浙江新一輪水資源規劃編制思路

仇群伊，方子杰，周 芬

(1.浙江省水利發展規劃研究中心，浙江 杭州 310012；2.浙江省水利水電勘測設計院，浙江 杭州 310012)

早在2003年，時任浙江省委書記習近平考察環杭州灣地區水利工作，就要求“把解決浙東、浙北地區缺水問題作為事關全局、事關長遠發展的一項重大戰略任務，列入省委、省政府議事日程，爭取盡早決策，盡早部署，盡早啟動”。為此，浙江省于2003年組織編制了《浙江省水資源保護與開發利用總體規劃》(以下簡稱上一輪水資源規劃)。2005年3月，習近平親自主持省財經領導小組會議審議通過了上一輪水資源規劃。十幾年來，按照規劃安排，浙江省大力推進水資源保障百億工程建設，陸續建成老虎潭、欽寸等重要水源和浙東引水、千島湖配水等骨干引調水工程，為全省經濟社會發展提供了強有力的水資源保障。

上一輪水資源規劃已于2020年到期，同時人民群眾日益增長的美好生活需求以及經濟社會高質量發展對優質水資源、健康水生態和宜居水環境提出了更高要求，浙江省立足新發展階段、貫徹新發展理念、構建新發展格局，以人民為中心，以“十六字”治水思路為指導，深刻把握“推進中國式現代化，要把水資源問題考慮進去，以水定城、以水定地、以水定人、以水定產”的要求，高標準對標對表浙江省“重要窗口”與高質量建設“共同富裕示范區”2個中央賦予的新目標新定位，組織編制了新一輪《浙江省水資源節約保護和利用總體規劃(2021—2035年)》(以下簡稱新一輪水資源規劃)，于2023年4月浙江省政府以浙政函〔2023〕34號文批復實施。

1 貫徹節水優先，強化水資源剛性約束

“十三五”期間，浙江全面落實最嚴格水資源管理制度，有序推進國家節水行動，超額完成“三條紅線”控制目標，全省用水總量從2015年的186.1億m3下降到163.9億m3，減少了22.2億m3。“十三五”期末實行最嚴格水資源管理制度考核結果中，浙江排名全國第一受國務院通報表彰。浙江省“十四五”要創建生態綠色、節約集約的南方豐水地區節水標桿省份，唯有堅持節水優先，更加強化水資源剛性約束，節水工作才能繼續走在全國前列，推進浙江水利與浙江經濟社會高質量發展。

1.1 以水定需，量水而行

新一輪水資源規劃堅持以水定需、量水而行，科學測算城鄉綜合、工業、農業等3類水需求，見表1。

表1 全省不同保證率需水預測成果表 單位：億m3

規劃近期水平年(2025年)，全省90%保證率枯水年需水量231億m3，對比上一輪水資源規劃同口徑的254億m3需水量，下降了23億m3，主要降幅在農業需水部分；同時對比2013年編制的全國水中長期供求規劃(浙江部分)同口徑的286億m3需水量，足足下降了55億m3，主要降幅在綜合生活與工業需水部分。規劃遠期水平年(2035年)，全省90%保證率枯水年需水量243億m3，對比上一輪水資源規劃同口徑的278億m3需水量，下降了35億m3，主要降幅在農業與綜合生活需水部分；同時對比全國水中長期供求規劃(浙江部分)同口徑的298億m3需水量，足足下降了55億m3，主要降幅在綜合生活與工業需水部分。

通過以上規劃對比，新一輪水資源規劃需水總量不僅沒有高于早期編制的兩項水資源規劃數據，還大幅下降了幾十億m3，得益于浙江一直積極踐行“節水優先”及“以水定需”理念，不斷提高水資源利用效率，節余水量可調劑補充生態環境需水，可有力支撐浙江生態文明建設與全域“大花園”建設。

1.2 以水定人，以水定城

按照“多規合一”要求，新一輪水資源規劃積極與國土空間規劃做好銜接與融合，堅持貫徹落實“以水定人，以水定城”。全省多年平均地表水資源量976億m3，各項水利工程總供水能力270億m3，其中水庫供水能力153億m3。從水資源量來看，不考慮錢塘江河口向環杭州灣區、太湖向杭嘉湖平原配水，全省水資源可承載人口為6916萬人，水資源承載力評價指數為1.22；如考慮錢塘江河口向環杭州灣區、太湖向杭嘉湖平原配水，全省水資源可承載人口提升為8799萬人，水資源承載力評價指數為1.56；從區域供水能力來看，全省水資源承載能力為8802萬人，水資源承載力指數為1.56；從水庫供水能力來看，全省水資源承載能力為8609萬人，水資源承載力評價指數為1.52。從以上水資源承載力評價來看，浙江省水資源支撐人口可持續發展的合理區間是6900～8800萬人口，其中下限6900萬是現狀水資源調配水平的人口規模，上限8800萬是實現空間均衡配置能力的人口規模，也是不可突破的“天花板”。

按照浙江國土空間總規預測，2025年全省常住人口規模約6100～6200萬人，較現狀增加440～540萬人，相應城市化率72%～74%，較現狀提高4%～6%；2035年全省常住人口規模約6680～6850萬人，較現狀增加1000～1200萬人，相應城市化率76%～80%，較現狀提高8%～12%，最高控制在7400萬人。可見，無論是“十四五”期間還是中長期到2035年，空間規劃全省域的人口總規模，仍控制在水資源承載力的剛性要求內，真正踐行了“以水定人”。

在浙江國土空間總規中，環杭州灣經濟區將是未來人口經濟增加的重點區，人口增量與產業將進一步向“杭甬雙子城”等杭州灣南翼城市群集聚。杭州灣南翼區域供水能力為58.16億m3，水資源承載力評價指數為1.29，水資源可承載人口為1940萬人，此為區域水資源可承載人口規模上限，是剛性要求。空間規劃2025年杭州灣南翼城市群常住人口1720萬人，增加214萬人，城鎮化率76%；2035年增加418萬人，常住人口1924萬人，接近但低于區域水資源承載人口1940萬人的上限，實現了“以水定城”。

1.3 高效節水，綠色發展

浙江省深化“畝均論英雄”改革，讓每一滴水充分發揮最大效益。全省連續多年實現了GDP持續增長下的用水量低增長，萬元GDP用水量十三五末降至了27.4m3，較2015年分別下降37.1%，水資源利用效率總體達到中等收入國家水平，在國內南方地區處于領先水平。規劃2035年，全省萬元GDP用水量較2020年下降40%，全省萬元工業增加值用水量較2020年下降30%，水資源節約循環利用達到世界領先水平，形成水資源利用與區域經濟規模、產業結構和空間布局協調發展的新格局。

新一輪水資源規劃堅持踐行節水優先理念，根據社會經濟發展總體格局，進一步優化完善區域節水布局，環杭州灣區重量水發展，促節約用水；溫臺沿海區重適水發展，促循環用水；金衢麗區重人水和諧，促集約用水。規劃力推城市分源分質供水，力爭2035年新擴建40座以上工業水廠，日供水總規模達到400萬m3以上，覆蓋全省40多個縣級以上城市。通過工業與生活的分源分質供水，可置換近15億m3的優質水，相當于可少建十來座大(二)型水庫，為產業結構與空間格局重構奠定基礎。

2 堅持空間均衡，優化水資源時空配置

從水資源量和供水能力來看，浙江現狀水資源承載力總體較好。但由于水資源時空分布不均衡以及水資源稟賦與經濟社會發展布局不匹配等問題，導致我省各區域間水資源承載能力差距很大：全省63個供水區中，26個具有優質水供水富余能力，12個自我平衡，還存在4個輕度缺水區與21個缺水區。解決以上水資源區域不均衡的問題，就要綱目并舉，按照全省域“空間均衡”與“一盤棋”“一張網”的總體思路，與“三塔開源、三路東濟、兩縱連通”的總體布局，謀劃打造“大通道”，建設“大水源”，構筑“大聯通”，新增引供水能力54億m3，奠定“浙江水網”的“四梁八柱”，為浙江高質量發展中實現“兩個先行”提供堅實的水資源支撐保障。

2.1 打造“大通道”，做好水網“綱”的文章

浙江省第十五次黨代會提出構建“一灣引領、四極輻射、山海互濟、全域美麗”空間格局，浙江“海洋強省”戰略提出構建“一環一城四帶多聯”的陸海統籌海洋經濟發展新格局，均強調突出環杭州灣的引領作用。為有效支撐環杭州灣的一體化發展，加強水資源要素高效配置，打造環杭州灣區、浙東南沿海和浙中城市群3條骨干輸水“大通道”，新增引調水能力33億m3，重點支撐保障環杭州灣兩岸的杭嘉湖、蕭紹寧兩大平原及杭甬雙子城兩大超級城市群發展，助力打造長三角世界級城市群金南翼。

(1)謀劃環杭州灣區輸水大通道。充分發揮新安江水庫(千島湖)作為華東地區重要的戰略水源地與“長三角水塔”作用，中長期謀篇布局杭州—嘉興—寧波—舟山等環杭州灣大通道，打造環杭州灣區“清水網”。現有杭州千島湖引配水規模約10億m3/a，加上規劃實施的錢塘江南北源溝通、分水江流域配水、浙北太湖引水等工程，輸配水最大能力可達26.5億m3/a，其中可供優質水20億m3/a。該通道重點服務保障環杭州灣區與杭甬雙子城經濟圈發展，通過聯網聯調、串珠成鏈，一江清水北至嘉興、南至舟山，著力構建多源一網互濟的供水格局，以“高品質”與“一體化”引領環杭州灣水資源配置走在全國前列。

(2)謀劃浙東南沿海輸水大通道。充分發揮甌江緊水灘—灘坑等浙西南大中型水庫群“浙江水塔”作用，中長期謀篇布局麗水—溫州—臺州—寧波—舟山等浙東南沿海大通道，灘坑至葛岙輸水干線總長約240km，正常年份輸配水總量預計約6.5億m3，特枯年份加大配水水量約10億m3。該通道將使甌江、椒江與甬江三大流域水資源互聯互通，并連通環杭州灣區“清水網”，重點服務保障海洋強省大戰略“一環”“一城”以及“四帶”中的“甬舟溫臺臨港產業帶”“生態海岸帶”發展。

(3)謀劃浙中城市群輸水大通道。充分發揮湖南鎮—黃壇口等錢塘江上游大中型水庫群“浙中水塔”作用，中長期謀篇布局衢州—金華—義烏—紹興等浙中輸水大通道，常規年份向金義都市區配水水量1.7億m3，特枯年份加大配水水量2.5億m3，重點服務保障“四大建設”的“義甬舟大通道”與海洋強省的“四帶”中“金衢麗省內聯動帶”發展。

2.2 構筑“大聯通”，做好水網“目”的文章

結合省市空間規劃以及水安全保障需求，緊緊圍繞長三角一體化發展，以環杭州灣區與溫臺沿海為重點，加強跨流域(區域)重大水資源配置工程以及流域內重要水資源配置工程的互聯互通，開展不同水源間、工程間水系連通，提升水資源調配保障能力。

環杭州灣區積極謀劃兩翼杭嘉湖平原與蕭紹甬平原聯網聯調與供水一體化。杭州市以千島湖、新安江-富春江-錢塘江、東苕溪為主水源，以千島湖引水、錢塘江河口配水工程串聯杭州市域供水網，形成“一湖一江一溪、引調適宜、互聯互通”的供水格局；嘉興市以千島湖、太湖、運河水網為主水源，以千島湖引水、太湖(太浦河)引水工程串聯嘉興市西片東片供水網，構建“兩湖一網、水系暢通、設施聯通”的供水格局；紹興市以曹娥江與浦陽江中上游庫群作為優質水主水源，以浙東引水工程串聯三江一網，構建“三江一網多庫、多源互濟、優水優用”的供水格局；寧波市以甬江、象山港、三門灣大中型水庫群為主水源，以浙東引水、白溪引水與水庫群聯網聯調工程串聯寧波三區六片水網，構建“一江一港一灣多庫、外引內調、聯庫聯網”的供水格局。

浙南沿海溫州市以珊溪—趙山渡水庫和甌飛鰲三江大中型水庫為主水源，以珊溪—趙山渡水庫引水工程、甌江引水工程串聯溫州三江四區水網，構建“三江四區、水系連通、閘庫結合、上蓄下引”的供水格局；臺州市以長潭—朱溪、牛頭山等大型水庫和椒江河口樞紐為主水源，以臺州市引水、南部灣區引水工程串聯臺州市域南北供水網，構建“一江兩溪、閘庫結合、南北互濟”的供水格局。

2.3 建設“大水源”，做好水網“結”的文章

加快推進列入流域規劃及“十四五”規劃，符合國家區域發展戰略的重點水源工程建設，新增水源工程供水能力21億m3，提升水資源調蓄能力。

充分發揮新安江、湖南鎮、灘坑、珊溪、緊水灘等現有“浙西南五庫”戰略水源作用，使之成為浙江水資源配置體系中的龍頭，研究錢塘江南北源溝通、沿海水庫鏈連通等工程措施。建成開化、葛岙、雙溪口、雙江等大中型水庫；深化水庫多功能融合研究，推進鏡嶺、蓮湖、椒江河口樞紐等工程建設，進一步增強流域防洪興利能力；推動長潭水庫清淤增容、湯浦水庫擴容、老石坎水庫擴容等水資源配置樞紐建設；進一步研究提升浙東引水向杭州灣南翼曹娥江大閘的輸水能力，開展甬江、楠溪江、鰲江等河口大閘前期研究，提高杭州灣、溫州灣的水資源保障能力。

3 推進系統治理，加強水資源生態保護

浙江是習近平生態文明思想的重要萌發地，也是“綠水青山就是金山銀山”理念的發源地，更應做好水資源保護與水生態修復文章，要堅持系統治理，按照長江經濟帶“共抓大保護”的要求，重點推進全省八大水系水生態走廊、重要河口水生態廊道生態修復以及沿海平原生態水網配水與飲用水水源地保護，努力將浙江打造成為展示長江經濟帶共抓大保護的“重要窗口”，實現“讓綠色成為浙江發展最動人的色彩”。

3.1 堅持“生態優先”，保障河湖生態安全

上一輪水資源規劃重點研究解決生活、工業、農業等三大領域用水保障問題。新一輪水資源規劃把生態水量保障擺在更加突出的位置，優先考慮生態需水問題，重點研究全省重要河流生態基流、重要河口生態需水、重要平原河網引配水等生態需水問題，首次全面把三大生態需水納入到全省水資源配置總格局中加以保障，加大了生態補水與環境配水，更有力支撐浙江生態文明與“大花園”建設。

(1)保障重點河流生態流量。新一輪水資源規劃提出，現狀水資源開發利用率不大于20%的低開發利用河流，全年目標生態水量比例維持在多年平均天然來水量的70%；現狀水資源開發利用率大于20%、小于40%的中度開發利用河流，全年目標生態水量比例維持在60%。首次在全省八大水系及獨流入海河流布設517個生態流量監測斷面，布置517個斷面，全覆蓋監測集水面積200km2以上河流生態流量，要求生態流量日保證率達到95%以上，全年目標生態水量約456億m3。規劃重點推薦的開化水庫，是國內首座具備生態功能的水庫工程，首次將流域生態修復納入水庫建設任務。水庫建成后，通過水庫調峰補枯，枯水期每天補充下游河道近20萬m3生態水量；每年可補充馬金溪常山港1億m3生態用水，極大提升馬金溪河流水生態環境，為百里金溪畫廊建設提供最有力的水利保障。

(2)保護重要河口生態需水。錢塘江是舉世聞名的強涌潮河口，也是浙江的第一大河與“母親河”，河口生態安全至關重要。研究分析，錢塘江河口生態基流為150m3/s，另外河口防污稀釋流量250m3/s，抗咸流量100～340m3/s，而維持河口沖淤平衡的流量為450～900m3/s。綜合考量，新一輪規劃中提出錢塘江河口全年目標生態需水總量按照河口多年平均徑流量的80%控制，錢塘江河口全年目標生態需水約275億m3。

(3)實施重要平原生態配水。按照“健康水生態”“宜居水環境”的要求，將生態用水納入水資源統一配置，優化完善沿海平原引配水格局，著力打造具有江南水鄉風貌的“美麗河湖”“幸福河”。以浙北杭嘉湖東部平原、浙東蕭紹寧平原、浙南溫黃與溫瑞平原河網為重點，實施生態配水，全年基本生態配水總量約12億m3，目標生態配水總量約80億m3，高標準保障河湖生態用水。

3.2 堅持“生命至上”，強化飲用水源地保護

浙江全省共有176個飲用水水源地，其中縣級以上集中式飲用水水源118個，重點鄉鎮集中式飲用水水源58個，以湖庫型為主，服務保障人口4470萬人。按照浙江省水功能區水環境功能區劃分方案，將飲用水源保護區納入新一輪空間規劃與“三區三線”劃定方案，劃定生態保護紅線。浙江始終堅持高標準嚴要求進行水源地保護，比如，為更好地保護千島湖水源地，杭州市專門成立千島湖生態綜合保護局，實施環湖綜合整治、生態保護與監管，對項目審批、原有項目退出、污染源管控、清潔排放標準等提出了非常嚴苛的“千島湖標準”，先后拒絕了可能破壞環境的350多億元投資項目，努力不讓一滴污水流入湖中，確保“一江春水向東流”“一湖清水入杭城”，全力打造全國高品質飲用水水源地保護的標桿與樣板。

4 落實兩手發力，推進水資源項目實施

新一輪水資源規劃，結合流域規劃謀劃了單水資源項目，投資規模約2820億元。加上與水資源相關的水生態保護與修復的幸福河湖工程，以及與防洪減災結合綜合利用的水庫樞紐工程，合計投資總規模超過4000億元。如此龐大的投資規模與項目數量，同時由于水利項目公益性強、投資規模大、建設周期長等特點，光靠政府是難以持久發展。推進水利領域“兩手發力”，努力形成政府作用和市場作用有機統一、相互協調促進的格局，是推動水利基礎設施建設的迫切要求。

4.1 “看得見的手”，更好發揮政府作用

(1)統籌規劃，做好頂層設計。水是基礎性的自然資源和戰略性的經濟資源，水資源的所有權、調控權必須牢牢掌握在國家手里，由政府這只“看不見的手”實施配置與調度。按照全省“一盤棋”與統一空間體系要求進行統籌規劃，充分發揮政府對水資源統一規劃與均衡配置的主導權。堅持“兩山理論”與山水林田湖草生命共同體的理念，開展水資源、水生態、水環境、水災害系統治理。大幅增強城鄉供水、良好水生態水環境等水資源公共產品的有效供給，著力解決與人民群眾關系最直接最現實的飲用水安全問題與水生態環境問題，使人民群眾共享水利發展成果。綜合運用法律、行政、經濟、技術和宣教手段，創新水資源管理方式，強化政府責任擔當，推動水資源管理與保護各項工作取得實效。

(2)數字賦能，實施智慧管理。數字化改革是浙江立足新發展階段、貫徹新發展理念、構建新發展格局的重大戰略舉措，是浙江當前的“一號工程”。按照浙江省數字化改革總體方案部署，浙江水利全面推進水利數字化改革，打造“浙水安瀾”綜合應用平臺。其中水資源管理方面，主要打造“浙水好喝”“浙水節約”“浙水美麗”等3個數字化子應用，開發水資源管理、保護、數字節水、水資源調度配置等應用場景。通過數字賦能，提升城鄉供水數字化管理協同應用；實施水資源“供、用、耗、排”全過程全方位智慧管理，提高水資源管理“四預”能力，推進水資源管理能力現代化。

4.2 “看不見的手”，充分發揮市場配置資源的作用

政府除了牢牢掌控水資源所有權、配置權、調度權，做好水資源統籌規劃與重大項目前期工作外，水資源項目的投融資、施工建設與運營管理等工作，均可以交給市場這雙“看不見的手”去操作。浙江作為中國市場經濟的先行者，應該在推進水利重大項目投融資建設方面創新，邁出更大的步子，鼓勵和引導有實力的國企、民企等社會資本參與水利工程建設運營，在創新模式、增強活力、形成示范等方面發揮優勢。

開化水庫在這方面做了有益的探索創新。開化水庫是新一輪水資源規劃的重大水源工程，是開化縣有史以來最大的水利工程，列為國家“十三五”規劃重大項目與全國150項重大水利工程之一。工程概算總投資46億元，對于開化縣這個欠發達的山區縣，自身財力根本無法承擔這么大體量的工程建設。工程抓住水利工程投融資體制機制改革的歷史機遇，在全省率先探索大型水利項目特許經營(BOT)模式，通過公開招投標，由中國南水北調集團有限公司為牽頭人的聯合體中標，與政府簽訂了《特許經營協議》，通過原水供應和發電收入用于投資運營支出并獲得合理回報，特許經營期滿后返還政府。目前浙江還在積極推動全國首例水利REITs試點申報——紹興湯浦水庫，該方案已經國家發展改革委公募REITs“開門辦公會”審核，正在抓緊補件；同時試點推動松陽、浦江等地存量資產盤活，形成示范經驗，推動盤活資金再投入水利建設，形成良性投入循環，為探索水利“兩手發力”貢獻浙江樣本。

5 結語

浙江在新一輪的水資源規劃與實踐中，雖有許多探索和實踐，但也存在著一些自身發展的困境及問題。比如，由于浙江特有水情，浙江雖有八大水系且均是獨流入海型河流，水資源韌性不足，而浙江水網又是國家水網“主網”和“東南珠三角及北部灣區域水網”的鏈接紐帶，應加強與國家水網“主網”和“區域網”的接軌融通；浙東浙中輸水大通道及環杭州灣供水一體化工程等跨流域跨區域水資源配置重大項目具有線路長投資大協調難的難點，可通過建立省級大公司大平臺來推進重大項目建設營運與資源調配。