“一帶一路”倡議與中國的國際組織戰(zhàn)略構(gòu)建

文/袁正清 趙洋

共建“一帶一路”倡議自2013年正式提出以來，走過了十年的歷程。十年間，中國同相關(guān)國家開展了眾多基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、貿(mào)易、投資、金融、科技和人文等領(lǐng)域的合作，取得了舉世矚目的成績。“一帶一路”倡議從大寫意轉(zhuǎn)向工筆畫，邁向高質(zhì)量發(fā)展階段。與此同時，國內(nèi)外學(xué)術(shù)界就共建“一帶一路”展開了多維度研究，產(chǎn)生出諸多兼具學(xué)術(shù)價值與實踐意義的成果。不過，既有研究對于“一帶一路”的基本規(guī)范性原則與具體發(fā)展倡議同國際組織的對接問題尚有待進(jìn)一步推進(jìn)。事實上，在“一帶一路”所倡導(dǎo)的“五通”當(dāng)中，位于第一位的就是政策溝通。政策溝通既是“一帶一路”倡議框架下各方開展合作的政治基礎(chǔ)，也是貫穿各領(lǐng)域互聯(lián)互通的普遍原則。政策溝通不僅涉及同共建國家的發(fā)展倡議與計劃的對接，也涉及同國際組織的發(fā)展倡議與計劃的對接。截至2023年1月，中國已經(jīng)同151個國家和32個國際組織簽署了200余份共建“一帶一路”的合作文件。同時，共建“一帶一路”倡議也被寫入了聯(lián)合國、二十國集團(tuán)和亞太經(jīng)合組織等全球和地區(qū)性組織的重要文件中。

國際組織是當(dāng)代全球治理的重要主體，“一帶一路”倡議則是促進(jìn)全球治理轉(zhuǎn)型、解決全球治理赤字的中國方案。然而，現(xiàn)實中各類國際組織在應(yīng)對各種全球性問題時往往缺乏效率，難以滿足國際社會對于全球治理的普遍需求。國際組織在日常運作中既需要滿足成員國的利益，也需要滿足廣義上的全球公眾的利益，兩者之間存在一定張力。“一帶一路”所堅持的“絲路精神”與所倡導(dǎo)的“共商、共建、共享”治理理念同各類具體的發(fā)展倡議結(jié)合在一起，為促進(jìn)國際組織克服自身局限性以更加公平、有效地運作提供了行動藍(lán)圖。因此，推動“一帶一路”的規(guī)范性原則與具體倡議同有關(guān)國際組織的發(fā)展理念與倡議對接，是進(jìn)一步促進(jìn)全球治理向著更加公正、合理、普惠、共贏方向發(fā)展的重要前提。

中國同國際組織良性互動

中國同國際組織之間的良性互動是推動“共商、共建、共享”以及“一帶一路”的具體發(fā)展理念得以在國際社會中被廣泛接受的前提條件。所謂良性互動，是指中國同國際組織之間需要相互學(xué)習(xí)、相互借鑒，互相吸收有益的發(fā)展經(jīng)驗，并及時將這種經(jīng)驗轉(zhuǎn)化為自身發(fā)展戰(zhàn)略的一部分。國際組織的參與促進(jìn)了“一帶一路”倡議的多邊議程化，即通過多邊合作推動“一帶一路”建設(shè)更加規(guī)則化、專業(yè)化和機(jī)制化，并轉(zhuǎn)型升級為國際發(fā)展議程。多邊議程化有利于“一帶一路”得到國際社會的普遍支持，使其成為更受歡迎的國際公共產(chǎn)品。

為進(jìn)一步增強(qiáng)為國際社會提供公共產(chǎn)品的能力，中國積極推動亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行（簡稱“亞投行”）的建設(shè)，使其成為“一帶一路”框架下的重要投融資平臺，為各國的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供必要的資金支持。亞投行以推動可持續(xù)、創(chuàng)新和互聯(lián)互通的綠色基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為核心目標(biāo)，通過向成員國提供財政支持來實現(xiàn)這一愿景。亞投行在基礎(chǔ)設(shè)施和其他部門的投資尋求培育可持續(xù)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展、創(chuàng)造財富和改善基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通，通過提供個性化的投資來幫助成員國應(yīng)對挑戰(zhàn)。需要指出的是，中國推動亞投行的建設(shè)與運營不是要同發(fā)達(dá)國家主導(dǎo)的現(xiàn)有全球經(jīng)濟(jì)治理機(jī)構(gòu)——如世界銀行和亞洲開發(fā)銀行——展開競爭，而是要對它們進(jìn)行補(bǔ)充，使新的全球經(jīng)濟(jì)治理機(jī)構(gòu)能夠同舊有機(jī)構(gòu)相互促進(jìn)、取長補(bǔ)短。世界銀行作為第二次世界大戰(zhàn)后美國主導(dǎo)建立的多邊發(fā)展銀行，曾經(jīng)在較長時間內(nèi)為促進(jìn)各國特別是發(fā)展中國家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供了重要幫助。但是，當(dāng)前這一機(jī)構(gòu)也面臨諸多批評，包括不可持續(xù)的發(fā)展政策、批準(zhǔn)周期過長、沒有充足的財政能力支持基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及政策條件過于苛刻等。基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)對于很多發(fā)展中國家而言是一塊短板，而它們又不能在此方面從世界銀行或亞洲開發(fā)銀行等傳統(tǒng)多邊發(fā)展銀行處獲得足夠的資金支持。正是在這一背景下，中國才組織籌建了亞投行，積極向其他發(fā)展中國家的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供融資支持。這一多邊發(fā)展銀行不是由中國單獨主導(dǎo)，而是由各成員國共同主導(dǎo)。同時，亞投行也無意改變當(dāng)前的“游戲規(guī)則”，在借貸標(biāo)準(zhǔn)上同現(xiàn)有的多邊發(fā)展銀行保持一致，與眾多多邊發(fā)展銀行相互補(bǔ)充，對世界銀行的運轉(zhuǎn)也沒有產(chǎn)生負(fù)面影響。對于亞洲基礎(chǔ)設(shè)施融資需求這一巨大空間而言，新老多邊銀行機(jī)構(gòu)之間的互補(bǔ)空間巨大。亞投行這類新型機(jī)制彌補(bǔ)了既有機(jī)制的主要缺陷，創(chuàng)新了業(yè)務(wù)模式和融資機(jī)制，可以幫助“一帶一路”共建國家和地區(qū)發(fā)展高質(zhì)量、低成本的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目。可以說，亞投行是針對發(fā)展中國家在經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)程中所面臨的具體“瓶頸”而建立的機(jī)構(gòu)，關(guān)注的重點是現(xiàn)有多邊發(fā)展銀行不能滿足發(fā)展中國家在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面的巨大需求。它的建立既可以幫助發(fā)展中國家解決基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)所需的資金問題，又可以促使傳統(tǒng)的多邊發(fā)展銀行反思自身不足進(jìn)而推進(jìn)機(jī)構(gòu)改革。

“一帶一路”理念賦能全球治理

除了各類基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、投融資項目以及各種貿(mào)易往來與人文交流外，發(fā)展理念的倡導(dǎo)也是“一帶一路”的重要組成部分。在2015年發(fā)布的《推動共建絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶和21世紀(jì)海上絲綢之路的愿景與行動》白皮書中，就將“和平合作、開放包容、互學(xué)互鑒、互利共贏”的“絲路精神”作為“一帶一路”的指導(dǎo)理念，提出要以此為基礎(chǔ)全方位推進(jìn)務(wù)實合作，打造政治互信、經(jīng)濟(jì)融合、文化包容的利益共同體、命運共同體和責(zé)任共同體。要實現(xiàn)這一目標(biāo)，就需要在世界各國之間塑造共識以回答當(dāng)前國際社會所面臨的挑戰(zhàn)以及應(yīng)對這些挑戰(zhàn)的方式，未來的國際社會應(yīng)當(dāng)是什么樣子以及各國應(yīng)當(dāng)采取哪些行動來構(gòu)建理想的國際社會等方面的問題。“一帶一路”本身就是塑造共識的載體，因為它的深入開展也伴隨著發(fā)展理念的傳播。在“絲路精神”基礎(chǔ)上，中國進(jìn)一步提出在推進(jìn)“一帶一路”的進(jìn)程中要堅持“共商、共建、共享”原則，積極推進(jìn)與共建國家的發(fā)展戰(zhàn)略對接。“共商、共建、共享”是針對當(dāng)前國際社會中存在的現(xiàn)實問題而提出來的，代表了一種新型全球治理觀。

在更具體的層次上，“共商、共建、共享”則體現(xiàn)在“一帶一路”倡議包含的各種發(fā)展倡議和理念。“一帶一路”不是中國的“獨角戲”，而是共建國家的“大合唱”。因此，共建“一帶一路”的途徑是“以目標(biāo)協(xié)調(diào)、政策溝通為主”，不刻意追求一致性，可高度靈活、富有彈性，是多元開放的合作進(jìn)程。這就要求將“一帶一路”的發(fā)展理念同其他國家、國際組織的發(fā)展理念相互對接，以推動各方攜手應(yīng)對當(dāng)前全球治理中的各種挑戰(zhàn)。國際組織特別是政府間國際組織是“一帶一路”對接發(fā)展理念的重要對象，因為這些組織在推動國際規(guī)則與規(guī)范形成、協(xié)調(diào)各國行動、設(shè)置國際議事日程、推動特定問題的凸顯、構(gòu)建全球伙伴關(guān)系網(wǎng)絡(luò)乃至影響國家利益的優(yōu)先選項等方面都發(fā)揮著重要作用。全球治理本身就是一系列的規(guī)則體系，依賴于主體間意義而存在。換言之，只有當(dāng)大多數(shù)人接受它的時候，治理才能有效發(fā)揮作用。

“一帶一路”理念嵌入國際組織

“一帶一路”在可持續(xù)發(fā)展、南南合作和綠色發(fā)展三個領(lǐng)域同聯(lián)合國的議程進(jìn)行了對接。可持續(xù)性是“一帶一路”高質(zhì)量發(fā)展的基本內(nèi)涵之一。它包含三個層面的內(nèi)容：一是器物層面，指資源與環(huán)境的可持續(xù)；二是制度層面，指國際和國內(nèi)制度的可持續(xù)；三是精神層面，指生產(chǎn)和生活理念的可持續(xù)。簡而言之，可持續(xù)發(fā)展就是包容發(fā)展，努力實現(xiàn)先發(fā)與后發(fā)平等、大國與小國平等、代際平等，改變西方不包容他者、不包容代際的現(xiàn)狀。就南南合作而言，促進(jìn)發(fā)展中國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展、推動發(fā)展中國家彼此之間開展務(wù)實合作是“一帶一路”的重要目標(biāo)。聯(lián)合國也始終將促進(jìn)南方國家在技術(shù)、經(jīng)濟(jì)等方面的發(fā)展合作作為重要工作內(nèi)容，并已就此同“一帶一路”開展了多個項目對接。綠色發(fā)展是“一帶一路”所堅持的發(fā)展理念。綠色“一帶一路”同聯(lián)合國所倡導(dǎo)的建設(shè)綠色經(jīng)濟(jì)、促進(jìn)環(huán)境保護(hù)、應(yīng)對氣候變化等高度一致，因而聯(lián)合國也在同“一帶一路”參與各方圍繞綠色發(fā)展展開對接。

上海合作組織（簡稱“上合組織”）同樣是與“一帶一路”對接的重要組織。上合組織以“互信、互利、平等、協(xié)商、尊重多樣文明、謀求共同發(fā)展”的“上海精神”為指導(dǎo)，貫徹“共同、綜合、合作、可持續(xù)”的亞洲安全觀，是維護(hù)地區(qū)和平與穩(wěn)定、促進(jìn)地區(qū)共同發(fā)展的重要機(jī)構(gòu)。“一帶一路”所秉持的“絲路精神”同“上海精神”高度一致，“一帶一路”和上合組織不僅在地域上都涉及古絲綢之路沿線的中亞國家，而且在理念上都強(qiáng)調(diào)平等、互信、互利、開放、包容。非洲聯(lián)盟則是“一帶一路”深入非洲大陸的重要支點。中國在同非洲國家的合作中，長期堅持正確義利觀，秉持“親誠惠容”“真實親誠”理念，幫助非洲國家發(fā)展民生。非洲一些有識之士指出，“一帶一路”有助于非洲國家的自主能力建設(shè)，它不僅僅幫助非洲國家建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施，而且提供了大量就業(yè)崗位。特別地，中國不像西方國家那樣僅僅將非洲視為人道主義政策的投放地，而是將非洲視為平等的重要伙伴加以認(rèn)真對待。東南亞是“21世紀(jì)海上絲綢之路”重要沿線地區(qū)。中國在同東南亞國家聯(lián)盟（簡稱“東盟”）的交往中，堅持相互尊重主權(quán)、不干涉內(nèi)政、照顧彼此舒適度等原則，特別是尊重東盟在地區(qū)事務(wù)中的主導(dǎo)地位。東盟在長期的實踐中形成了以不干涉內(nèi)政和協(xié)商一致為核心的“東盟方式”，并使其成為東南亞次地區(qū)建構(gòu)安全共同體的主導(dǎo)性規(guī)范。“一帶一路”同樣以對話和協(xié)商為基礎(chǔ)，強(qiáng)調(diào)合作要建立在自愿和互惠的基礎(chǔ)上。

“一帶一路”視角下中國的國際組織戰(zhàn)略構(gòu)建

盡管“一帶一路”所倡導(dǎo)的“共商、共建、共享”原則與具體發(fā)展理念同世界上主要的國際與地區(qū)性組織的發(fā)展計劃和倡議之間存在著諸多重合之處，但這并不意味著對接就會“自動”實現(xiàn)。中國需要建構(gòu)恰當(dāng)?shù)膰H組織戰(zhàn)略，推動共建“一帶一路”理念深入國際組織之中。在這方面，中國可以選擇三種戰(zhàn)略，即增加自身在組織中的制度性話語權(quán)、擴(kuò)展現(xiàn)有國際組織職能范圍，以及推動關(guān)鍵性節(jié)點組織采納政策倡議。

黨的十八大以來，隨著中國實力的增長和參與全球治理的需要，增強(qiáng)制度性話語權(quán)成為迫切的現(xiàn)實需求，黨的十八屆五中全會提出要增強(qiáng)我國在全球經(jīng)濟(jì)治理中的制度性話語權(quán)。對中國而言，提升制度性話語權(quán)可以維護(hù)自身在國際組織中的合理利益，在一定程度上克服國際組織的非中性特征所帶來的消極影響，推動國際組織的制度設(shè)計、議程設(shè)置與理念導(dǎo)向等方面更加有助于發(fā)展中國家利益的實現(xiàn)。從參與全球治理的角度來講，提升制度性話語權(quán)可以提升中國為國際社會提供公共產(chǎn)品的能力，使中國的發(fā)展進(jìn)一步惠及世界，增強(qiáng)國際組織解決全球治理赤字的能力。亞投行是增強(qiáng)中國制度性話語權(quán)的一個例子。中國發(fā)起建立亞投行，正是面對美國等西方發(fā)達(dá)國家長期把持國際金融領(lǐng)域的局面而做出的戰(zhàn)略選擇，在國際規(guī)則領(lǐng)域具有競爭性和創(chuàng)新性，對美國主導(dǎo)的國際金融領(lǐng)域的規(guī)則也是一種沖擊。如果不建立亞投行，中國等發(fā)展中國家就不得不繼續(xù)承受現(xiàn)有的國際經(jīng)濟(jì)非中性規(guī)則的不公平待遇，而這些規(guī)則也會限制中國等發(fā)展中國家進(jìn)一步發(fā)展自身經(jīng)濟(jì)和維護(hù)自身利益的空間。

國際組織的職能范圍并不是一成不變的，而是會不斷擴(kuò)展的。國際組織總會表現(xiàn)出“使命蔓延”（mission creep）的傾向，它們會逐漸進(jìn)入新領(lǐng)域，也會制定新的規(guī)則和規(guī)范以回應(yīng)它們所認(rèn)定的新問題。上合組織是中國積極擴(kuò)展國際組織職能范圍的一個范例。在“一帶一路”倡議提出以前，這一組織的主要合作領(lǐng)域集中在安全議題方面。“一帶一路”倡議的提出則拓寬了上合組織的職能范圍，使該組織從一個側(cè)重于安全議題的組織逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)橐粋€經(jīng)濟(jì)議題同安全議題并重的組織。

就推動關(guān)鍵性節(jié)點組織采納“一帶一路”倡議而言，則涉及當(dāng)代世界上由諸多國際組織構(gòu)成的網(wǎng)絡(luò)。如果處于網(wǎng)絡(luò)中心位置的組織可以采納某一項倡議，那么這種倡議就可以通過中心延伸到周圍更多的節(jié)點，從而最終取得凸顯性。聯(lián)合國無疑是當(dāng)代國際組織網(wǎng)絡(luò)中最重要的節(jié)點組織。以“共商、共建、共享”為原則，中國積極推動“一帶一路”同聯(lián)合國及其相關(guān)機(jī)構(gòu)的交流與對接，從而爭取對方對于中國倡議的支持，并在此基礎(chǔ)上開展更加符合雙方共同旨趣的項目。

黨的十八大以來，新時代的中國已從國際組織的參與者向改革者和創(chuàng)新者轉(zhuǎn)變。十年來，“一帶一路”倡議不僅給共建國家?guī)砹藢崒嵲谠诘奈镔|(zhì)利益，也給國際社會提供了觀念的公共產(chǎn)品。當(dāng)前，世界之變、時代之變、歷史之變正以前所未有的方式展開，人類社會面臨前所未有的挑戰(zhàn)。面對層出不窮的全球性問題和挑戰(zhàn)，原來以歐美為主導(dǎo)的全球治理體系結(jié)構(gòu)和機(jī)制已無法適應(yīng)形勢的變化。“一帶一路”是中國在百年大變局之下提出的全球治理新理念、新方案，中國積極推動“共商、共建、共享”以及各種具體的發(fā)展倡議與措施同國際組織的發(fā)展倡議對接，以促進(jìn)國際組織能夠更加公平、有效地運作，從而破解全球治理赤字問題。未來，中國還需要進(jìn)一步推動“一帶一路”的規(guī)范性原則與具體倡議得到更多國際組織的認(rèn)可、接受和采納，提高國際組織參與“一帶一路”的積極性與效率，促進(jìn)全球治理向著更加公正、普惠、共贏方向發(fā)展，為構(gòu)建人類文明新形態(tài)提供堅實的基礎(chǔ)。