城投公司在經濟新常態下如何轉型

文／譚威 南寧城市建設投資集團有限責任公司 廣西南寧 530000

引言：

城投公司作為地方政府融資平臺，在我國經濟發展過程中發揮了重要的作用。隨著我國城市化進程的加速，城投公司的融資、建設、運營功能逐漸從城市基礎設施建設領域向城市產業園區、城市生態建設等領域擴展，成為城市產業園區的運營主體和政府產業投資平臺，在地方經濟發展中發揮著越來越重要的作用。但隨著我國經濟進入新常態，城投公司的傳統融資方式、業務模式及盈利模式面臨挑戰，加之國家相關政策對城投公司業務進行了限制，城投公司的發展面臨新的問題和挑戰。在經濟新常態下，如何推動城投公司轉型升級成為當前社會關注的焦點。因此，城投公司要想實現自身轉型發展，需要對傳統融資模式進行調整。目前來看，城投公司轉型升級存在著一定的問題和障礙：一是在投融資模式方面，轉型后的城投公司融資渠道窄、融資成本高；二是在業務方面，城投公司主營業務單一、盈利模式單一；三是在管理機制方面，轉型后的城投公司沒有健全的法人治理結構、管理體系和管理制度。為了實現城市建設事業的快速發展，本文從分析當前城投公司面臨的主要問題入手，提出了一系列轉型措施和建議，為地方政府實現城市建設跨越式發展提供一定的理論指導和實踐借鑒。

1.轉型升級的必要性

城投公司以政府信用為依托，通過經營城市國有資產，從事基礎設施、公用事業等投資和運營活動，在促進當地經濟發展和社會進步中發揮了積極的作用。在新常態下，我國經濟增長速度將從高速轉向中高速，經濟增長動力也由要素驅動、投資驅動轉向創新驅動。城投公司作為地方政府的融資平臺，將面臨著業務模式單一、債務負擔沉重、盈利能力弱等問題，這也將導致其未來發展面臨較大的壓力。因此，城投公司必須盡快擺脫過去的路徑依賴和經營模式，實現自身轉型升級，才能在市場競爭中獲得發展空間。

1.1 市場環境的變化要求城投公司轉型升級

在經濟新常態下，我國經濟增速放緩，從高速增長轉為中高速增長。在微觀層面上，企業通過轉型升級實現創新發展。在這一背景下，城投公司面臨的市場環境也發生了較大變化。一方面，隨著我國經濟的持續發展和改革開放的不斷深化，市場競爭日趨激烈，城投公司作為地方政府融資平臺的職能逐漸弱化。政府的職能轉變要求城投公司要做好戰略規劃、產業培育、投融資和公共服務等工作。另一方面，在經濟新常態下，隨著互聯網+、工業4.0 等新興技術的發展以及“一帶一路”戰略的推進和實施，城投公司需要適應市場需求變化、創新業務模式、提高服務水平來謀求更好發展。同時，隨著政府債務規模和債務率的不斷攀升以及國家政策的持續收緊，地方政府的舉債渠道受到了較大限制。在這種情況下，城投公司需要改變傳統的單一業務模式，以創新業務為突破口和切入點，充分發揮自身優勢和職能作用，推動轉型升級。

1.2 國家政策的調整需要城投公司轉型升級

隨著我國經濟進入新常態，城投公司的發展也開始步入轉型時期，投融資方式也發生了巨大變化，融資方式創新迫在眉睫。新常態下，城投公司在融資方面的主要壓力是來自于政策方面。

2020 年4 月，國務院印發《關于加強地方政府性債務管理的意見》，要求各級地方政府規范舉債融資機制，不得通過企事業單位等舉債，財政資金不得支持基礎設施和公用事業建設。同時明確規定，地方政府及其部門不得以任何方式出具擔保函、承諾函、安慰函等任何形式為其他單位或個人的融資行為提供擔保，不得以任何形式為其他單位或個人的融資提供擔保。這就意味著城投公司需要盡快將自身轉變為真正意義上的市場化主體，才能在新的市場競爭中獲得發展空間。另外，2020 年5 月，國務院辦公廳印發《關于支持民間投資持續健康發展的實施意見》，提出要鼓勵和支持民間投資進入市政、交通、環保、教育、醫療、養老等公共服務領域。這一系列政策的出臺，將會進一步壓縮城投公司在基礎設施建設方面的市場空間。因此，城投公司必須加快轉型升級步伐，以適應新的政策環境。

1.3 轉型升級是城投公司可持續發展的需要

城投公司是我國城市化進程中的重要融資平臺，對加快我國基礎設施建設、推進城市化進程發揮了積極的作用。但是，由于受到地方政府債務規模控制和金融風險的雙重約束，城投公司在基礎設施建設中的投融資模式單一、運營管理粗放、盈利能力弱等問題也日益突出，這導致了城投公司的持續發展面臨著較大的壓力。新常態下，隨著國家對地方政府債務管控力度加大，城投公司面臨著更加嚴峻的外部融資環境和經營壓力，自身經營業務單一、盈利能力弱等問題也日益突出，這將導致其未來發展面臨較大的壓力。因此，城投公司必須加快自身轉型升級步伐，在確保財政資金安全和有效利用的前提下，將政府財力轉化為城投公司發展的內在動力。城投公司要做大做強基礎設施業務、產業投資業務和城市運營業務，打造以產業為支撐、以資本為紐帶、以投融資為核心的一體化模式。通過培育多元業務體系和多元化融資能力，使其能夠滿足不同發展階段和不同發展目標企業的融資需求。通過戰略整合和資本運作，形成綜合性資本運營平臺。

2.當前城投公司面臨的主要問題

（1）融資渠道單一。城投公司多為地方政府為了解決城市建設資金需求而成立，融資渠道單一，主要依靠銀行貸款、融資租賃、信托、債券等方式，對資本市場的利用程度較低。

（2）資產規模小，資產質量差。城投公司普遍存在資產規模小、資產結構不合理、經營效益低等問題。資產規模小，造成其財務實力弱，抗風險能力差，盈利能力弱。

（3）經營理念陳舊。城投公司多數以融資為核心開展業務，管理理念相對傳統保守，運營模式仍是以傳統的行政命令為主導，在城市基礎設施建設的過程中缺乏市場化運作思維。

（4）缺乏市場化運營能力。城投公司長期受制于政府行為，缺少市場化運作思維和市場化運作模式，運營模式單一，缺乏市場化運營能力。多數城投公司沒有建立起一整套市場化的經營機制和管理制度，導致公司內部管理不規范、人員素質低、績效考核體系不健全等問題突出。

（5）人才流失嚴重。由于城投公司沒有建立起市場化的用人機制和分配機制，導致人才流失嚴重。同時人力資源部門不能及時、準確地掌握人才需求信息，無法為企業提供有效的人才服務和保障。

3.城投公司轉型策略

3.1 城投公司轉型的方向

（1）轉型的方向是剝離公益性資產，剝離非主營業務，建立獨立的投融資主體。城投公司要進行市場化轉型，就必須剝離非經營性資產和業務，成立新的公司獨立經營。剝離經營性資產是指將企業自身擁有或控制的、具有穩定現金流的經營性資產，如土地、廠房、商業物業等，剝離出企業運營，形成獨立核算體系。剝離非經營性資產是為了確保企業能夠以市場化的方式開展經營活動，將非經營性資產轉變為經營性資產，提升企業的運營效率。剝離非主營業務是指將企業內部不具有盈利能力、長期虧損且不符合企業發展戰略的業務進行重組或剝離。

（2）轉型的方向是建立現代企業制度。城投公司要建立健全公司法人治理結構，建立規范的公司治理制度，依法建立和完善現代企業制度。

（3）轉型的方向是完善公司運營模式，構建以現金流為基礎的市場化運作模式。城投公司要以項目投資管理為核心，構建以項目投資決策、實施、運營為核心內容的管理機制；要以現金流管理為核心，構建以現金流預測、控制和分析為主要內容的財務管理機制；要以現金流分析與控制為核心，構建以項目投資決策、運營為核心內容的運作機制。

3.2 地方政府要從行政主導向市場主導轉變

地方政府在城市建設中，應從“越位”變為“到位”，不再盲目進行基礎設施建設，而要充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，引入市場機制，調動社會資本的積極性。一是積極引導和扶持城投公司拓展多元化業務。在政府職能轉變、投融資體制改革不斷深化的背景下，城投公司要充分發揮自身優勢，不斷拓展多元化業務，以拓寬投融資渠道，提高盈利能力。二是積極引入社會資本參與基礎設施建設。通過對社會資本進行股權投資、提供工程施工服務等方式，拓展基礎設施建設市場空間。三是創新城市建設模式和投融資機制。城投公司要主動適應新形勢下城市發展需求，創新城市建設模式和投融資機制，拓展多元化融資渠道。

3.3 城投公司要建立和完善機制

城投公司要在“管資產”向“管資本”轉變，構建多元化、多層次的人力資源管理體系。一是要建立完善的招聘制度，明確招聘條件和崗位職責，制定完善的招聘流程；二是要完善薪酬體系，實行市場化薪酬機制，根據企業發展戰略和業務發展需要制定人力資源規劃、績效考核體系和薪酬管理制度；三是要健全激勵機制，通過建立內部市場化運作模式和薪酬分配機制，提高員工積極性。四是要加強員工培訓，建立培訓制度、明確培訓目標、加大培訓投入，提高員工隊伍整體素質；五是要加強企業文化建設，樹立以人為本的思想。城投公司要建立企業文化體系，培養良好的企業氛圍和工作氛圍。城投公司要在管理人員聘任中引入市場化競爭機制。一是在聘任中層以上管理人員時以市場為導向確定選聘標準和方法；二是對崗位競聘人員進行公開競聘、民主測評和績效考核；三是在聘任中層管理人員時通過競爭上崗方式確定選聘人選；四是對所有進入公司中層以上管理崗位的人員實行聘期考核制。同時，城投公司要完善選人用人機制。一是對中層以上管理人員實行競爭上崗、雙向選擇，二是對員工進行培訓后競聘上崗。三是對員工進行年度考核，根據考核結果決定是否續聘或解聘。

3.4 市場化轉型

當前，我國正處在經濟結構調整、發展方式轉變、增長動力轉換的關鍵時期，產業升級轉型面臨著機遇與挑戰。城投公司作為城市建設的主體，其轉型發展勢在必行。但是城投公司的轉型發展不能盲目進行，應該結合自身實際情況制定轉型戰略。與此同時，城投公司也要抓住機遇，轉變經營模式、提升市場競爭力。在市場化轉型階段，城投公司要建立現代企業制度，完善治理結構，強化激勵機制，實行市場化薪酬制度，不斷提高經營管理水平。城投公司應以市場化的原則進行投資、融資和運營管理，充分發揮國有資產的最大效益，提升自身盈利能力。在轉型階段，城投公司可以通過以下方式實現市場化轉型：一是參與產業投資基金，利用股權投資基金等形式，實現多元化投資；二是以輕資產的模式進入商業地產、園區開發等領域；三是通過參與項目建設、運營和管理獲取收益。市場化轉型階段的城投公司要加強資產管理能力建設，注重資源整合和項目包裝；強化投資決策能力建設和運營管理能力建設；提高財務管控能力。

3.5 多元化經營

當前，我國經濟發展進入新常態，城投公司的經營環境也發生了新變化。為應對經濟發展新常態，城投公司要轉變發展模式，促進自身轉型發展。城投公司在轉型的過程中，應不斷強化主業，豐富和完善主營業務板塊，形成較強的競爭優勢。要做到這一點，首先要做好戰略規劃，確定發展目標。戰略規劃是企業發展的重要指導方針，要根據企業發展的實際情況和自身能力制定發展戰略和中長期目標。其次要選擇合適的經營模式，提高主業核心競爭力。城投公司要根據自身情況和市場環境選擇適合自己的經營模式，可以通過資本運作、產業投資、資源整合等方式來提高業務能力。城投公司也可以通過上市、資產證券化等方式來增加資產規模，提高資產質量。再次是要不斷優化企業內部管理，提高管理效率。城投公司要建立規范有效的管理制度，強化內部控制和風險防范。

結語：

城投公司要實現轉型升級，必須做到與經濟社會發展相適應，與新常態相吻合，要加強戰略思考、加強戰略執行。城投公司轉型升級的關鍵在于建立符合城市發展的投融資模式，需要按照市場經濟規律運作，充分利用金融工具，提高市場化程度，增強自身融資能力，增強市場競爭能力。同時，城投公司轉型升級要根據自身條件和特點，在改革中不斷探索、創新、完善、提升，為城市經濟社會發展做出貢獻。