環境行政公益訴訟中行政機關履職的判斷標準

●趙 俊

在環境行政公益訴訟的訴前程序和訴訟程序中，尤其是在現行規定將“沒有依法履職”作為檢察機關提起環境行政公益訴訟的必備條件的前提下，需要對行政機關是否依法履職進行判斷。如2021年7 月1 日正式生效的《人民檢察院公益訴訟辦案規則》第81 條規定：“行政機關經檢察建議督促仍然沒有依法履行職責，國家利益或者社會公共利益處于受侵害狀態的，人民檢察院應當依法提起行政公益訴訟?！痹撘幎▽z察機關提出檢察建議后，“行政機關仍然沒有依法履行職責”作為提起行政公益訴訟的條件。但在實踐中，相關部門對用哪個標準判斷行政機關沒有“依法履行職責”，產生了較為明顯的分歧。行政機關多主張自身已經履行了相關職責，但是檢察機關則傾向于以行政機關未能避免國家利益和社會公共利益遭受損害而提起行政公益訴訟。例如“公益訴訟人云南省劍川縣人民檢察院訴云南省劍川縣森林公安局怠于履行法定職責案”中，劍川縣森林公安局認為自身行為不具有違法性，已經積極履行了相關職責，而劍川縣人民檢察院則認為受損的森林未恢復，國家利益和公共利益依然處于受侵害狀態，因而判定森林公安局未能依法履行職責?！?〕參見“公益訴訟人云南省劍川縣人民檢察院訴云南省劍川縣森林公安局怠于履行法定職責案”，云南省劍川縣人民法院（2017）云2931 行初1 號行政判決書。

實踐中之所以存在此類爭議，根本原因在于我國的環境行政公益訴訟制度尚處于初創階段，司法實踐還處在開放性的探索發展階段，不同地區、不同機關在具體個案中將履職標準作出了各自的解釋。因此，需要學界對環境公益訴訟中行政機關履職標準給予理論上的澄清和實踐上的指導。

一、環境行政公益訴訟中行政機關履職的判斷標準存在爭議

學界對環境行政公益訴訟中行政機關履職的判斷標準未形成共識，主要觀點可歸納為三種。

（一）“行為標準說”

該學說以行政機關是否實際履職或履職是否存在瑕疵為標準，認為行政機關窮盡了法定監管手段，即可判斷其履職。“環境資源行政主管機關只要證明其在主觀方面不存在不履行或怠于履行其監督管理職責的故意，在客觀方面已經合法地窮盡各種行政管理手段，即使受損的資源在檢察建議規定的時間內仍沒有得到全面恢復，環境資源行政主管機關也不應被認定為存在違法不作為。”〔2〕劉衛先、張帆：《環境行政公益訴訟中行政主管機關不作為違法及其裁判的實證研究》，載《蘇州大學學報（法學版）》2020年第2 期，第77 頁。

持“行為標準說”主張的理由主要集中在兩點：第一，行政機關“不履職的行為”導致了生態環境公益受損的結果，而不是相反。行政機關的法定職責是維護國家和社會利益，如果環境行政機關違法行使職權或者不作為（其特征表現為不履行法定職責），就可能發生生態環境公益受損的結果，也就是說，行政機關不履行法定職責是生態環境受損的原因行為。第二，由于生態環境的自然屬性，即便行政機關在法定時間內窮盡了所有職責，也可能救濟不了已經喪失的生態環境功能，如已經滅絕的物種及其相應的生態功能的喪失，行政機關在檢察建議的法定時間內履行了法定監管職責，而生態環境功能的恢復需要很長的時間等情形。以環境行政機關是否窮盡了監管職責作為判斷其是否履職的標準，既符合行政權運行的一般規則，也符合自然生態的規律?！?〕參見劉超：《環境行政公益訴訟訴前程序省思》，載《法學》2018 年第1 期，第122 頁。

（二）“結果標準說”

該學說以行政機關的措施是否實現了環境公益保護的效果，作為其履職的判斷標準。有學者主張將國家和社會利益是否仍處于受侵害的狀態作為提起行政公益訴訟的前提條件之一。〔4〕參見王萬華：《完善檢察機關提起行政公益訴訟制度的若干問題》，載《法學雜志》2018 年第1 期，第107 頁。

持“結果標準說”的學者之所以主張該觀點，主要理由在于對環境行政公益訴訟保護利益的維護。“使遭受損害的國家和社會公共利益解除受侵害是啟動行政公益訴訟的目的，因而，國家和社會公共利益受侵害狀態已得到解除是止步訴前程序、終結行政公益訴訟程序的必要條件。”〔5〕同上注。

（三）“綜合標準說”

該觀點認為“行為標準說”和“結果標準說”各有利弊，有學者指出“行為標準說”會“不當激勵行政機關將注意力、執法資源放在可量化、可固化的監管手段實施上”，而“結果標準說”可能不當加重行政機關負擔，誘發行政機關與相對人私下“協議”、運動式治理等不良后果?！?〕參見王清軍：《環境行政公益訴訟中行政不作為的審查基準》，載《清華法學》2020 年第2 期，第139-140 頁。所以，有學者試圖綜合兩大標準，提出了“行為+結果”的綜合判斷標準：當行政機關窮盡法律限度內的措施仍然無法恢復國家利益或者公共利益時，則認定行政機關履職?！?〕參見夏云嬌：《行政公益訴訟檢察機關敗訴案件檢視及省思》，載《河南財經政法大學學報》2021 年第5 期，第8 頁。

從文本上解釋我國現有法律規定，可以得出“行為+結果”的綜合判斷標準?！缎姓V訟法》第25 條第4 款規定：“人民檢察院在履行職責中發現生態環境和資源保護、食品藥品安全、國有財產保護、國有土地使用權出讓等領域負有監督管理職責的行政機關違法行使職權或者不作為，致使國家利益或者社會公共利益受到侵害的，應當向行政機關提出檢察建議，督促其依法履行職責。行政機關不依法履行職責的，人民檢察院依法向人民法院提起訴訟?！薄度嗣駲z察院公益訴訟辦案規則》第81 條和《最高人民法院、最高人民檢察院關于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第21 條第1款的規定與之相似。如對這些條文進行文義解釋，則可以認為，檢察機關提起環境行政公益訴訟是以行為（行政機關違法行使職權或者不作為）和結果（致使國家利益或者社會公共利益受到侵害）的結合為要件，也可理解為我國當下的環境行政公益訴訟中對行政機關是否依法履職的判斷，既考慮行為標準，也考慮結果標準。實際上無論相較于單純的行為標準或是結果標準，此種規定實際上均限縮了對行政機關不依法履職的判斷范圍。

但是參考“公益訴訟人云南省劍川縣人民檢察院訴云南省劍川縣森林公安局怠于履行法定職責案”，檢察機關與行政機關對于行政機關是否履職，關注的重點并不相同，檢察機關實質上采用了結果標準，而行政機關則是采用了行為標準。這并不是獨有現象，而是出現在了筆者檢索的諸多案例中，這種情況實際上是檢察機關辦案境遇的真實反映。在環境行政公益訴訟制度的現行模式中，檢察機關并無強力的調查取證權，僅有相對柔性的調查核實權。其對行政機關是否依法履職的調查較為不易，但對環境公益是否受損的調查則相對容易，并且當下環保政策強調環境保護實效，各地檢察機關的工作報告也往往強調自身實現了多少環境保護實效，諸如保護了多少森林，清潔了多少水域等，結果標準自然更受檢察機關的青睞。與此相對應，行政機關自然傾向于用行為標準證明其已經依法履職。因此，盡管在行政機關是否履職的判斷標準上，現行法律在文本解釋上表現為行為與結果相結合，但在司法實踐中，檢察機關與行政機關對此的理解并不相同。

可見，看似清晰的立法規定，沒有終結“結果標準”與“行為標準”在實踐中各行其是的狀況，由于實踐和立法解釋間的縫隙，引發了學界對“結果標準”與“行為標準”的反復爭論。筆者認為，需要從環境損害的固有特征出發，結合我國環境保護困境的破除和構建客觀訴訟制度的要求，分析哪個標準更符合環境行政公益訴訟的理論和實踐需求。

二、環境損害的固有特征要求行為標準

多數損害通常具有直接性，行為與結果之間的因果關系單一，時間間隔較短，容易判斷。與多數損害相比，環境損害的獨特屬性非常突出：它具有潛伏性、長期性、多因性等特點，這些固有特點決定了行為標準更加適合環境行政公益訴訟。

（一）損害的潛伏性與長期性要求行為標準

環境損害的潛伏性和長期性是指：環境損害結果的顯現通常是一個長期的過程，行為與結果的間隔時間較長。同理，損害結果發生后，對生態環境進行修復，使其原有功能得以恢復，也需要耗費相當長的時間。這意味著，如果行政部門在環境保護中存在不作為和亂作為行為，其損害后果的顯現通常要經過較長的時間。而一旦損害后果發生，行政機關依法履職或者糾正了違法行為，生態功能的恢復、受損公益的補救也不是一蹴而就的。

環境損害的這些固有特征與結果標準不相契合，因為結果標準將判斷重點置于公益損害結果上，會導致如下三個問題：第一，由于損害結果的發生與行政機關不履職之間存在較長的時間間隔，如果行為發生時檢察機關無法介入，損害發生之后再去介入，往往已造成了難以彌補的損害后果。第二，如果理論上設想的“預防性行政公益訴訟”成為正式制度，采用“結果標準”，會因為處于潛伏期的環境損害的實害結果未顯現，導致“預防性行政公益訴訟”無法啟動。第三，當環境損害發生后，檢察建議的整改期一般只有兩個月，而檢察機關的審查起訴期限也僅一個月?！?〕《最高人民法院、最高人民檢察院關于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第21 條第2 款規定：“行政機關應當在收到檢察建議書之日起兩個月內依法履行職責，并書面回復人民檢察院。出現國家利益或者社會公共利益損害繼續擴大等緊急情形的，行政機關應當在十五日內書面回復?！薄度嗣駲z察院公益訴訟辦案規則》第47 條第1 款規定：“人民檢察院辦理行政公益訴訟案件，審查起訴期限為一個月，自檢察建議整改期滿之日起計算?！痹诖似陂g，行政機關即便糾正了自身過錯，公益損害的消除結果也需較長時間才能出現，如在環境行政公益訴訟中采取結果標準，就會導致檢察機關忽視行政機關已糾錯的事實。在這種情況下提起行政公益訴訟，會嚴重干擾行政機關的正常執法。如在“吉林省琿春市人民檢察院訴吉林省琿春市國土資源局不履行法定職責案”中，檢察機關認為琿春市國土局未能履行法定職責，導致森林受到破壞，圖們江出現淤積，國家礦產資源遭受損失，致使國家和公共利益遭受損害，但國土局在收到檢察建議后，已履行相應的職責，制止了行為人的違法行為，并將案件移交公安機關調查?！?〕參見“吉林省琿春市人民檢察院訴琿春市國土資源局不履行法定職責一案二審行政判決書”，吉林省延邊朝鮮族自治州中級人民法院（2018）吉24 行終104 號行政判決書。在此案中，檢察機關將損害的消除與否作為行政機關不履職的判斷標準，在國土局已履行相應職責的情況下依然提起訴訟，法院最終駁回了檢察機關的訴訟請求。

相較于適用結果標準導致的問題，本文認為，行為標準更契合環境損害的特性和行政機關執法的屬性。首先，“由于環境損害的后果往往極其嚴重，一經發生，即難以彌補，所以，力求防患于未然乃是環境法的核心原則”，〔10〕徐祥民、鞏固：《環境損害中的損害及其防治研究——兼論環境法的特征》，載《社會科學戰線》2007 年第5 期，第211 頁。行為標準注重對行政機關是否合法履職進行判斷，有助于從源頭上避免環境損害的發生。其次，從行政執法的特性來看，在檢察機關發出檢察建議之后，行政機關積極履行了自身職責或糾正了違法行為，相關環境公益的保護就已回到了政府監管的視野。如果環境監管的效果不佳（即環境損害未消除）是行政相對人導致的，行政機關可動用行政處罰手段予以制裁；如果是因為環境狀況尚處于恢復過程中，應尊重科學規律給予必要的恢復時間，而不是貿然提出行政公益訴訟。

（二）損害的多因性要求行為標準

1.多因性的具體表現。生態環境損害的多因性是指：生態環境損失的發生并非是單個因素或單個主體責任導致，而是多重因素或多重主體導致的結果。個別情況下，生態環境損害確實可能從生態環境保護部門找到一些原因，但其形成過程非常復雜。

首先，多數情況下，一定地域范圍內的同一環境損害結果是由無意思聯系的多個侵權人在不同階段導致的，損害結果發生后，很難判斷多個侵權人的責任大小。

其次，一般而言，行政相對人的環境污染或生態破壞行為是造成環境損害的直接原因，具體行政機關（如生態環境主管機關）的不作為會在一定程度上放任損害的繼續，但不是損害發生的原始原因，很難在程度上判斷單一行政機關對最終結果的產生起了多大的副作用。

最后，即便某些環境損害與行政權不當行使直接相關（如不正當的行政審批等），其情形也非常復雜。一個環境損害結果往往不是單一行政機關的單一行政行為所致，而是多個行政主體一系列不當行為導致的后果。〔11〕一起環境事故的發生，可能源自當地政府違規招商引資，以及規劃、住建、安監部門的不作為，最終環境事故發生可能表現為生態環境保護部門未履行職責，但先前已有諸多行政部門的行政違法行為。參見梁鴻飛：《論嵌入行政發包制中的行政公益訴訟——重塑地方治理的理想選擇》，載《理論與改革》2021 年第4 期，第93 頁例如，2005 年吉林石化“11·13”特大爆炸事故及松花江特別重大水污染事件，國務院事故及事件調查組認定，六個主體的不當行為造成了特大水污染事件的發生：“一是吉化分公司及雙苯廠對可能發生的事故會引發松花江水污染問題沒有進行深入研究，有關應急預案有重大缺失。二是吉林市事故應急救援指揮部對水污染估計不足，重視不夠，未提出防控措施和要求。三是中國石油天然氣集團公司和股份公司對環境保護工作重視不夠，對吉化分公司環保工作中存在的問題失察，對水污染估計不足，重視不夠，未能及時督促采取措施。四是吉林市環保局沒有及時向事故應急救援指揮部建議采取措施。五是吉林省環保局對水污染問題重視不夠，沒有按照有關規定全面、準確地報告水污染程度。六是環保總局在事件初期對可能產生的嚴重后果估計不足，重視不夠，沒有及時提出妥善處置意見?！薄?2〕《吉化“11·13”特大爆炸事故及松花江特別重大水污染事件基本情況及處理結果》，載應急管理部網站，https://www.mem.gov.cn/gk/sgcc/tbzdsgdcbg/2006/200612/t20061221_245275.shtml，2023 年6 月18 日訪問。實踐中還存在很多這樣的實例，一個造成環境損害的單位的審批建設，涉及土地管理、規劃、安全生產、生態環境保護等多個部門的職能，其環境損害結果的發生，也可能源于多個行政機關的失職，而非生態環境保護部門單方面的原因。

可見，環境損害的多因性不僅難以避免，而且極其復雜。以生態環境主管機關的履職行為為例，橫向而言，某個環境損害結果的發生，生態環境主管機關的履職情況往往只是其中一個因素，其他行政機關也會對該環境損害的發生起到疊加作用；縱向而言，行政權濫用導致的環境損害具有時間上的累計性，相關行政機關的不履職行為跨越數十年后，以“水滴石穿”之力導致了環境損害結果。

2.行為標準符合行為與結果間的邏輯關系。環境損害多因性的特點提供了比較行為標準與結果標準之間理論邏輯的基礎。選擇行為標準還是結果標準，除了考查二者的實踐應用差異外，還需比較二者的理論邏輯。理論邏輯的重點在于，在比較具體行政行為和行為結果哪個更符合環境保護的實際之外，還需要從本質上捋順具體行政行為和環境公益保護結果間的邏輯關系，而環境損害多因性的特點提供了這兩個標準邏輯關系的思考起點。

“行為標準”和“結果標準”的對立，其實質是檢察機關關注的重點是“結果”還是“行為”。從深層次的邏輯而言，行為標準與結果標準涉及行為與結果之間的內在關系問題。對這層關系的研究，訴訟法和行政法領域的研究成果并不多，但是跳出訴訟法和行政法的窠臼，法學其他學科的研究成果可為行政機關履職標準的選擇提供參考樣本。

德日刑法理論在犯罪本質問題上存在“行為無價值”與“結果無價值”兩大立場，其爭議焦點在于犯罪的本質究竟是行為違反法的價值還是結果違反法的價值，關注的重點同樣是“行為”還是“結果”的問題。但此種對立只是一種表面現象，因為如果依據“歸屬可能結果”對“行為”進行定義，則二者之間不存在顯著對立?！?3〕依照此種定義，“行為”可定義為“導致結果的行為”，“結果”可定義為“行為導致的結果”，二者之間的對立因此消除。而二者之間的實質對立在于“結果的發生是否必然”?？傮w而言，“行為無價值”傾向于認為行為導致的結果是非必然的，因而轉向重視行為本身，而“結果無價值”則傾向于認為行為到結果是必然的，從保護法益的立場上重視結果?！?4〕參見［日］松宮孝明：《“結果無價值論”與“行為無價值論”的意義對比》，張曉寧譯，載《法律科學（西北政法大學學報）》2012 年第3 期，第197-198 頁。

這一思考對于“行為標準”與“結果標準”之間的差異具有重要的啟發價值，“行為標準”與“結果標準”之間的實質差異并不在于“行為”與“結果”的對立，因為行政機關合法的履職行為就是維護環境公益的行為，二者之間不存在真正的對立關系，實質的差異在于對“行為是否必然導致結果”的不同認知上。如果認為行政機關履職必然會使環境公益得到維護，則從環境公益未得到維護的結果上必然推導出行政機關未能依法履職，從而倒向“結果標準”；而如果認為行政機關履職并不必然達成環境公益維護的結果，則會注重行政機關是否實際履行了相關的職責，從而倒向“行為標準”。

從上文可知，環境損害具有多因性，因此行政機關的履職行為是否達成維護環境公益的結果，受制于諸多條件，包括行政相對人是否及時糾正了自身行為、其他行政機關是否履職等，因此環境公益受損的狀況并不能當然推導出某單一行政機關（如生態環境保護部門）未能依法履職。因此，若僅因存在環境公益損害便認定具體行政機關未履職或存在履職瑕疵，則對該行政機關并不公平。

此外，雖然行政機關履職可能無法達成維護環境公益的效果，但是對于環境公益的維護具有潛在的增益，盡管此種潛在增益在“結果標準”中很難被視為真正的結果，但環境保護追求實實在在的公益維護，重視的是實際損害的消除，因此，從邏輯上講，行為標準更貼合“行為”與“結果”間的因果關系。

當然，可以選擇將結果標準作為行政機關是否履職的判斷標準，同時，將行政機關窮盡所有措施仍無法完全保護的環境公益作為特殊情況，視作行政機關已經履職，但是這在司法上存在極其復雜的邏輯路線和技術標準。相較而言，行為標準邏輯線路清晰、技術標準明確，更適合作為司法裁判的標準。

3.結果標準干擾環境保護行政職能的行使。結果標準除邏輯上不符合行為與結果的因果關系外，在實際應用中，還會因環境損害多因性的特點，干擾環境保護行政職能的行使，產生兩點不利后果。

其一，檢察機關容易將多主體違法行為導致的后果歸結于具有最直接聯系的主管部門（生態環境保護部門），因此忽視多個部門行為疊加或當地政府整體行為引起環境損害的事實，也容易忽視行政相對人的重要責任，使環境保護部門成為多主體違法的唯一責任主體，擴大了其責任范圍，增大了其常規執法的難度。

其二，檢察機關容易忽略最終環境損害產生之前的一系列違法行為，聚焦于違法行為的末端，僅追究與環境損害發生具有較近時間距離的行政違法行為。〔15〕參見梁鴻飛：《論嵌入行政發包制中的行政公益訴訟——重塑地方治理的理想選擇》，載《理論與改革》2021 年第4 期，第93-94 頁。這種傾向難以從源頭上預防環境損害，后續花費巨大的經濟和時間成本，都可能難以修復生態環境。此外，這種“頭痛醫頭，腳痛醫腳”的做法，跳過了其他部門在損害累積中的“助攻”甚至是“啟動”作用，不僅不利于從根本上緩解生態環境壓力，也不利于制止其他部門的環境不友好行為。

行為標準聚焦于行政機關履職行為的本身，重視行政機關履職的合法性，可有效避免以上不利后果。

（三）環境損害的技術性與公益性要求行為標準

1.技術性與公益性要求行政主導。環境損害的技術性是指，環境損害的確定、程度的衡量、救濟方式的選擇均依賴環境科學技術的發展，具有很強的科學性和專業性。公益性是指，環境損害會損害多主體的權益，對其救濟具有公益性質。就公益性而言，現代政府是社會公共利益的當然代表，維護公共利益是政府的法定職責，環境公益維護應當由政府主導。就技術性而言，行政機關在專業人才和技術設備上占據優勢，在應對環境損害上比其他國家機關有較大優勢和較高效率?？傊?，環境保護的公益性和環境損害的專業性決定了行政機關主導生態環境保護合法、合理。

行政主導不代表其他國家機關和公眾不參與環境保護，只是在環境保護中處于附屬地位。公民可通過舉報、申訴等方式參與環境公益保護，司法機關可通過環境公益訴訟和生態環境損害賠償訴訟發揮自身作用。

2.結果標準逾越監督職能的邊界。檢察機關的職權規定在《憲法》和《人民檢察院組織法》中，《憲法》第134 條規定：“中華人民共和國人民檢察院是國家的法律監督機關?！薄度嗣駲z察院組織法》第20 條具體規定了檢察機關有提起公益訴訟的權力。依據條文結構，提起公益訴訟屬于檢察機關行使法律監督職能的方式之一。環境保護是行政機關的職能，應當由行政機關發揮主導作用，而結果標準實質上將環境公益保護作為環境行政公益訴訟的直接目的，試圖通過檢察機關的職能行使直接實現對環境公益的維護，有突破法律監督職能的嫌疑。環境行政公益訴訟的最終目的是維護環境公益，但鑒于行政機關在環境公益維護中的主導作用，檢察機關應當通過司法監督促使行政機關履行環境保護的職能，而非直接將維護環境公益作為自身職能。1979—2018 年，我國制定了與環境保護相關的法律30 余部，行政法規60 余部，環境行政規章600 余部，國家環境標準1200 余部?！?6〕參見呂忠梅：《論環境法的溝通與協調機制——以現代環境治理體系為視角》，載《法學論壇》2020 年第1 期，第6 頁。這些法律法規雖仍需完善，但環境法律體系已基本形成，監督行政機關依法履職，可基本保證對環境公益的維護。

在此種情況下，如果在環境行政公益訴訟中采取結果標準，存在逾越監督職能邊界的問題。逾越監督職能邊界是環境公益訴訟常面臨的質疑，主要的質疑觀點認為：環境民事公益訴訟致使司法權侵入了行政權的邊界；檢察機關在公益維護程度、何時維護此類應由行政機關決斷的公共事務中占據了主導地位?！?7〕參見王明遠：《論我國環境公益訴訟的發展方向：基于行政權與司法權關系理論的分析》，載《中國法學》2016 年第1 期，第55 頁。還有觀點進一步主張，（檢察機關提起的）環境民事公益訴訟應當被廢除，僅以環境行政公益訴訟對行政機關的履職進行監督即可?！?8〕參見王曦：《我國環境公益訴訟制度設計的弊端與改進》，載《昆明理工大學學報（社會科學版）》2021 年第1 期，第6 頁。在環境行政公益訴訟中，若行政機關履職的判斷標準采用了結果標準，同樣會面臨侵入行政權邊界的質疑。檢察機關過分重視公益維護結果，容易干擾行政機關的履職行為，介入本應由行政機關自行判斷的領域，過度關注環境公益維護中本應由行政機關自行處理的細枝末節問題。

從環境行政主管機關和檢察機關的職能定位和事權區間來看，前者更加適合將環境公益維護作為直接目的。除了行政機關具有更加豐富的環保專業技能和專業知識外，還因為行政權具有主動性，“行政權的運行總是積極主動地干預人們的社會活動和個人生活”〔19〕孫笑俠：《司法權的本質是判斷權——司法權與行政權的十大差別》，載《法學》1998 年第8 期，第34 頁。；不同于司法權的被動性，行政機關可積極主動地管理環境事務，較之以具體案件為依托提起公益訴訟的檢察機關效率更高；此外，行政機關避免了檢察機關個案裁判的方式，有助于秩序穩定與事前預防。尤其在我國，“行政權相對于司法權更為強勢，很難預設在行政框架內難以解決的問題在司法層面就可以得到有效解決”。〔20〕張寶：《我國環境公益保護機制的分化與整合》，載《湖南師范大學社會科學學報》2021 年第2 期，第47 頁。因此，檢察機關行使自身的法律監督職能時應尊重行政機關在環境保護領域的首要判斷權力。

以行為標準作為行政機關是否履職的判斷標準，不直接介入環境公益保護的具體事務，有利于行政機關在合法的限度內自主地行使環境監管權，從而實現法律監督職責與行政權之間的平衡。

3.行為標準契合行政法基本原則。行政機關在履行環境保護相關職責時需要遵守行政法的基本原則。行政法在歷史發展中逐步形成的主要基本原則有：依法行政、尊重和保障人權、信賴利益保護、比例原則、程序性正當等；〔21〕關于行政法的基本原則，學者們的觀點不盡相同；且各國行政法差別很大，難以歸納出統一的一般原則。本文列舉的上述原則并非為所有行政法學者普遍認同，而是行政法基本原則中歷史較久、適用普遍、得到廣泛認同的部分原則。參見姜明安主編：《行政法與行政訴訟法》（第7 版），北京大學出版社、高等教育出版社2019 年版，第67-84 頁。我國臺灣地區的學者將行政法的基本原則總結為一大原則：依法行政原則。〔22〕參見陳新民：《行政法學總論》，三民書局1995 年版，第53-64 頁。根據行政機關的職能劃分和行政法基本原則的要求，行政機關在履行行政職責時不僅要維護公共利益，也要滿足自身行為合法性的要求。不同于私法“法無禁止即自由”的精神，行政機關的職權必須來自法律授權，并且要遵守嚴格的法定程序。公益維護固然是行政機關履職的主要目標，但是“依法行政”更是行政機關需要遵守的底線。從法律的目標和宗旨來看，保護環境公益是法律的目標和宗旨之一，相關行政機關依法履職就是對環境公益的保護行為。

因此，檢察機關在環境行政公益訴訟中執行行為標準，加強對生態環境主管部門等行政機關履職行為的合法性考察，本身就有助于實現環境保護的目標。而結果標準則容易導致將公共利益目標的實現簡單等同于行政機關依法履職，而實際情況是：二者在本質上并不是一回事，更不能畫等號。一方面，在環境損害多因性的前提下，即便行政機關依法履職，也可能難以避免損害結果的發生；另一方面，環境公益即便沒有受到損害，也不意味著行政機關的履職行為就必然合法。如果檢察機關以環境損害結果作為行政機關是否履職的判斷標準，依法行政原則在環境保護領域就可能遭遇多方面的挑戰。相比之下，行為標準重視環境保護部門履職行為的合法性，契合依法行政的基本要求。

三、環境保護困境的破解要求行為標準

在環境行政公益訴訟中，檢察機關采取何種標準判斷行政機關是否履職，除了考慮環境損害的固有特征外，也需結合我國環境保護工作的實際。只有采取行為標準，才能在我國現有行政體制框架中提升環境保護工作的地位和效果。

（一）現有行政管理體制內部監督的環保縫隙

在我國現行的行政管理體制中，上級政府對下級政府具有審批權、指導權等權力，下級政府對轄區內行政事務擁有相對獨立的決策權和執行權?！?3〕地方政府向上級政府上交一定比例的財政預算或收到上級政府一定數額的撥款額后，其財政盈虧取決于自身的創收能力。責任分擔上是一種結果導向的、人格化的責任分擔，〔24〕責任制度上強調行政首腦負責，轄區內事務均為行政首腦責任。由于上級政府不直接參與轄區內事務，上下級政府間存在事實上的信息不對稱，上級對下級行政首腦考核的準確性會因此受到一定程度的影響，需要外部的司法監督機制予以矯正。組織內部層層發包，類似于企業內的分包制度，同時輔之以“政治錦標賽”（政治競爭）的激勵制度。行政管理的學者將我國行政管理體制稱作“行政發包制”?！?5〕這一概念由周黎安提出，用以描述中國的政府治理機制。其屬于科層制和外包制的中間形態，即行政組織邊界之內的“內部發包制”。在一個統一的權威之下，上級與下級之間嵌入了發包的關系?；咎卣鳛橐匀蝿障逻_和指標分解的行政事務層層發包，高度依賴各級地方政府和相關部門單位自籌資金的財政分成和預算包干，以結果導向為特征的考核和檢查。這一制度下的地方政府擁有較大的事權和財權。參見周黎安：《行政發包制》，載《社會》2014 年第6 期，第6 頁。

在這一制度下，地方政府在自己權限范圍內擁有較大權力，在責任制度上具有結果導向、忽視行為過程的特征，對行為合法性重視不足。對地方政府的約束與激勵，只能依賴政治競爭及各種考核制度。從我國以往的行政效果來看，這種制度在調動地方政府的積極性、節約中央財政經費上取得了良好效果，也促進了近年來我國經濟的快速發展，但是這一激勵制度容易導致忽視環境保護的傾向。

“行政發包制”的過往經驗顯示：行政管理中能夠取得良好效果的事務要么是發包程度高、橫向競爭激烈的事務，要么是發包程度低、橫向競爭也較低的事務?！?6〕參見周黎安：《行政發包制》，載《社會》2014 年第6 期，第26 頁。最典型的實例是經濟建設事務，地方政府擁有較大權力，同時在政績考核中又占據重要地位，這為我國經濟建設取得良好效果提供了基礎條件。而較早之前（黨的十八大之前），在生態環境保護等公共事務中，地方政府擁有較大權力，同時，生態環境保護在官員晉升機制中作用有限，很難得到重視；此外，由于環境保護與經濟發展在短期內存在一定的緊張關系，嚴格執行環境標準，積極推進生態環境保護會增加企業的生產成本，對經濟發展造成諸多約束。因此，地方政府容易走向生態環境保護為經濟建設事務讓道的路徑。

黨的十八大以來，環境保護為經濟發展讓路的狀況發生了改變。面對我國日漸嚴重的環境污染與生態破壞，環境指標逐漸被納入考核制度中，領導干部自然資源資產離任審計制度也推行開來，行政機關內部的考核與監督逐漸顯示出效果。有學者指出，環境績效納入考核改變了地方政府的行事邏輯，環境治理的人力和財力投入顯著增加，經濟績效對環境治理投入的支撐效應逐漸超過擠占效應。〔27〕參見涂正革、周星宇、王昆：《中國式的環境治理：晉升、民聲與法治》，載《華中師范大學學報（人文社會科學版）》2021 年第2 期，第45 頁。可見，行政機關的內部監督與考核起到了不錯的效果。但是，在承認行政機關內部監督有效性的同時，不能回避行政機關組織架構下存在的一些難以克服的問題。

1.在行政機關內部考核監督體制下，行政管理體制中容易滋生“府際聯合避責”〔28〕指在行政逐級發包的府際關系結構中，當治理風險溢出了地方（下級）政府“不確定”的實際控制權范圍時，地方（下級）政府形成“避責聯合體”以最大限度地減輕來自中央（上級）政府問責壓力的行為。參見李曉飛：《行政發包制下的府際聯合避責：生成、類型與防治》，載《中國行政管理》2019 年第10 期，第95 頁。的不良傾向，包括了橫向和縱向避責。由于同級政府之間不存在隸屬關系，聯合較為松散，發生橫向避責的概率比較低；而上下級政府間有隸屬關系，縱向避責很容易發生，從而會干擾考核制度的有效運行。具體而言，在行政發包制下，中間層政府較之上級政府屬于“承包方”，相較于基層政府則是發包方。一方面，中間層政府對基層政府環境保護職責的履職結果進行考核；另一方面在上級政府進行考核時，中間層政府又存在與基層政府“共謀應對”上級政府考核的潛在沖動，從而默許下級政府修改數據，謊報狀況，并協作隱瞞?！?9〕參見盛明科、李代明：《生態政績考評失靈與環保督察——規制地方政府間“共謀”關系的制度改革邏輯》，載《吉首大學學報（社會科學版）》2018 年第4 期，第49-50 頁。

2.由于行政機關內部的監督邏輯存在重結果、輕過程的風險，加之基層政府在本轄區范圍內有較大權力，“府際聯合避責”會增加上級政府獲取生態環境保護全面信息的難度，從而引發一系列問題，典型表現為：生態環境保護中的行政不作為和行政亂作為現象。例如，部分地區在減碳目標未達標的情況下限制居民用電、在耕地中植樹。

（二）行為標準有助于彌合行政體制內部監管的環?？p隙

如上所述，盡管行政機關的內部監督考核體系起到了不錯的作用，但也存在一些風險。這些風險表現為：上級政府在信息獲取和政策落實上對基層政府存在依賴，基層政府有反向制約上級政府的空間，有可能吞噬行政系統內部垂直監督的部分效果。因此，要提升政府生態環境保護的實效，在發揮行政機關內部監督功能的同時，須在行政體制之外另設專門性的監督系統。

當下，為了提升生態環境保護實效，我國在行政體制外主要設置了兩種監督系統：一是在黨政層面設置了中央環境督察制度，利用中央權威對地方的環境治理活動進行集中督察；二是在司法層面確立了環境行政公益訴訟制度，通過外部監督確保行政機關履行環保職責。

相較于其他監督模式，檢察機關提起的環境行政公益訴訟具有獨特的監督優勢。首先，檢察機關與行政機關均按行政區劃層層設計，在信息獲取方面具有同等的區域優勢；其次，檢察機關是專門的法律監督機關，在行政機關的系統之外，通過提起環境行政公益訴訟在行政管理體制中嵌入外部監督機制，不僅能克服信息獲取的困難，還能避免環境考核中上下級共同規避不利考核結果的現象，克服內部監督體制的不足。

糾正現有行政機關內部的監督考核制度的不足并不意味著檢察機關要將維護環境公益作為自身的第一目標。從上文可知，行政考核制造成的環保困境，源自地方政府忽視環保職責，或在履行環保職責中一刀切、亂作為。這些行為違反了依法行政、比例原則等行政法的基本原則，也伴隨著行政機關超越自身權限的各種行為。針對此類問題，檢察機關應當從行政機關的具體行政行為入手，對行政機關的違法行為予以糾正。可見，行為標準除了符合司法監督的運行邏輯外，還能減少行政管理體制不足導致的環境損害，采取行為標準的積極意義明顯。如果采用結果標準，環境行政公益訴訟會陷入行政考核制“重結果、輕過程”的局面——為了實現環保目標，忽視“一刀切、亂作為”行為。

四、“行為標準”是客觀訴訟構建的一個必要環節

主觀訴訟和客觀訴訟是依據訴訟目的和訴訟構造對訴訟制度做出的基本分類，最早由法國波爾多大學教授萊昂·狄驥提出。德、日學者借鑒了狄驥對訴訟制度的這種分類，在大陸法系法學研究中予以發展。關于主觀訴訟和客觀訴訟概念的認識，日本法學界的通說認為，“所謂主觀訴訟，是指以保護公民個人的權利和利益為目的的訴訟；而客觀訴訟則是指以維護客觀的法律秩序和確保行政活動的適法性，而與原告個人的權利和利益無關的訴訟?！薄?0〕林莉紅、馬立群：《作為客觀訴訟的行政公益訴訟》，載《行政法學研究》2011 年第4 期，第5 頁。我國也有學者認為：“劃分主觀訴訟與客觀訴訟的標準是訴訟目標和訴訟構造。主觀訴訟以救濟權利為目標，訴訟構造側重于主觀權利和損害爭議的審查和裁判；而客觀訴訟則以秩序公益為導向，訴訟構造以行政機關行政行為的合法性審查和裁判為宗旨?！薄?1〕薛剛凌：《行政公益訴訟類型化發展研究 ——以主觀訴訟和客觀訴訟劃分為視角》，載《國家檢察官學院學報》2021 年第2期，第85 頁。

“運用客觀訴訟理論建構我國的行政公益訴訟”〔32〕林莉紅、馬立群：《作為客觀訴訟的行政公益訴訟》，載《行政法學研究》2011 年第 4 期，第8 頁。已是學界共識，作為行政公益訴訟的一個類別，環境行政公益訴訟是典型的客觀訴訟，它在訴訟目的、保護的利益、裁判的效力等諸多方面均有別于主觀訴訟。

（一）客觀訴訟的特征

1.客觀訴訟的訴訟目的是維護客觀法秩序。行政訴訟的目的是行政訴訟力圖達到的理想目標，是決定行政訴訟是主觀訴訟還是客觀訴訟的起點與基礎。“訴訟目的不同，可能導致同一類型的行政訴訟在不同的國家有不同的定性，以及不同的規則選擇?！薄?3〕薛剛凌、楊欣：《論我國行政訴訟構造：“主觀訴訟”抑或“客觀訴訟”？》，載《行政法學研究》2013 年第4 期，第32 頁?？陀^訴訟通過監督行政機關，審查行政行為的合法性、督促行政機關糾正不法行政行為，達到維護國家和社會正常法秩序的目的，它與以救濟公民權利為目的的主觀訴訟有著本質不同?！靶姓嬖V訟作為客觀訴訟，區別于以權利保障為價值導向的主觀訴訟，其訴訟目標是維護與構建客觀法規范體系。”〔34〕汪棟：《行政公益訴訟制度的客觀化構建——基于司法審查法治秩序形塑功能的分析》，載《理論月刊》2022 年第1 期，第106 頁。環境行政公益訴訟是行政公益訴訟的一種類別，其訴訟類型亦應當是客觀訴訟，訴訟的目的在于審查行政機關法定生態環境保護職責的履行情況，裁判和糾正不法行為，從而達到維護國家和社會正常生態環境保護秩序的最終目標。

2.客觀訴訟保護的利益是公共利益?？陀^訴訟以維護客觀法律秩序為出發點，保護普遍的公共利益，原告即便不是直接的利害關系者，也可以提起訴訟?！?5〕參見王貴松：《信息公開行政訴訟的訴的利益》，載《比較法研究》2017 年第2 期，第20 頁。從我國行政公益訴訟角度來看，《行政訴訟法》第25 條第3 款規定，對在生態環境和資源保護、食品藥品安全、國有財產保護、國有土地使用權等領域負有監管職責的行政機關違法行使職權或者不作為，致使國家利益或者社會公共利益受到侵害的，檢察機關有權提起行政公益訴訟。通過行政公益訴訟前置程序，以檢察建議的形式督促行政機關履行法定行政職責；當前置程序沒有促使行政機關糾正違法行為時，訴前程序銜接訴訟程序，檢察機關提請法院對行政機關行為的合法性進行審查和裁決，迫使行政機關履行法定職責，從而實現保護國家和社會公共利益的目的。

3.客觀訴訟的判決效力具有“擴張性”。無論是域外立法模式中由無利害關系人提出的行政公益訴訟，還是我國《行政訴訟法》確定的唯一訴訟人——檢察機關提起的行政公益訴訟，其實質均是基于維護客觀法律秩序和公共利益的一種對事不對人的訴訟類型（即客觀訴訟），法院在這類訴訟中作出的判決有超越訴訟請求的可能，其“裁判通常會產生超越爭訟當事人間的一般性效力，及于所有受被訴行政行為影響的其他人，其效力具有明顯的‘擴張性’”?！?6〕陳麗芳、鄭璐：《論客觀訴訟之行政公益訴訟》，載《西部學刊》2019 年7 月上半月刊，第63 頁。這種“擴張性”在環境行政公益訴訟中體現得更為突出，當前置程序沒有實現糾正行政違法行為的結果，檢察機關作為唯一的公益訴訟人，向同級法院提起環境行政公益訴訟，法院經審理后作出的判決，其效力不僅會影響到本行政區域的生態環境和公眾健康，還會延伸到其他行政區域。這種突出的擴張性是生態環境的自然屬性和整體性決定的：生態環境作為一個自然整體，不會被行政區劃這些非自然因素切斷，相鄰區域的生態環境有著天然的緊密連接和互相滲透，一個區域生態環境質量的好壞，肯定會影響到相鄰區域的生態環境狀況。行政機關執行法院判決后，在本行政區域帶來的生態環境惠益，或早或遲會溢出本行政區域，讓相鄰區域的生態環境和公眾健康受益。

（二）客觀訴訟和主觀訴訟的區別

1.訴訟目的不同。如上所述，客觀訴訟以維護客觀法律秩序為訴訟目的，通過監督手段，實現維護公共利益及法律秩序的目的，表現出明顯的公益性；而主觀訴訟側重于私人權利、利益的保護及救濟。環境行政公益訴訟作為客觀訴訟，其訴訟目的是維護生態環境法律秩序，通過監督負有生態環境監管職責的行政機關，達到維護環境公共利益的目的；在普通的環境行政訴訟中，行政相對人對負有生態環境監管職責的行政機關提出訴訟，其目的在于保護個人權利，救濟個人利益。

2.原告資格不同。客觀訴訟原告資格的獲得不以利害關系為前提，主觀訴訟原告資格的獲得要以特定的利害關系為前提。在域外立法模式中，環境行政公益訴訟的原告可以是無利害關系的相對人，我國《行政訴訟法》確定的環境行政公益訴訟的原告是檢察機關。無論是哪類法定主體提起環境行政公益訴訟，其保護的利益均是環境公共利益，這是客觀訴訟的本質屬性之一；在一般的行政訴訟中，原告需與行政訴訟涉及的權益具有明確而具體的利害關系，否則無法取得原告資格。

3.審查對象不同。“客觀訴訟以秩序公益為導向，訴訟構造以行政機關行政行為的合法性審查和裁判為宗旨”，“主觀訴訟以救濟權利為目標，訴訟構造側重于主觀權利和損害爭議的審查和裁判”?！?7〕薛剛凌：《行政公益訴訟類型化發展研究 ——以主觀訴訟和客觀訴訟劃分為視角》，載《國家檢察官學院學報》2021 年第2期，第85 頁?？梢姡陀^訴訟和主觀訴訟的審查對象完全不同，客觀訴訟的審查對象是行政行為的合法性，主觀訴訟的審查對象是具體的權利主張和合法性爭議?！?8〕同上注。以客觀訴訟理論構建環境行政公益訴訟，法院審查的對象應是生態環境監管行為的合法性，而不是具體的權利主張和合法性爭議。

4.判決內容不同。審查對象的不同直接導致了判決內容的差異。由于客觀訴訟的審查對象是行政行為的合法性，所以其判決的內容為“判定行政行為的合法性”；主觀訴訟的審查對象是權利主張和合法性爭議，其判決內容理所當然是“解決權利爭議”。我國于2017 年確立了行政公益訴訟制度之后，最高人民法院和最高人民檢察院于 2018 年 3 月聯合發布了《關于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》（2020 年12 月修訂），根據該司法解釋第24 條的規定，“在行政公益訴訟過程中，如果環境資源行政主管機關履行了法定職責致使檢察機關的訴訟請求全部實現，人民檢察院將訴訟請求變更為確認原行政行為違法的，人民法院應當判決確認違法?！薄?9〕劉衛先、張帆：《環境行政公益訴訟中行政主管機關不作為違法及其裁判的實證研究》，載《蘇州大學學報（法學版）》2020年第2 期，第69 頁。

（三）“行為標準”契合客觀訴訟訴訟構造的宗旨

如前文所述，作為客觀訴訟的一個種類，環境行政公益訴訟在訴訟目的、保護的權益、裁判的內容和效力等方面，與主觀訴訟均不相同?！翱陀^訴訟以秩序公益為導向，訴訟構造以行政機關行政行為的合法性審查和裁判為宗旨”，“主觀訴訟以救濟權利為目標，訴訟構造側重于主觀權利和損害爭議的審查和裁判”?！?0〕薛剛凌：《行政公益訴訟類型化發展研究 ——以主觀訴訟和客觀訴訟劃分為視角》，載《國家檢察官學院學報》2021 年第2期，第85 頁。在客觀訴訟中，要重點考察行政行為的合法性，目的在于維護客觀法秩序?？梢?，選擇“行為標準”作為行政機關履職的判斷依據，不僅能實現環境行政公益訴訟的目的，還與客觀訴訟訴訟構造的宗旨完全契合，是客觀訴訟構建的一個必要環節。

與行為標準不同，結果標準立足點在于維護特定的環境公益，仍注重特定利益，相較于私人權利和利益，環境公益雖“具有整體利益的特點，權利主體為國家和集體”，〔41〕同上注，第89 頁。但案件的結果仍聚焦于個案，其訴訟構造仍側重維護權益而非維護客觀法秩序。因此，若關注具體的公共利益，則環境行政公益訴訟的本質成了冠以客觀訴訟之名的主觀訴訟，也難以產生客觀訴訟的效果。但在具體的司法實踐中，我國環境行政公益訴訟存在倒向主觀訴訟的情形：部分檢察機關將環境行政公益訴訟的訴訟目的定位在了恢復受損的環境公益（從職能劃分上看，這是行政機關的當然職責）層面。〔42〕本文第一部分提到的“公益訴訟人云南省劍川縣人民檢察院訴云南省劍川縣森林公安局怠于履行法定職責案”就屬于這種情況。此種錯位導致環境行政公益訴訟聚焦于環境公益的恢復，而不是客觀法秩序的維護，乃至介入行政主體的行政職能，甚至環保經費預算等內部行政事務，最終造成了此類判決的執行困難。

從另一角度來看，環境行政公益訴訟中的確存在主觀訴訟的微小空間，如在發生個別重大環境事故或者突發環境事故時，將環境公益修復作為第一目標的情況下，主觀訴訟有助于環境公益的優先恢復。但絕大多數情況下，鑒于主觀訴訟裁判效力的“相對性”和“局限性”，環境行政公益訴訟應呈現為客觀訴訟?；诳陀^訴訟構造以行政行為合法性審查和裁判為宗旨，以“行為標準”作為行政機關履職的判斷標準便是環境行政公益訴訟的應然選擇。

五、結語

環境行政公益訴訟中行政機關履職的判斷標準應選擇行為標準。這一結論立足于環境損害的潛伏性、長期性、多因性、技術性與公益性等特征，是生態環境保護客觀規律的必然要求；同時是填補現有行政體制的內部監管縫隙，構建行政體制外部監督機制的客觀需要；也是構建客觀訴訟制度的應然選擇。選擇行為標準作為判斷行政機關履職與否的依據，并不代表環境行政公益訴訟制度忽視生態環境公益的保護，而是通過監督行政行為實現生態環境公益保護的目的，生態環境公益的狀況依然是行政機關是否依法履職的間接證明。在環境行政公益訴訟中采用行為標準，是通過監督環境行政行為，推動生態環境公益的保護。