英國創辦開放大學決策在工黨治下的貫徹與發展（1966—1969年）

周俊　王艷芬

［摘要］1966—1969年是英國開放大學建校的關鍵階段，在此期間，工黨建立了開放大學規劃委員會，并任命沃特·佩里為開放大學副校長，對建立開放大學進行具體部署。雖然工黨在議會取得了絕對優勢，但是于1967年開始浮現的英鎊危機重挫了工黨的社會改革計劃，教育領域也未能幸免。哈羅德·威爾遜與黨內其他要員進行利益交換，通過削減其他項目開支來保證開放大學決策的貫徹執行。規劃委員會也主動接觸保守黨，尋找反對黨接受開放大學的可能性，并加強宣傳以減少開放大學遭受的質疑，開放大學得以在議會通過并于1969年正式成立。

［關鍵詞］開放大學；工黨；政黨政治；哈羅德·威爾遜

［中圖分類號］K561 ［文獻標志碼］A［文章編號］2095-0292（2023）05-0131-05

［收稿日期］2023-05-20

［作者簡介］周俊，蘇州科技大學世界史碩士研究生，研究方向：英聯邦歷史文化；王艷芬，蘇州科技大學教授，研究方向：世界近代史、英國及英聯邦國家現代化、南亞地區社會歷史文化。

由于第二次世界大戰的結束和福利國家政策的施行，英國的出生人口在戰后迎來了爆發式增長，由此出現的“嬰兒潮”深刻地改變了英國的人口結構，并對英國未來數十年的教育政策產生了深遠影響。1963年，工黨黨魁哈羅德·威爾遜（Harold Wilson）在工黨年會上首次公開提出開放大學（the Open University）的構想：一所依靠無線電技術進行遠程教育，面向成人招生并有權授予學位的大學。開放大學以培養更多技術人員短期目標，最終是為了追趕美蘇，改變英國在冷戰中科技方面落后的局面。

工黨在1964年獲選后便開始著手推進開放大學政策，威爾遜任命珍妮·李（Jennie Lee）負責建校事宜，后者建立了開放大學咨詢委員會（Advisory Committee）以評估建校的可行性。1966年2月25日，開放大學白皮書（A University of the Air）發布，標志著開放大學建校第一階段結束，隨之而來的1966年大選開啟了建立開放大學的第二階段。

國內有關開放大學建校的研究主要是從教育史的角度出發，①探究開放大學教育體系的特點及對后世的影響，梳理了開放大學建立時期的主要思想和相關人物，點明了建校過程中的關鍵時間節點。除此以外，有部分學者詳細介紹了開放大學建立時期的博弈。②這類研究的史料主要來源于佩里（Walter Perry）的書籍，認為開放大學大致完成了吸引工人階級學生的目標。由于國內研究主要是從佩里或者開放大學內部人員的角度去看待開放大學，所以對開放大學的判斷存在一定的片面性。

國外從政黨視角對開放大學進行的研究主要集中在開放大學對社會改革的意義。③這些學者大都認同開放大學是教學制度的一大創新，但是開放大學是否提升了工人階級參與高等教育的比例，西方學者始終難有定論。

本文試圖運用文獻分析法，借助從英國國家檔案館搜集的內閣檔案和議會辯論集，相關行政人員的自傳和日記中與開放大學相關的內容，力求從多角度客觀公正地展示兩黨在1966—1969年間有關開放大學的政治博弈。

一、1966年大選中的高等教育議題

在1966年大選中，開放大學成為工黨宣言的一部分，工黨借選舉向選民宣傳本黨的高等教育理念。工黨在競選宣言《決定時刻》（Time For Decision）中提出，工黨將提升離校年齡至十六歲，讓十八歲之前的青年工人接受非全日制教育成為常態。工黨專門設立了“高等教育”板塊，在該板塊下有“開放大學”子欄目。工黨明確告訴選民：“我們將通過電視和廣播等公共設施、高級函授課程和新的教學技術建立開放大學。這所開放大學將讓每個人都有機會獲得學位，這將意味著數百萬人第一次享有真正的機會平等?！保?］（P44）保守黨的競選宣言是“行動勝于言語”（Action not Words）。保守黨的高等教育政策包括建立更多的大學，招聘更多的教師。建立電視教育中心以鼓勵中學、學院和大學充分利用電視廣播和閉路電視進行教育，恢復被工黨政府削減的大學和繼續教育建筑項目［2］（P169）。

綜合兩黨的宣言來看，工黨主張教育國有化，保守黨主張賦予地方部門更多權限。工黨暫停了保守黨的院校改革計劃，保守黨反對工黨的綜合學校改革。但是在高等教育政策上，尤其是利用廣播與電視進行教育方面，兩黨在形式與內容上幾乎沒有區別。

1966年大選投票于4月1日結束，工黨憑借48%的得票率獲得了364個議席，以巨大優勢獲勝。工黨呼吁將投票年齡降低至18歲［1］（P147），企圖將更多青年群體拉入工黨陣營。在信息技術日漸發達的年代，工黨與保守黨誰能搶先一步以現代、科技與民主的形象示人，誰就能吸引年輕一代的選民。毫無疑問，工黨搶占了先機。

二、“開放大學”創辦的緩慢推進

工黨勝選后，珍妮·李于四月份回到了工作崗位。1966年5月14日，珍妮·李在廣播員工協會（Association of Broadcasting Staff）年度會議上發言：“我將繼續致力于建立開放大學。有人認為開放大學是為無法進入傳統大學的人準備的，這完全曲解了我的設想。目前我擔心的不是課程的質量，而是如何統籌規劃廣播、地方電視臺和課程?！碑斔腥硕家詾殚_放大學將會如火如荼地創辦時，該項目卻幾度被擱置，這種狀態一直持續到了1967年的九月份［3］（P19）。金融危機和財政支出的削減是造成開放大學創辦進度緩慢的主要原因。

如1964年一樣，1966年工黨政府很快就陷入到了經濟環境惡化的境地。五月伊始，威爾遜就再次照會珍妮·李，先不要啟動設立第四頻道的計劃，因為這會給創辦開放大學增加很多不確定性［4］。到7月份，英國陷入了貶值危機。在經濟困難的背景下，開放大學這樣的新支出項目并不受歡迎，許多人認為這個項目會被取消［5］（P149）。部分教育科學部（DES：Department of Education and Science）的高級官員也認為建立開放大學是對資源的浪費，是一種不必要的裝飾［3］（P13）。多種形式的高等教育擴張也在進行，建立一個大學是否有其必要性。

（一）經濟形勢惡化對“開放大學”創辦的影響

1966年下半年直至1967年夏季，保守黨多次催促工黨履行高等教育擴張的職責，工黨卻迫于財政壓力擱置了大選時承諾的項目。在削減開支的總基調下，增加教育支出的風險系數遠遠高于其他開支。在卡拉漢（James Callaghan）制定的1966—1967年財政預算中，教育支出僅僅增長4%，而公共支出總增長卻為6%，其中國防8%，公共住房10%，教育完全被置于末位［6］。

據估算，1966—1967年英國學校人口將增加3%，接受高等教育和繼續教育的學生人數將至少增加5%。財政撥款增速與學生人數增長的倒掛讓工黨在分配資源時顯得捉襟見肘［6］。保守黨的愛德華·博伊爾（Edward Boyle）指責工黨1966年的教育支出相比上一年僅增加了1，200萬英鎊，增速完全匹配不了需求。不僅如此，多達1，500萬英鎊的大學建筑項目停工，工黨卻置若罔聞［7］。

英國政府中盛行的部門主義讓各部門注意到，如果DES在新一輪的削減中未受影響，那么其他部門勢必分擔預算降低的壓力，所以其他部門都贊成削減DES的開支［8］。DES不僅減少了中學免費午餐的供應，還把資源傾斜給了理工院校。理工院校的改革是工黨高等教育擴張的重要一環，由于其培訓更注重經濟效益，所以更受到工黨的重視。1966年5月17日，工黨發布《理工學院以及其他學院計劃：繼續教育體系中的高等教育》（A Plan for Polytechnics and other Colleges：Higher Education in the Further Education System）。工黨決定把教育資源傾斜給教育基礎較為薄弱的地區，并準備將一批新的理工類學院升格為大學［9］。

1966年5月，威爾遜的私人律師古德曼把他的報告交給威爾遜。他認為以BBC2為基礎建立開放大學是可行的：“費用相當低”，成本費用為115萬英鎊，經常性開支為370萬英鎊。但是古德曼的評估出現了明顯的紕漏，他低估了員工成本，完全忽略了場地、大學建筑和地方學習中心的建設支出。古德曼后來承認，他們預估的成本與創辦開放大學的實際成本差了大約20倍，但是無心插柳柳成蔭，這次錯誤的估計極大地減少了議會對開放大學的反對。古德曼建議將開放大學作為一個實驗性政策，但是珍妮·李拒絕了。珍妮·李堅持從一開始就把開放大學當做一個獨立大學來建設，因為不管實驗與否，創辦開放大學的成本都相差無幾。但是如果開放大學被定義為試點項目，那么該項目因為政治因素被叫停的風險就會增加［5］（P415）。

由于古德曼對開放大學成本預估過低，此前對開放大學持懷疑態度的部長稍稍降低了反對的聲量。但是因為珍妮·李并未對學生的注冊方式以及人數作出明確說明，所以財政部仍不愿意提供創辦所需的資金。財政部認為，如果開放大學的注冊人數沒有上限，那么財政支出將是無底洞。珍妮·李試圖通過威爾遜對卡拉漢施壓，但被告知“安排與首相會面是徒勞的。”［3］

總體而言，雖然1966年是工黨“現代化”戰略全面鋪展的一年，但是威爾遜的技術革命恰逢長期的經濟動蕩。工黨以“創新”獲勝，如今卻要以生存為首要任務。有關BBC的財務現代化、開發第四頻道和增加開放大學廣播時間的決議都被擱置了［10］（P56）。

（二）“英鎊危機”對“開放大學”創辦的沖擊

于1967年年末引爆的“英鎊危機”進一步拉低了開放大學的建校效率，這期間僅有的一些進度包括在蘇格蘭設立60個廣播電臺為開放大學的全范圍覆蓋作準備、保留第四頻道的設想以及維持以后的財政撥款等等。

英國的出口問題是造成英鎊貶值的基本原因。在國際市場上，不僅有技術領先的美國，也有西歐與日本等國家先后入場，用低廉的價格搶占市場，這導致英國在國際收支方面壓力越來越大［11］（P2922）。在1967年之前，工黨一直硬撐著沒有貶值。1967年11月30日，卡拉漢由于經濟問題處理失當與詹金斯（Roy Jenkins）職位互換，詹金斯接任財政大臣。詹金斯一上任就將所有預算提案的稅收增幅提升至此前任何預算的兩倍以上。詹金斯削減開支的力度令卡拉漢也望塵莫及，他被稱為“如羅伯斯庇爾一樣冷酷無情的人。”［12］（P136）

因為英鎊貶值的原因，政府已經需要在1968年平均給每所大學增加220萬英鎊的撥款。1968年1月5日，工黨宣布減少研究生補助金。1月9日，DES宣布將在1968—1969年度削減大學資本支出150萬英鎊，下一年度繼續削減500萬英鎊。3，000萬英鎊的教育支出項目中，有2，000萬英鎊的項目將被推遲［13］（P53）。幸運的是，因為開放大學的撥款在未來幾年內都處于較低的水平，所以該項目的資金不會削減［13］（P73）。

從根源上看，財政是導致開放大學創辦緩慢的主要原因。到了二十世紀六十年代，人們已經習慣了享受各種社會保障，任何一項削減福利的動議都會招致國民的口誅筆伐。工黨取消“中學生免費牛奶供應”和暫緩實施“將離校年齡提升至16歲”的做法直接導致了選民的反對。詹金斯也承認，為了維持收支平衡，政府大幅度削減開支和加稅的行為已經完全背離了工黨改善社會服務和生活質量的初衷［15］（P487）。

三、保守黨對“開放大學”政策的輿論攻擊

在開放大學創建初期，工黨所有的改革都在非常困難的情況下進行，改革者必須同充滿敵意的媒體進行斗爭。英國的大眾媒體大多由敵視社會主義的企業家所擁有或運營［16］，即便是以中立自詡的BBC，任何一位質疑過BBC“政治獨立”的工黨部長，BBC對其的報道都是充滿敵意的［16］。

就開放大學的輿論場而言，保守黨頻頻通過《泰晤士報》反對工黨的高等教育政策。保守黨發文道：“開放大學到底有沒有那么多社會需求，成本是多少，開放大學不過是威爾遜的幻想罷了?！保?］全國大部分的媒體都不相信“通過廣播開展教育”的方式能夠奏效。不僅如此，保守黨也邀請學術界人士攻擊工黨的教育政策。由保守黨右翼主導的“黑皮書（Black Paper）”不斷撰文指責工黨教育戰略的失誤。該機構指出，工黨政客錯誤地認為經濟發展就必須要有變革，教育的盲目擴張給大學的結構帶來了不確定性，這使得社會緊張關系加劇。工黨基于社會正義和平等主義進行高等教育擴張，代價卻是整個教育體制效率低下和學術標準降低。蒂博·薩穆利指出，工黨的教育改革是為了實現社會變革而不是讓人們獲得知識技能。學校只是社會的產物，校內的不平等只是反映了社會的分化，教育不應該成為完成“社會工程”的工具。

從保守黨右翼團體的態度可以看出，不少學術界人士和政治精英仍傾向于保留英國的傳統教育制度，他們認同精英在教育中擁有特權的合法性。由于學位判定的象征和經濟意義，相比較于工人階級的學術順從，中產階級更加注重學位認證的權威性和秩序性。

為了減少保守黨對開放大學的攻擊，佩里安排了與保守黨要員博伊爾的會面。博伊爾傾向于支持創辦開放大學，但是他的選區和黨派都給了他強大的壓力，所以他對開放大學的批評謹慎而又模棱兩可：“保守黨不支持這樣冒險的計劃，但是對于用廣播技術完善成人教育體系我們表示理解和支持。”［3］（P29）影子教育大臣撒切爾認為開放大學只能提供業余愛好課程，伊恩·麥克勞德斥責開放大學是胡說八道，一旦保守黨當選，將會廢除開放大學。保守黨中央辦公室也警告黨內潛在的求職者遠離開放大學，因為它的未來是不確定的。開放大學在保守黨眼里是左翼性質的，佩里無奈地感慨道：“開放大學就是政黨游戲中的一枚棋子罷了，這所大學并不是孤立于政治之外的教育機構。”［3］（P30）

四、工黨削減開支對“開放大學”創辦的豁免

出于保全開放大學的考慮，威爾遜對卡拉漢作出妥協，賦予其削減任何開支的權限，只要讓開放大學不在裁撤名單之列即可。于是卡拉漢在1966年7月份對包括DES在內的諸多部門預算的計劃增長率進行了全面下調，部分項目將被推遲，同時一些項目將會受到額外的資金支持，開放大學就是受益項目之一。

1966年5月，托尼·本與《每日鏡報》編輯認真討論過ATV通過建立新頻道的方式接手開放大學項目。但是托尼·本認為私有化的電視臺不可能履行好社區義務，所以拒絕了合作建議。與此同時，BBC也在給珍妮·李施壓。BBC認為只有在政府給出堅定的承諾的時候，BBC才能接手開放大學。但是郵政部認為過早決定與BBC合作會打亂廣播渠道的分配和部署。在與BBC的談判過程中，威爾遜的個人意志極大地影響了開放大學的創辦進度。他對BBC具有極端的偏見，視BBC為保守黨用來反對政府的工具。這導致了1966年大選時，工黨對英國廣播未來的規劃僅有創辦開放大學一項。

1967年，英國的教育領域持續受到經濟下行的影響，撥款從1966年的17.61億英鎊回落至17.46億英鎊［18］（P853）。卡拉漢在6月提議至少削減4，500萬英鎊教育支出，克羅斯蘭以教育是經濟增長的基礎為由反對。最終，工黨在7月20日就削減項目達成一致：教育部門從原計劃削減的4，500萬減少至900萬，將“取消中學免費午餐和減少教師崗位”節省下來的資金中，撥出兩百萬英鎊用以支付開放大學的費用。

1967年8月份，卡拉漢在私人會議上與威爾遜達成協議：威爾遜對卡拉漢推遲“提高中學生離校年齡的計劃”不加干涉，只要卡拉漢保證開放大學的財政安全。十月，工黨決意在1968—1969年度增加兩百萬英鎊撥款用于開放大學建設，此后的每年再分別增加三百萬的開放大學專項撥款［19］（P858），開放大學的創辦由此出現轉機，持續性撥款使得開放大學的未來得到了保障，珍妮·李為此欣喜若狂：“開放大學就如我手里的孩子，很多人都試圖扼殺他，但他最終會健康成長。”

從財政性價比的角度來看，開放大學給政府添加的財政負擔確實比傳統大學小得多。開放大學的前期設備成本加在一起不過435萬英鎊左右，與其他教育大頭動輒上億的開支相比，開放大學在給工黨降低財政負擔的效果方面顯得無足輕重，即使政府完全停止建立開放大學也未必能省下很多資金。但是如果廢棄該項目，工黨卻要承擔背棄大選承諾的政治包袱。

五、“開放大學”規劃委員會的成立及其運作

1967年8月，戈登·沃克接任DES大臣。隨著財政部最終同意保障創辦開放大學所必要的資金，1967年9月18日，開放大學規劃委員會正式成立。

規劃委員會的職責是完成開放大學的行政準備工作，彼得·維納布爾斯（Peter Venables）任主席。珍妮·李為減少政界與學術屆的反對，招納了反對開放大學的名望人士進入委員會，以期改變他們的觀點。規劃委員會延續著此前開放大學與其他高等教育政策分離的方針，通過拒絕透露計劃內容和減少計劃參與人數有效地減少了反對黨的質疑。委員會收到了一百多份副校長申請，其中一份來自佩里。佩里是愛丁堡大學的副校長兼藥理學教授，也是該校杰出的醫學研究主任。他被規劃委員會列入了候選人名單，在受到一致認可后于1968年5月接受任命［5］（P421）。

1968年4月6日，威爾遜任命支持開放大學的肖特為DES大臣，直到此時，珍妮·李才在內閣中獲得了明確的支持。威爾遜認為工黨的大多數人都將開放大學視作“紀念比萬的禮物”，并沒有真的想去創辦開放大學［5］（P411）。10月30日，當詹金斯決定進一步削減教育支出時，肖特以辭職相威脅，詹金斯最終放棄了讓肖特宣布削減措施的安排［12］（P245）。從1968年末到1969年初，DES、規劃委員會和財政部確認了直接由DES 提供開放大學補助金的決定，并制定了一套相互接受的財務措施［3］（P229）。

規劃委員會的工作一直持續到1969年1月，1968年12月31日，規劃委員會將報告書交給肖特。1969年1月27日，肖特在下議院聲稱政府將接受規劃委員會的報告。同年4月23日，開放大學被授予皇家憲章（Charter and Statutes），這標志著開放大學的正式成立。該憲章正式授予了開放大學頒發文憑的資格，確認其是一所獨立自主的、與傳統大學地位齊平的大學［17］（P5）。需要注意的是，工黨宣布下一階段開放大學將由大學管理局主導創辦，這為日后開放大學逐步脫離工黨的控制埋下了伏筆。在下議院，報告書得到了自由黨的支持，雖然保守黨抓住財政緊縮下資源傾斜的問題不放，但是大體上還是接受了委員會的報告。博伊爾認為，如果保守黨執政，政府將不能保證會對開放大學持續撥款。肖特回應道：“開放大學可以通過銷售教科書與磁帶獲得大量收入，不會出現入不敷出的狀態?！睋芸钜呀浵掳l，開放大學的成立已不可阻擋。

六、結論

在政治氣候激進的六十年代，哪怕開放大學的招生人數少于原定目標都會被解讀為失敗。威爾遜亟需珍妮·李完成開放大學創辦來獲取政治資本。相應地，威爾遜需要通過支持財政大臣來獲得財政部對開放大學的默許。以上種種表明，首相與大臣并不是單純的控制與命令的關系，而更像一種利益交換的關系。如果首相疏遠黨內的活躍分子，他的權力基礎就會消失。歸根結底，英國經濟的脫實向虛和國際地位的下降，讓其經濟穩定性大受影響。工黨的改革鋪展地太過寬泛，政策太多而時間和財政資源是有限的，五年的執政期真正能全力推進政策的時間寥寥無幾。如果經濟環境不佳，政策推行效率低下將難以避免。所以從工黨視角來看，開放大學政策能夠保存并延續已屬不易，該政策自誕生到落地，也是數個工黨改革夭折的過程。

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［責任編輯張馳］