鄉村振興戰略背景下的實用性村莊規劃村民參與探究

姜 濤，冮明鳴

（1.天津方標世紀規劃建筑設計有限公司，天津 300000；2.沈陽農業大學 林學院，遼寧 沈陽 110866）

隨著我國鄉村振興的全面推進，國土空間規劃改革的深入落實，國土空間發展格局逐步確立，在新的國土空間規劃體系框架中，實用性村莊規劃是鄉村地區的詳細規劃，承擔著解決村莊空間發展等實際問題的重任。在國家戰略指導下，實用性村莊規劃在鄉村空間開發和保護上已取得一定成效，同時也開始顯現出一些問題和矛盾，究其根本，是村莊規劃并未全面反映農民意愿和村莊發展需求，造成規劃和實際情況存在一定偏差。農民作為農村建設的主體，規劃反映農民需求尤為關鍵。村莊規劃能否符合農民意愿和實現農民對村莊美好訴求，對村莊規劃的實用性與實施性也有著很大影響。由于鄉村地區具有較大地域差異，“十里不同風，百里不同俗”導致鄉村地區發展呈多樣化與差異化，這決定了村莊規劃工作需要因地制宜、因村施策，更需要掌握村莊實際情況的村民積極參與規劃。因此，對實用性村莊規劃的村民參與進行探究具有一定的現實意義。

1 概念

1.1 鄉村振興戰略背景

黨的十九大報告中提出鄉村振興戰略,明確“產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕”的實施鄉村振興戰略總要求。鄉村振興戰略是基于我國鄉村空間結構變化、有限的耕地資源、生態環境遭受污染、快速城鎮化引起的農村地區衰敗等一系列問題應運而生，意在統籌鄉村基礎設施和公共服務布局、暢通城鄉經濟循環，構建新時期農村產業體系，具有長遠的重要性和現實的緊迫性。

1.2 實用性村莊規劃

《鄉村振興戰略規劃》提出實用性村莊規劃概念。“實”是基于村莊內各主體的實際出發，科學合理規劃，以滿足村莊實際發展需求和解決實際問題；“用”是讓村莊規劃實現“能用、管用、好用、實用”的核心目標，并獲得理想的村莊規劃效用。實用性村莊規劃相比傳統村莊規劃更突出綜合性，注重對國土空間保護和利用的統籌與協調。在實用性村莊規劃體系統籌下，村莊的各項規劃能夠實現協調統一，不但突出了綜合性、系統性，還能夠為空間治理、生態空間發展，農民的生產、生活提供有力支撐。

1.3 村民參與規劃內涵

公眾參與自20世紀80年代引入我國以來得到社會廣泛認可，在規劃層面的公眾參與，則是由2008年實施的《城鄉規劃法》首次確立法律地位和意義。本文所探討的村莊規劃村民參與是村民通過一定程序或途徑介入到村莊規劃過程中，并對規劃實施產生影響的活動，即村民參與也屬公眾參與的一種具體表現形式。

實用性村莊規劃是以滿足村莊、村民實際需求，解決村莊現實問題為目標的規劃實踐。村莊規劃要實現理想效果，應堅持科學規劃、發揮農民的主體作用、專業人員技術指導相結合，充分尊重農民意愿，圍繞“建設什么樣的村莊、怎樣建設村莊”，引導農民獻計獻策、共商共議，積極參與村莊規劃。

2 村莊規劃村民參與困難

村莊規劃村民參與應是村民與政府、規劃設計單位必要的互動過程。有效的村民參與是增強村莊規劃建設實施的重要手段，村民參與應滲透在村莊規劃編制、決策、實施各個階段。目前我國村莊規劃村民參與仍處在探索階段，且尚存在一些困難，表現在以下幾個方面。

2.1 村民被動參與

由于部分以農業生產為主地區的社會經濟發展水平不高，多數村莊青壯年人口流失較為嚴重，村中多以留守中老年為主，導致村莊基層民主建設薄弱。村莊規劃建設過程中村民的“主人翁意識”不強，村民參與意識淡薄，村民參與僅是針對村莊現狀調研過程中所提出的問題進行回答或者是對發放的問卷進行填寫，村民的參與往往流于形式，被局限于被動投票、公示等程序。而村莊規劃仍然是由掌握公共資源的政府主導，村民并沒有機會對規劃方案產生實質性影響，村民參與變成僅有知情權的象征性參與甚至于旁觀者。

2.2 客觀條件限制

在村莊規劃過程中，弱勢村民群體往往無法真實、有效的參與到村莊規劃建設中，主要歸結以下幾個原因。一是村莊規劃的復雜專業性要求必須要具備一定的知識儲備和技能才能看懂方案，領會其意圖；二是鄉村受過高等教育青年人群多數已遷移到城市定居，有初高中教育背景的青壯年也以進城務工為主，留在村莊的多是文化知識水平缺乏的中老年弱勢群體，他們對村民參與問卷和表格填寫尚存在一定困難，對規劃圖件和文字內容的理解更是力不從心；三是村莊的弱勢群體對于規劃的意見并不能很好的表達出來，他們的意見也往往被忽略掉，最終無法形成有效村民參與。

2.3 有限的話語權

國家賦予了村民自治的權利，由村民自行決定和管理相關的村內事務。然而在村莊規劃實踐中，村莊內部決策事務往往是由政府決策者主導，村民意見常常被忽略，無法真正影響到決策。在村莊規劃決策階段的村民參與卻存在政府管控權限過大，包辦村莊規劃決策事務的問題。在村莊規劃實施階段，由于村民的話語權較弱，參與內容相對片面單一，導致看似做出了內容完善的村莊規劃，由于沒有了解到村民的真實想法，規劃也不能達到理想的指導建設的效果。

2.4 監督機制缺乏

村莊規劃的實施是一個長期性、階段性和動態性的過程，在這個動態過程中必要的公眾監督和制約可以避免職權濫用和腐敗行為的出現。由于村莊規劃實施過程中缺乏有效的村民監督體系，村莊規劃村民參與程序缺少指導，村民參與質量缺乏衡量標準，村民意見的落實缺失必要監督，導致村莊規劃實施和管理過程中損害村民切身利益的行為時有發生。所以，建立完善的村莊規劃村民監督體系是村民參與權利的有效法律保障。

2.5 制度保障不足

由于村莊規劃村民參與的具體內容、參與范圍、形式和途徑等尚缺乏程序性規范，村民參與制度并未真正建立起來，村民參與制度保障仍然不足。因此，研究村莊規劃中的村民參與程序，建立村莊規劃從決策到實施的完善的村民參與體系，有助于村莊規劃的落地與實施。同時，根據實踐經驗，目前村莊社會基層組織作用和能力也未得到充分發揮，村民多是以個人形式參與村莊規劃，參與層次不高，村民在社會組織上和規劃技術上仍處于劣勢地位，因此，建設完善的社會組織結構也更有助于保證村民的有效參與。

3 幾點建議

3.1 激發村民參與熱情

村民應是村莊規劃的核心，如何引導村民積極主動參與到規劃中才是村莊規劃是否有用、能用、好用的關鍵。想要村民參與規劃變被動為主動，一是要讓村民有能力參與。這需要通過系統培訓，讓村民真實了解、理解規劃，提升村民參與興趣，讓他們切實體會參與規劃對村莊建設的重要性。二是在與村民溝通中，政府或規劃師應避免晦澀難懂的專業語言，采用簡單、通俗、易懂的表達方式進行溝通交流，保證村民真正清晰規劃意圖。三是改良模式化的調查問卷，應更多聚焦村民關心的方面，根據村莊和當地自身發展特點，差異化選擇調查和訪談內容，保證收集到村莊和村民實際存在的問題及真實需求。四是政府部門通過政策和資金方面導向，有意識地激發村民參與主動性，發揮村民在規劃中的主體作用。

3.2 強化全過程參與

村莊規劃村民參與應貫穿規劃全過程。村莊規劃全過程主要包括村莊規劃決策、編制和實施三個階段。應根據各階段的不同特點制定適宜的村民參與方式，并形成完整統一的村民參與的程序性設計。前期要預先公布村莊規劃全過程參與的村民參與方式和流程；村莊規劃決策階段，為保障村民的知情權，通過定期信息公開的方式，公布村莊規劃的立項情況。在確定村莊規劃目標時，要充分尊重村民的意愿，將村民關注、關心的問題作為重點規劃目標。編制階段，村委會和村民組織協助做好編制工作，鼓勵村民獻計獻策，引導村民主動積極參與。實施階段，建立村莊建設監督機制，村委會負責定期向村民或村民代表大會匯報進展，鄉鎮政府以村民的參與程度和滿意度作為考核指標定期抽查村莊建設實施情況，并對村民意見采納情況形成系統反饋和回應。

3.3 提升鄉村規劃師服務

目前全國各地已逐步建立起了鄉村規劃師制度。鄉村規劃師要對村莊發展定位、整體布局、規劃思路、實施措施等規劃內容提出意見與建議；要協助鄉鎮人民政府宣傳引導和組織編制村莊規劃，提出具體的規劃編制要求；要跟蹤村莊規劃實施的情況，及時掌握規劃沖突與矛盾，并進行有效指導和處理；在村莊規劃過程中可采取“陪伴式規劃”協助村民完成村民參與；要隨時跟蹤村莊規劃中村民意見的落實情況，并對政府主管部門和村委會反饋意見與建議。由于村莊事務往往復雜多變，這就要求鄉村規劃師花更多的精力去與村民交流、引導和互動，為村民能夠看懂、聽懂、認清規劃做好全面跟蹤服務，以提升村民參與的效率。

3.4 夯實制度保障

我國《城鄉規劃法》確立規劃公眾參與的法律地位，但并未制定規劃公眾參與的具體實施細則，僅規定村莊規劃應“尊重村民意愿”和“經過村民大會和村民代表大會同意”，對村莊規劃公眾參與內容、形式、程序和方法等內容并未做明確規定。因此，要實現村莊規劃村民參與效用，村民參與規劃首先也要有法律支撐，強化村民參與規劃權利的保護。同時，各地方要根據自身發展階段和特點細化村民參與具體工作流程、參與形式和方法，為組織農民積極參與鄉村建設提供政策依據和行動指引，更要為農民參與鄉村建設，加強政策保障和要素支撐。