高質(zhì)量共建“一帶一路”：法治驅(qū)動(dòng)的三個(gè)進(jìn)路

文/王軍杰

問(wèn)題的提出：從政治驅(qū)動(dòng)向法治驅(qū)動(dòng)跨越的必要性

緣于政治動(dòng)議、成于條約治理是戰(zhàn)后經(jīng)濟(jì)全球化和國(guó)際治理的成功經(jīng)驗(yàn)。為了避免二戰(zhàn)前貿(mào)易保護(hù)主義引發(fā)的國(guó)際經(jīng)貿(mào)的混亂、失序與蕭條，美英借助戰(zhàn)時(shí)積累的國(guó)際政治影響力，動(dòng)議并主導(dǎo)了戰(zhàn)后國(guó)際經(jīng)貿(mào)秩序的重建及法治化進(jìn)程。國(guó)際社會(huì)廣泛的政治共識(shí)推動(dòng)了戰(zhàn)后條約法律機(jī)制的速成。世界經(jīng)濟(jì)的“三駕馬車”（IMF、WB和GATT/WTO）如期如愿達(dá)成落地，國(guó)際經(jīng)貿(mào)秩序由戰(zhàn)時(shí)的“政治驅(qū)動(dòng)”轉(zhuǎn)向戰(zhàn)后的“法治驅(qū)動(dòng)”，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)了由政治動(dòng)議向條約治理的跨越與蛻變。在統(tǒng)一、穩(wěn)定的國(guó)際條約法律機(jī)制的助推下，戰(zhàn)后經(jīng)濟(jì)全球化和國(guó)際治理迎來(lái)了長(zhǎng)久的爆發(fā)期和繁榮期。

法治驅(qū)動(dòng)是高質(zhì)量共建“一帶一路”的內(nèi)在要求。當(dāng)前，“一帶一路”倡議面臨多重挑戰(zhàn)：一是在中美博弈不斷加劇的背景下，倡議推進(jìn)時(shí)常被西方某些人誤認(rèn)為我國(guó)在利用經(jīng)濟(jì)實(shí)力實(shí)現(xiàn)地緣擴(kuò)張；二是沿線風(fēng)險(xiǎn)居高不下，傳統(tǒng)商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)和非商業(yè)性風(fēng)險(xiǎn)疊加，導(dǎo)致“走出去是看點(diǎn)，安全回來(lái)是難點(diǎn)”。完善的國(guó)際條約法律體系將有助于消除沿線法律的差異性及碎片化，增強(qiáng)制度的確定性、穩(wěn)定性，提升合作的可預(yù)期性及透明度，消除西方的疑慮或詆毀。

法治驅(qū)動(dòng)是掌控“一帶一路”規(guī)則制定權(quán)的重要依托。近代大國(guó)興衰的國(guó)際秩序演進(jìn)揭示出，在復(fù)雜的國(guó)際秩序系統(tǒng)中，誰(shuí)能引領(lǐng)并制定規(guī)則，誰(shuí)就將獲得系統(tǒng)持久的影響力。從這個(gè)角度來(lái)說(shuō)，推動(dòng)“一帶一路”法治化的理由有三：一是用行動(dòng)向共建國(guó)家表明中國(guó)是“以國(guó)際法為基礎(chǔ)的國(guó)際經(jīng)貿(mào)秩序”的堅(jiān)定維護(hù)者；二是在規(guī)則制定過(guò)程中切實(shí)貫徹共商共建共享的基本精神，帶領(lǐng)各國(guó)邁向真正的多邊主義；三是沿線多數(shù)國(guó)家國(guó)際治理經(jīng)驗(yàn)匱乏，法治化進(jìn)程多半需要我國(guó)的引領(lǐng)和支持，一定程度上有利于我國(guó)提升“一帶一路”規(guī)制的制定權(quán)和領(lǐng)導(dǎo)權(quán)。

構(gòu)建完善、協(xié)同的條約網(wǎng)絡(luò)體系

完善的條約網(wǎng)絡(luò)體系是高質(zhì)量共建“一帶一路”的基礎(chǔ)性條件，是“制度性基礎(chǔ)設(shè)施”。首先，須對(duì)現(xiàn)有條約內(nèi)容進(jìn)行全面完善，包括但不限于廢止、修改、重簽等。其次，填補(bǔ)條約的空白，盡可能實(shí)現(xiàn)共建國(guó)家條約的全覆蓋。最后，在建構(gòu)條約網(wǎng)絡(luò)時(shí)，應(yīng)特別注重不同條約之間內(nèi)容上的協(xié)同性和邏輯性，避免不一致，甚或矛盾之處。本文以雙邊投資條約（BIT）為例予以分析。

其一，構(gòu)建完善、新鮮的投資條約網(wǎng)絡(luò)體系。首先，我國(guó)同“一帶一路”國(guó)家所簽訂的BITs條約內(nèi)容陳舊，已無(wú)法適應(yīng)我國(guó)在沿線雙向投資關(guān)系中地位的新變化和新形勢(shì)，應(yīng)及時(shí)對(duì)現(xiàn)有條約的陳舊條款進(jìn)行更新、迭代。其次，截止到2023年9月底，“一帶一路”共建國(guó)家中仍有10個(gè)國(guó)家尚未與我國(guó)簽訂BITs，須盡快實(shí)現(xiàn)共建國(guó)家BIT的全覆蓋。最后，當(dāng)前國(guó)際投資法的發(fā)展呈現(xiàn)兩種趨勢(shì)，一是純粹、單一的BIT條約持續(xù)繁榮，二是把投資法納入綜合性的雙/多邊自由貿(mào)易協(xié)定中，獨(dú)立成章，替代傳統(tǒng)的BIT條約。我國(guó)與共建國(guó)家間BITs條約的更新迭代，兩種路徑并行不悖，但須保持協(xié)定內(nèi)容上的協(xié)調(diào)一致和邏輯上的銜接互補(bǔ)。

其二，及時(shí)迭代條約中的滯后規(guī)范。我國(guó)已成為典型的資本輸出大國(guó)，BIT文本規(guī)則須及時(shí)回應(yīng)這一變化，進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)對(duì)投資者利益的公平保護(hù)。另，BIT內(nèi)容亦應(yīng)與《中華人民共和國(guó)外商投資法》保持協(xié)同。要點(diǎn)如下：第一，我國(guó)與共建國(guó)家已經(jīng)簽訂的BITs中仍有少數(shù)未規(guī)定代位求償權(quán)條款，應(yīng)盡快修約或簽署補(bǔ)充協(xié)議予以彌補(bǔ)。第二，我國(guó)與共建國(guó)家不同時(shí)期的BIT規(guī)定的補(bǔ)償計(jì)算“時(shí)間點(diǎn)”不盡相同，須盡可能地明確統(tǒng)一征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。第三，不同BIT中對(duì)“投資”標(biāo)的界定不一致，在條約后續(xù)的修改完善中應(yīng)盡可能地明確統(tǒng)一，避免歧義。第四，我國(guó)同“一帶一路”國(guó)家所簽訂的BITs中只有少數(shù)規(guī)定了“岔路口條款”，且多數(shù)附加了限制條件。我國(guó)同東盟10國(guó)之間BITs中的管轄權(quán)條款可以直接嫁接《中國(guó)與東盟全面經(jīng)濟(jì)合作框架協(xié)議（投資協(xié)議）》第14條之規(guī)定，最大限度保持條約的協(xié)同性。尚未提供國(guó)際投資仲裁救濟(jì)選擇的其他BITs，應(yīng)在后續(xù)修改中完善。

推動(dòng)形成多元、高效的爭(zhēng)端解決機(jī)制

根據(jù)不同的爭(zhēng)議主體，“一帶一路”沿線的經(jīng)貿(mào)爭(zhēng)議包括：國(guó)家間的爭(zhēng)議，國(guó)家與私人之間的爭(zhēng)議，私人之間的爭(zhēng)議三類。對(duì)于前兩類爭(zhēng)議可以考量設(shè)立獨(dú)立的“一帶一路”爭(zhēng)議解決機(jī)構(gòu)。第三類爭(zhēng)議可繼續(xù)由傳統(tǒng)的屬地訴訟、商事仲裁調(diào)解等途徑予以消解。如是，有望形成屬地訴訟、商事仲裁與調(diào)解、“一帶一路”爭(zhēng)議解決機(jī)構(gòu)“三位一體”的多元化、綜合性糾紛解決框架。

建構(gòu)“一帶一路”爭(zhēng)端解決機(jī)構(gòu)有五個(gè)方面的必要性。第一，WTO爭(zhēng)議解決機(jī)構(gòu)難以勝任共建國(guó)家間爭(zhēng)議之解決：一是WTO爭(zhēng)端解決機(jī)構(gòu)無(wú)法覆蓋所有的爭(zhēng)議類型；二是非成員國(guó)之間的爭(zhēng)議亦無(wú)法訴諸WTO管轄；三是WTO上訴機(jī)構(gòu)已經(jīng)停擺，“多方臨時(shí)上訴仲裁安排”（MPIA）能否發(fā)揮原上訴機(jī)構(gòu)的機(jī)制功能尚待觀察；四是WTO專家組報(bào)告只有責(zé)令修改國(guó)內(nèi)法和授權(quán)報(bào)復(fù)兩種裁決，關(guān)鍵的裁決形式“損害賠償”缺失。第二，國(guó)際投資爭(zhēng)端解決中心（ICSID）亦無(wú)法完全解決共建國(guó)家與私人之間的爭(zhēng)議：一是ICSID只管轄投資爭(zhēng)議，其他類型爭(zhēng)議無(wú)法訴諸ICSID管轄；二是原則上ICSID對(duì)非成員國(guó)當(dāng)事方?jīng)]有管轄權(quán)；三是ICSID上訴機(jī)構(gòu)缺失、透明度問(wèn)題等一度引發(fā)國(guó)際社會(huì)對(duì)ICSID的信任危機(jī)。第三，東道國(guó)屬地管轄難以克服屬地保護(hù)，私人合法利益難獲公平救濟(jì)。第四，“一帶一路”獨(dú)立爭(zhēng)議解決機(jī)制系推動(dòng)倡議法治化的“牙齒”和保障。第五，“一帶一路”獨(dú)立爭(zhēng)議解決機(jī)制是有效維護(hù)我國(guó)相關(guān)利益的最后手段。

設(shè)立“一帶一路”爭(zhēng)議解決機(jī)構(gòu)（BRDSB）須重點(diǎn)考慮以下幾個(gè)問(wèn)題：

第一，BRDSB的管轄權(quán)范圍。首先，BRDSB管轄權(quán)可從當(dāng)事人適格、爭(zhēng)議范圍和雙方同意三個(gè)方面進(jìn)行限定。就國(guó)家間的糾紛而言，須是締約國(guó)之間針對(duì)現(xiàn)行有效的“條約”的權(quán)利義務(wù)之糾紛，并由雙方書(shū)面同意提交BRDSB管轄的，BRDSB方可取得個(gè)案管轄權(quán)。此處的“條約”包括締約國(guó)之間所有現(xiàn)行有效的條約、公約和協(xié)定。就國(guó)家與私人之間的糾紛而言，須是締約國(guó)和另一締約國(guó)國(guó)民之間的爭(zhēng)議，并由雙方書(shū)面同意后，BRDSB方能取得管轄權(quán)。此處的“條約”主要包括旨在保護(hù)對(duì)方締約國(guó)國(guó)民權(quán)益的投資條約、稅收條約、民商事司法協(xié)助條約等。其次，關(guān)于成員國(guó)接受BRDSB管轄權(quán)的方式?？蓪⒓尤隑RDSB公約與接受BRDSB的管轄別而制之，即加入BRDSB公約并不必然代表接受BRDSB的管轄。

第二，BRDSB的主要程序。BRDSB可以設(shè)定三個(gè)基本程序。一是磋商，爭(zhēng)議發(fā)生后，雙方當(dāng)事人應(yīng)首先啟動(dòng)磋商程序，如限定期限內(nèi)磋商未果，方可提起調(diào)解或仲裁請(qǐng)求。二是調(diào)解，調(diào)解和仲裁作為兩個(gè)有限的平行程序可供當(dāng)事人選擇。調(diào)解成功后，可出具調(diào)解書(shū)，調(diào)解書(shū)與仲裁裁決書(shū)具有同等的法律效力和執(zhí)行力。三是仲裁，磋商未果當(dāng)事人可以直接啟動(dòng)仲裁程序，也可在調(diào)解未果后再提起仲裁。

第三，BRDSB上訴仲裁程序。首先，上訴機(jī)構(gòu)須是一個(gè)常設(shè)機(jī)構(gòu)，仲裁員應(yīng)該是專職的且須是國(guó)際投資、法律、條約等方面的權(quán)威人士。吸取WTO上訴機(jī)構(gòu)之經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，上訴機(jī)構(gòu)常任仲裁員不應(yīng)少于10人，且應(yīng)是單數(shù)，兩批次任期最好交錯(cuò)配合。此外，條約文本應(yīng)把上訴機(jī)構(gòu)仲裁員人數(shù)的確定權(quán)賦予理事會(huì)，避免必須修改條約才能調(diào)整人數(shù)，防止WTO上訴機(jī)構(gòu)改革困境重演。其次，上訴審查不應(yīng)局限于“法律適用錯(cuò)誤”。上訴審查的范圍可以限定在法律適用錯(cuò)誤以及明顯、嚴(yán)重的事實(shí)認(rèn)定錯(cuò)誤。再次，上訴期限應(yīng)適當(dāng)。BRDSB上訴期限可確定為3—6個(gè)月。此外，BRDSB可以根據(jù)上訴理由決定采用更簡(jiǎn)潔的仲裁程序，并規(guī)定不同的上訴時(shí)限。最后，擬定“上訴機(jī)構(gòu)規(guī)則”和“上訴機(jī)構(gòu)附加便利規(guī)則”。一方面，基礎(chǔ)性條約應(yīng)該把立改廢程序規(guī)則的權(quán)限直接賦予理事會(huì)行使，最大限度減少觸發(fā)條約修改，保證條約的穩(wěn)定性及運(yùn)行效率。另一方面，“附加便利規(guī)則”是非締約國(guó)同意BRDSB仲裁的規(guī)則依據(jù)。此外，如認(rèn)為上訴仲裁過(guò)于激進(jìn)，亦可采用裁決前評(píng)議制度作為緩沖。

第四，裁決的類型與效力。首先，國(guó)家間糾紛的裁決類型可以設(shè)定為違反條約義務(wù)、責(zé)令修改國(guó)內(nèi)法等；國(guó)家與私人之間的糾紛，其裁決則以履行義務(wù)、損害賠償為主。其次，BRDSB裁決效力須是終局的，未上訴的初裁裁決和上訴機(jī)構(gòu)終局裁決在各締約國(guó)境內(nèi)具有既判力，任何其他司法、仲裁機(jī)構(gòu)無(wú)權(quán)重新審查。國(guó)內(nèi)法院在承認(rèn)執(zhí)行該裁決時(shí)亦不得進(jìn)行二次審查，并應(yīng)嚴(yán)格限定公共秩序保留的范圍。最后，應(yīng)明確上訴裁決之類型。借鑒國(guó)際常設(shè)投資法庭機(jī)制（ICS）之經(jīng)驗(yàn)，對(duì)初審尚未生效的裁判，上訴庭可作出維持原判、全部或部分改判、駁回上訴、發(fā)回重審等裁決。

第五，裁決的承認(rèn)與執(zhí)行。一是BRDSB條約的內(nèi)部執(zhí)行機(jī)制，即由條約明確約定各成員國(guó)應(yīng)把BRDSB裁決視為本國(guó)終審裁決予以承認(rèn)和執(zhí)行，各締約國(guó)在本國(guó)境內(nèi)負(fù)有無(wú)條件執(zhí)行仲裁裁決的義務(wù)。二是BRDSB裁決的外部執(zhí)行機(jī)制，即把BRDSB裁決認(rèn)定為《紐約公約》或《ICSID公約》多邊條約項(xiàng)下的仲裁裁決，旨在借助此類多邊條約賦予BRDSB裁決的執(zhí)行力。需要注意的是，一則對(duì)于雙方當(dāng)事人均是國(guó)家的裁決，無(wú)法借助《紐約公約》或《ICSID公約》予以執(zhí)行，只能依靠BRDSB的內(nèi)部執(zhí)行機(jī)制進(jìn)行承認(rèn)和執(zhí)行；二則在擬定BRDSB條約、程序規(guī)范等方面應(yīng)盡可能增強(qiáng)BRDSB的仲裁屬性，著力避免其司法屬性，確保裁決外部執(zhí)行機(jī)制的順利實(shí)施；三則根據(jù)調(diào)解程序而生成的調(diào)解書(shū)，可以允許當(dāng)事人根據(jù)實(shí)際情況選擇由BRDSB出具調(diào)解書(shū)或仲裁裁決書(shū)。此外，BRDSB裁決執(zhí)行機(jī)制還應(yīng)避免類似于《ICSID公約》第55條的執(zhí)行豁免，促使其成為一個(gè)較為徹底的自足性法律體系。

第六，形成自給自足的閉環(huán)式機(jī)制體系。“自給自足的閉環(huán)式法律體系”的特征有四：一是爭(zhēng)議解決機(jī)構(gòu)對(duì)仲裁協(xié)議的效力具有排他的專屬審查權(quán)；二是對(duì)裁決擁有獨(dú)立的自我審查機(jī)制，排除國(guó)別司法機(jī)構(gòu)對(duì)BRDSB裁決進(jìn)行審查；三是BRDSB裁決在締約國(guó)境內(nèi)具有確定的執(zhí)行力，締約國(guó)司法機(jī)構(gòu)應(yīng)無(wú)條件地履行裁決執(zhí)行義務(wù)，確保裁決的既判力和終局性；四是條約賦予BRDSB采取臨時(shí)措施的自我裁定權(quán)，進(jìn)而排除傳統(tǒng)商事仲裁機(jī)構(gòu)依靠國(guó)別法院發(fā)布保全、查封的做法。

創(chuàng)建“一帶一路”常設(shè)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)

設(shè)立常設(shè)性協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的必要性在于，第一，常設(shè)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)是高質(zhì)量共建“一帶一路”倡議的必要條件。常設(shè)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)對(duì)條約及其組織發(fā)展具有強(qiáng)大的助推功用，國(guó)際貿(mào)易組織（ITO）到WTO的演進(jìn)實(shí)踐是最好的例證。當(dāng)ITO確定無(wú)法成立后，國(guó)際貿(mào)易組織臨時(shí)委員會(huì)（ICITO）成了事實(shí)上的關(guān)稅與貿(mào)易總協(xié)定（GATT）的秘書(shū)處，也正是該委員會(huì)全力推動(dòng)了后續(xù)GATT的多輪貿(mào)易談判，包括成功簽署WTO協(xié)定的烏拉圭回合，最終促成WTO誕生。第二，常設(shè)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)是推動(dòng)“一帶一路”倡議法治化轉(zhuǎn)向的重要依托?！耙粠б宦贰背h的上半場(chǎng)更多是基于雙邊互信的政治驅(qū)動(dòng)，但下半場(chǎng)已步入高質(zhì)量共建階段，其路徑是基于多邊合作的條約驅(qū)動(dòng)，這無(wú)疑需要專門(mén)機(jī)構(gòu)的組織與協(xié)調(diào)。

構(gòu)建“一帶一路”常設(shè)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)有如下幾個(gè)基本問(wèn)題：

第一，名稱及其法理基礎(chǔ)?！耙粠б宦贰钡姆ㄖ位⒁惑w化進(jìn)程的未來(lái)發(fā)展可能存在兩個(gè)遞進(jìn)的階段：第一個(gè)是倡議階段，其法理基礎(chǔ)是各國(guó)支持倡議的備忘錄等合作文件（軟規(guī)則）；第二個(gè)是組織階段，其法理基礎(chǔ)是各國(guó)簽署生效的雙/多邊國(guó)際條約（硬法律）。在初級(jí)的倡議階段，可以設(shè)立“一帶一路辦公室”。過(guò)渡到更高級(jí)的組織階段后，應(yīng)建立“一帶一路”國(guó)際組織（BRIO）及其秘書(shū)處。

第二，法律性質(zhì)及宗旨功能。根據(jù)國(guó)際法理，“一帶一路辦公室”不具有獨(dú)立的國(guó)際法律人格，只是一個(gè)聯(lián)絡(luò)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。但BRIO應(yīng)基于共建國(guó)家簽署的“一帶一路”國(guó)際組織協(xié)定而設(shè)立，該組織具有完全的國(guó)際法律人格和權(quán)利能力。同時(shí)，該組織及分支機(jī)構(gòu)享有國(guó)際法上的豁免權(quán)。常設(shè)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的職能包括組織、管理、協(xié)調(diào)，以及推動(dòng)BRDSB高效、有序運(yùn)行，為“一帶一路”倡議的法治化提供硬約束。

第三，常設(shè)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的組織架構(gòu)。借鑒WTO及ICSID的治理經(jīng)驗(yàn)，BRIO宜采用扁平化的雙層次治理機(jī)構(gòu)，即理事會(huì)和秘書(shū)處。理事會(huì)是權(quán)力機(jī)構(gòu)，秘書(shū)處是日常工作機(jī)構(gòu)。理事會(huì)和秘書(shū)處成員構(gòu)成、任期、會(huì)議召開(kāi)及投票規(guī)則均可參鑒WTO及ICSID治理經(jīng)驗(yàn)。為了方便與亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行（AIIB）展開(kāi)合作，建議由AIIB行長(zhǎng)兼任BRIO理事會(huì)主席。

第四，“三位一體”的組織框架。首先，BRIO、BRDSB和AIIB的價(jià)值目標(biāo)趨同，均致力于推動(dòng)“一帶一路”倡議的法治化。BRIO的價(jià)值定位是綜合性協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，BRDSB可設(shè)在BRIO組織之內(nèi)并獨(dú)立運(yùn)行，AIIB則通過(guò)在各生產(chǎn)性領(lǐng)域的投資促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展。為了強(qiáng)化我國(guó)對(duì)“一帶一路”倡議法治化的引領(lǐng)，實(shí)現(xiàn)三大支柱的有效協(xié)同，AIIB行長(zhǎng)可以同時(shí)兼任BRIO理事會(huì)主席和BRDSB的秘書(shū)長(zhǎng)。同時(shí)，BRIO和BRDSB的總部亦可設(shè)在AIIB所在的辦公地點(diǎn)，在物理空間可以共享與同構(gòu)。其次，三者宗旨趨同。BRIO和BRDSB為倡議法治化轉(zhuǎn)向提供了“軟資源”，AIIB則為倡議的深度融合提供了“硬設(shè)施”。再次，三者在功能上又存在互補(bǔ)。通過(guò)多邊協(xié)調(diào)，BRIO可以提升條約法律的穩(wěn)定性與統(tǒng)一性，BRDSB 將為解決AIIB投融資糾紛提供多元化選擇，而AIIB可以為二者提供資金支持。最后，三者涵蓋的區(qū)域范圍基本一致?！耙粠б宦贰背h主要覆蓋范圍依然在亞洲，尤其是東南亞、中亞、西亞及中東。三者功能各異，但地理范圍基本統(tǒng)一?！叭笾е毕噍o相成，有機(jī)銜接，有望成為高質(zhì)量共建“一帶一路”，助力法治化升維的“三駕馬車”。