行管理，街道、社區基層組織具體承擔相關工作；場所的產權歸屬單位或實際管理單位負責場所日常維護管理，并配合參與運行管理。2018年國家機構改革后，明確了由應急管理部門承擔統籌推動應急避難場所建設管理的職責。此外，借鑒國內外經驗，社會組織和志愿者的積極參與將是對政府主導的應急避難場所運行管理工作的重要補充[13，14]。特別是在應急避難場所“平急轉換”過程中，涉及多方主體的管理權交接，需確保責任鏈條的無縫對接，保證應急避難場所能實現快速轉換、高效啟用、平穩運行。

2.3 應急避難（險）活動場景的時空性

應急避難（險）活動在時間、空間和參與者方面是相互關聯的，同時又是發生在時空及其有限資源制約的環境之中。應急避難場所的運行管理工作，需要充分響應具有顯著時空特性的應急避難（險）活動需求。

在時間上看，災害的發生、發展過程具有一定的階段性，不同災害的避難（險）活動往往具有不同的階段需求特征。例如：臺風可以預報預警，可充分利用臨災預警期提前準備和啟用應急避難場所，同時對危險區域人員采取預防性轉移措施，場所主要發揮短期避險功能；地震預報難（特別是短期預報、臨震預報）、預警時間短，震害發生后需要緊急啟用應急避難場所[13]，準備時間倉促；對于破壞性地震，可能需要在災中到災后提供持續較長時間的避難生活服務保障。

在空間上，不能靜止、孤立地看待應急避難場所。一方面，應急避難場所的安全性、功能性、適用性可能伴隨著一次災害過程發生狀態變化；另一方面，需要圍繞應急避難（險）行為動線進一步考慮避難（險）人員“從哪來”“往哪去”的問題，建立應急避難場所與其他活動空間之間的時序連接。

2.4 服務對象及其需求保障的多樣性

應急避難場所運行管理涉及避難（險）人員切身利益，社會關注度高，群眾期待值高。鑒于各類災害的突發性、不確定性，以及避難（險）需求的緊迫性等特點，應急避難場所啟用后接納安置的避難（險）人員往往具有非特定性，人員結構較為復雜，在文化素質、生活習慣、風俗習慣、宗教信仰等方面都可能存在差異[14]。應急避難場所在滿足《突發事件應對法》《防震減災法》《自然災害救助條例》等要求的應急救助功能，確保群眾“五個有”（即有飯吃、有衣服穿、有干凈水喝、有臨時住所、有醫療救治）的基礎上，還需要兼顧不同年齡、性別、語言、身體狀況的避難（險）人員，特別是老年人、殘疾人、孕婦、嬰幼兒、傷病員等脆弱人群的特殊需求[15]，酌情提供盡可能多樣化的服務保障。

3 制定地方標準的基本思路與框架

3.1 基本原理

應急避難場所是災時為人們服務的應急設施，人是應急避難（險）活動的主體，其避難（險）行為對應急避難場所運行有很大的影響[16]。在行為地理學中，采用活動分析法（activity-based approach），將城市居民的行為整合在時間和空間相結合的統一背景下，通過對其日常行為活動的研究，定義活動模式，突出特定行為與城市功能結構的相互影響，進而描述和解釋城市中人們的生活方式[17 ]。該方法為城市社會生活及其空間體系研究提供了重要的微觀視角，對于研究城市應急避難（險）活動及與之相適宜的應急避難場所運行體系具有借鑒意義。

3.2 地方標準編制技術框架

基于應急避難（險）空間行為機制分析，借鑒活動分析法基本原理，強調在應急避難場所運行過程中時間和空間相統一的重要性，突出活動模式形成過程中時間、空間和參與者特征等方面的制約因素，提出應急避難場所運行管理地方標準編制的技術框架如圖1所示，包括3層結構。

3.2.1頂層：技術標準與規范依據

以應急管理、災害救助相關法律、法規、規章及政府規范性文件為基本依據，以應急避難場所相關國家標準、行業標準為指引和遵循，以國外先進標準為方向參鑒。通過制定地方標準緊密銜接上位法規標準體系，促進技術標準與規范要求向具象化、精細化延伸。

3.2.2 底層：地方應急管理體系

堅持立足于本地突發事件風險應對需要，充分結合本地應急避難場所規劃、建設、管理等實踐經驗，將應急避難場所運行管理工作融入地方應急管理體系，銜接防汛、防臺風、地震等災害應急預案，以及應急救助、應急物資儲備保障等工作體系，避免脫節或沖突，確保技術規范要求實現本地化、實效化。

3.2.3 核心層：應急避難場所運行時空序列

基于閉環管理構建起應急避難（險）活動的時空序列藍本，其中，時間維度，按照一次災害過程劃分為災前、臨災、災中、災后等階段，通過將時間維度納入應急避難（險）行為分析中，為一系列行為的發生提供了解釋路徑，有助于區分行為的因果關系；空間維度，通過避難（險）人員的移動（空間轉移），按照應急避難（險）行為動線將應急避難場所與危險區域、其他安置點、原居住地等其他活動空間地點連接起來，形成城市應急避難場所運行活動體系。進一步，以應急避難場所作為主體空間，引入運行管理主體和避難（險）服務對象等活動參與者，根據應急避難場所運行生命周期的不同階段[ 8 ]，包括日常維護、應急啟用、安置運行、運行結束等，匹配提供與避難（險）需求相適應的服務保障內容，實現對應急避難場所全流程、全主體、全要素運行管理的技術規范引導。

4 制定地方標準的探索實踐

深圳市地方標準DB4403/ T 255-2022《臺風暴雨室內應急避難場所運行管理指南》（以下簡稱《標準》）于2022年9月1日正式實施，是全國首個針對室內應急避難場所運行管理的標準，適用于室內應急避難場所應對臺風、暴雨災害時的運行管理，在應對寒潮等類似的其他突發事件時也可參照使用。

4.1 制定背景

深圳市于2008年汶川地震后啟動了應急避難場所規劃建設工作，截至2022年8月，全市登記在冊的應急避難場所共1，121處，按照場地類型分為室內和室外場所兩類，其中室內應急避難場所682處，因疫情防控等原因實際可用613處，安置總容量為17.14萬人，主要依托于學校、社區（街道）中心、福利設施、文體設施等。由于深圳地處熱帶與亞熱帶過渡地區，每年汛期臺風、暴雨等災害性天氣頻發，室內應急避難場所啟用頻繁，主要接納安置建設施工、危險房屋、近海作業、菜地和花木場棚戶區、流浪乞討等人員，其中2018年超強臺風“山竹”防御期間集中安置超20.15萬人，2021年臺風“圓規”防御期間集中安置13.1萬人，較好地發揮了避險、安置、救助功能。但是，由于一直以來缺乏標準規范指導，室內應急避難場所相關工作普遍仍采取“邊干、邊協調、邊調整”的模式，造成運行管理效果不盡如人意[18]。

4.2 基本結構與技術內容

《標準》充分結合深圳市室內應急避難場所具體特點和臺風暴雨災害應對實際需求，在參照GB/T35624-2017《城鎮應急避難場所通用技術要求》、GB 51143-2015《防災避難場所設計規范》、建標18 0 -2 017《城市社區應急避難場所建設標準》、MZ/T 052-2014《自然災害避災點管理規范》、MZ/T 0 4 0-2013《應急期受災人員集中安置點基本要求》等國家和行業標準的基礎上，有選擇性地借鑒吸收日本[19]、美國[2 0]、英國[21]等國外發達國家的規范指引和實踐經驗，按照GB/T 1.1-2020《標準化工作導則第1部分：標準化文件的結構和起草規則》進行編寫，對臺風暴雨室內應急避難場所運行管理工作的術語與定義、基本要求、應急啟用、安置運行、運行結束等進行規定。《標準》正文主體框架如圖2所示。

4.3 主要特點

（1）地方特異性。《標準》編制組通過電話訪談和實地走訪對深圳市室內應急避難場所工作開展深入調查，并對近五年場所啟用和安置救助情況進行了統計分析。在啟用頻次和時長上，全市場所平均每年啟用2.63次，單次平均開放運行時間約1.89天；在場所規模上，可容納人數300人以下的場所占64.60%。從而通過預計安置人數和運行時長，確定對室內應急避難場所管理規模和功能目標的劃分（如圖3所示），以此作為擬定管理規范的基礎和確定差異化技術要求的參考。

（2）主體多元性。《標準》銜接《深圳市應急避難場所管理辦法》有關規定，明確了運行管理各項工作的職責歸屬。同時，貫徹落實《中共中央 國務院關于加強基層治理體系和治理能力現代化建設的意見》精神，彰顯新型冠狀病毒肺炎疫情以來社區防控“三人工作小組”模式取得的成效與經驗，提出由室內應急避難場所所在地社區基層組織（社區工作站）、公安派出所（社區警務室）、社區健康服務中心、消防救援站（小型消防站、社區微型消防站）、場所所有權人或者管理人（單位）等多元主體，共同建立運行管理機構，統籌、組織、指揮、協調場所應急啟用后的各項運行管理和服務保障工作。此外，根據運行管理需要，鼓勵組織或臨時招募具有應急、醫療、心理咨詢、社會工作、法律、教育等專業知識、技能的志愿者，協助參與相關工作。

（3）場景時空性。《標準》兼顧了多場景應用特點，以增強技術規范要求的適用性、功能性和操作靈活性。在場所功能的保障上，統籌緊急疏散的短期避險和中長期避難生活的功能需要，匹配以相應的場地功能分區和設施設備保障。在啟用時機的把握上，一方面要求充分把握臺風、暴雨等預警“窗口期”，適度提前準備和啟用場所；另一方面對于需緊急啟用時，按照緊急避險優先的原則，允許先行開放場所接納避難（險）人員入場，采取邊引導、邊就位的方式逐步完善各項工作。在啟用條件的設置上，一方面直接關聯了較高級別的氣象預警信號（臺風黃色及以上預警、暴雨紅色預警），確保了典型災害情景下的場所啟用效率；另一方面，對于未達到氣象預警信號觸發條件但需要啟用場所的情形，允許通過政府行政指令作出啟用決定，兼顧了場所啟用的靈活性。

（4）保障多樣性。《標準》在明確提供應急救助基本保障基礎上，融合城市人居環境高質量發展方向，充分響應深圳市關于無障礙城市、兒童友好型城市、老年友好型社會、全民友好型城市建設要求，保障不同性別、年齡、身體狀況、語言、文化背景等避難（險）人員的權益，強調為老年人、殘疾人、孕婦、嬰幼兒、傷病員等脆弱人群提供優先幫扶和必要關照，同時鼓勵有條件的場所提供公共娛樂活動、專業咨詢、免費無線網絡接入、手機等電子設備充電、寵物安置等配套服務保障。

5 結 論

（1）我國開展應急避難場所相關工作的時間較短，普遍存在重建輕管現象，未形成運行管理技術理論體系。鼓勵因地制宜制定應急避難場所運行管理地方標準，緊密銜接上位法規標準體系和地方應急管理體系，有利于促進技術標準與規范要求向具象化、精細化延伸，實現本地化、實效化。

（2）根據地方標準的基本功能定位要求，基于對應急避難（險）行為機制分析和應急救助工作實際，在制定應急避難場所運行管理地方標準的過程中，應充分考慮各地防災應急需求和應急避難場所建設管理的特異性，參與應急避難場所運行管理主體的多元性，應急避難（險）活動場景的時空性，以及服務對象及其需求保障的多樣性。

（3）借鑒活動分析法的基本原理，構建標準編制的技術框架，強調在應急避難場所運行過程中時間和空間相統一的重要性，突出應急避難（險）活動模式形成過程中時間、空間和參與者特征等方面的制約因素。根據應急避難場所運行生命周期的不同階段，匹配提供與避難（險）需求相適應的服務保障內容，實現對應急避難場所全流程、全主體、全要素運行管理的技術規范引導。

（4）以DB4403/ T 255-2022《臺風暴雨室內應急避難場所運行管理指南》為例進行實踐應用，結果表明，該標準體現了場所運行管理的地方特異性、主體多元性、場景時空性、保障多樣性等特點，較好地回應了應急避難（險）需求，能夠作為指導深圳市室內應急避難場所運行管理工作的技術依據。從而驗證了標準編制技術框架的可行性和有效性，可為各地通過標準化建設提升應急避難場所運行管理水平提供專業指引和參考借鑒。

（5）應急避難場所是一項動態而長期的工作，標準的制定是標準化工作中的重要一環，在標準制定后還應重視標準的實施和效果評價，以切實發揮地方標準的導向引領作用，這將是各地后續在推進應急避難場所標準化工作過程中需重點思考和研究解決的問題。

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