“社區去行政化”改革實踐的制度困境

文/李恒全

近年來，針對基層社會治理普遍存在的“社區行政化色彩過濃”“基層反映社區減負不到位”等問題，一些地方開展了一系列旨在提升社區自治和服務能力的改革，希望借此推動基層社區實現去行政化，進而推動社區治理效能的提升。然而，從實踐情況看，各地推行的社區去行政化改革卻始終難以跳脫“社區去行政化—居委會邊緣化—社區再度行政化”的悖論。由此引出的問題是：為何地方推行的社區去行政化改革難以持續？社區去行政化的改革措施在推行過程中究竟面臨怎樣的障礙？

基于上述問題，本研究以G市B區“撤街擴社”城市基層社區治理體制改革實踐興廢為個案，重點關注G市B區的“撤街擴社”或“社區去行政化”制度（政策）改革是在怎樣的社會制度體系中進行的，是否遭遇及遭遇了哪些困境，如何從制度層面理解“撤街擴社”改革難以持續。

“公章效力”困境：“政務名稱”與“政務級別”之間的非一致性

從全國通行的情況看，城市中的街道一般被劃分為若干個社區，街道辦事處則對社區居委會工作給予指導、支持和幫助。社區普遍沒有行政級別，社區工作人員既不屬于行政編制也不屬于事業編制。而G市B區所推行“撤街擴社”改革的重要特征之一，則是撤銷所有街道辦事處，成立新型社區，把管理層級從“區、街道辦事處、居委會”縮減為“區、社區”。相較于街道辦事處，社區不屬于區政府的派出機關，區政府與新成立的各個社區之間在規制上不存在行政領導與被領導的關系。從級別上看，B區實施“撤街擴社”改革后所設立的社區與其所管轄鄉鎮及原來的街道辦事處級別相同，皆為正科級，社區干部則全部設定為事業編制。

調查中，Y某（女，41歲，B區D社區黨委書記，2020年成為改制后的D街道黨工委書記）講述了撤銷街道改設新型社區后發生的這樣一件事：

我們的大學生出去，要求戶籍地蓋政審章，別人（蓋的）是鄉鎮街道，我們蓋的就是社區。結果有的學生去了學校，人家不認，因為要求的是蓋鄉鎮街道一級的公章，他們覺得我們蓋的社區服務中心公章就相當于居委會，學生后面又要找我們幫忙出說明材料。像這樣，因為公章不匹配人家不認可而造成不便的情況在改社區后不時會遇到。出去（G市以外）對接工作，人家是街道，我們卻是社區，對方覺得奇怪，我們自己也很尷尬。

顯然，“撤街擴社”改革撤銷街道一級行政區劃，改設新型社區并規定社區層級與原先街道相同的做法使新型社區遭遇了“公章效力”困境。由于G市實施“撤街擴社”改革后社區出現“政務名稱”與“政務級別”不一致的情況，G市新型“社區”被賦予的級別與全國通行做法差異較大，導致“撤街擴社”改革后以社區名義出具的公章的效力難以被G市以外的地區認定。

“權責錯位”困境：“屬地管理”與“去行政化”之間的非一致性

G市B區在推行“撤街擴社”改革之初，即確立了“行政事項可以交還給區政府職能部門，減少管理層級、方便群眾辦事”的改革目標。根據這一目標定位，又進一步制定了具體的“去行政化”政策措施。但在調查中L某（女，51歲，B區L社區原黨委書記）講述“去行政化”的新型社區遇到了這樣的情況：

街道改社區以后，大量行政工作在基層缺少街道這個“腿”來推動落實，那么區一級政府必須要再找一個抓手來承接這些工作。再有就是，省對市，市對區，從政府層面都存在各種工作考核，現在街道沒有了，區一級政府也要在基層找到落實考核內容的抓手。因此，在撤銷街道改設新型社區以后，社區又重新變成了政府在基層落實各項工作和考核任務的抓手。

在我國基層治理中，把管理責任委托給下級政府和基層執行的“屬地管理”機制普遍存在且發揮巨大的影響。由此，“撤街擴社”改革后的社區，需要以守土有責的方式實現地理空間與責任空間的有機統一。

然而，“撤街擴社”改革后的新型社區及其工作人員本身不具備行政職權，一旦其迫于政府及區直屬部門考核壓力承接自己規定職責之外的工作，則又帶來新的問題，正如B區B社區給上級的一份匯報材料中所反映：

長期以來，社區都處于權小責大、有責無權的處境，特別是在城市管理、環境保護、安全生產等方面幾乎所有的權力都集中在區級部門，而社區一級作為被考核對象，社區要對轄區負總責，由屬地管理變成了責任屬地，但權力并不屬地，權力和責任不對等，社區根本沒有權力來完成上級所下達的任務，造成一些工作難以推進。

顯然，“撤街擴社”改革后新型社區及其工作人員遭遇了“權責錯位”困境。一方面，“屬地管理”機制使新型社區變為替基層政府兜底的責任屬地，社區服務中心及其工作人員要承接大量來自區級政府及職能部門的工作任務；另一方面，“去行政化”改革措施又使得社區及其工作人員不再具備原街道辦事處時期的諸多行政職權。這二者之間的非一致性使得新型社區及其工作人員在落實上級安排工作任務時難以避免陷入“權小責大、有責無權”的艱難境地。

“身份下降”困境：“行政編制”與“事業編制”之間的非一致性

在B區推行社區體制改革過程中，為了真正體現社區回歸公共服務的本來職能，消除社區的行政化色彩，實行了將街道改社區后的工作人員編制全部轉為事業編制的做法。但對社區工作人員特別是在原街道辦事處時期具有行政編制身份的干部而言，則意味著要接受身份上的轉變，以及由此帶來的工資福利、級別待遇、晉升空間等方面變化。對于這一點，相關被訪者W某（女，43歲，B區Y社區黨委書記，2020年成為改制后的Y街道黨工委書記）有如下介紹：

街道改成社區以后，原來是行政單位，現在變成事業單位，上升空間小，天花板低，基層又辛苦，任務多，經濟待遇差，上升受限制。這就讓社區干部職工的士氣受挫。拿我個人說，從機關過來社區，同樣是正科，編制由行政變為事業，一個月就要少拿1110多元。

針對W書記提到的一些干部不愿放棄公務員編制去社區任職，B區委組織部副部長S某有更為詳細的解釋說明：

街道改社區以后，公務員中很多優秀干部因為待遇和晉升的空間限制，是不愿意去到社區去任職的。很多干部更愿意到鄉鎮或是一些經濟部門去鍛煉，我覺得最主要的還是不愿意放棄身份的問題。事業編制在我們區縣來說，要轉為公務員，那必須區縣有一定的行政編制。B區社區干部有上百人，不可能有這么多行政編制來把他們轉為公務員。另外，事業編制干部轉為公務員，是要走調任程序的，像我們區是要上級組織部門批準，這個過程中要充分考慮調任的辦法條件、年齡、表現以及人崗相適度等因素，難度是比較大的。所以，區里面的干部一般不愿意放棄行政身份去社區任職。

顯然，“撤街擴社”改革后社區干部遭遇了“身份下降”困境。為了突出改革后新型社區的非行政色彩，社區干部在編制上由原街道辦時期的行政編制悉數轉為事業編制，盡管級別沒有下降，但考慮到兩種編制在福利、待遇、晉升空間等方面的非一致性，“撤街擴社”改革后的社區干部在事實上出現了“身份下降”。

“捉襟見肘”困境：“經費包干”與“費隨事轉”之間的非一致性

在G市B區推行“撤街擴社”改革之前，街道辦事處街道作為區一級政府的派出機構，主要精力是抓經濟、抓稅收，成為通過創收完成區內經濟指標的一個載體，很難再騰出精力為群眾搞服務。正因為此，“撤街擴社”改革對改制后社區的經濟職能實現了“一刀切”，即社區完全不再承擔任何經濟工作和職能，希望由此將新型社區的工作重心轉移到基層服務和管理上來，同時將基層的黨建工作進一步強化。為了保證新型社區完全貫徹“去經濟職能”，G市要求各區在改革過程中加大對社區經費投入，即將社區人員經費、辦公經費、公益事業費等全部列入財政預算予以保障，同時加大公共服務購買力度，扶持各類社會組織承接社區公共服務。此外，對于有關部門下放（委托）社區服務中心實施的各類事務性社會服務管理職能，則要按照“費隨事轉”的方式兌現工作經費。

然而，區級財政在保障社區日常運轉方面采用的是經費包干制度，即以年度預算的形式核定社區下一年度需要的經費總額予以撥款，撥款數額雖然在一定程度上考慮了社區的支出事項，但更多是根據區級財政的財力來決定。由此，則難以兌現“費隨事轉”的工作經費保障機制。對此，上文提到的B區Y社區黨委書記W某有如下講述：

像我們社區，區級財政一年撥付四百多萬包干經費給我們一年，其中兩百多萬用于人員經費，剩下一百多萬搞民生項目、信訪維穩等。剩下的可用資金少，有時想要做一些民生服務的項目，又要為資金籌集發愁。有時我們還得去各個單位化緣，感覺受財力制約社區工作的很多創造性想法很難落地……

顯然，“撤街擴社”改革后社區經費出現了“捉襟見肘”困境。由于改革后的新型社區不再如原先街道辦事處一般具有自己的財政收入，其支出要完全依靠區級財政撥款來覆蓋，但區級財政撥款采取的是“經費包干”制度即依據區級財政財力來給定社區撥款額度，并沒有按照G市規定的“事隨費轉”方式兌現社區協助有關部門開展工作所需支付的經費。這二者之間的非一致性使得社區只能以有限的包干經費應對廣泛的工作內容，從而出現經費緊張的局面。

“街道地位”困境：“撤銷建制”與“加強黨建”之間的非一致性

2019年5月，中共中央辦公廳印發《關于加強和改進城市基層黨的建設工作的意見》（下文簡稱《意見》），明確指出“把街道社區黨組織建設得更加堅強有力”以及“提升街道黨（工）委統籌協調能力……充分發揮街道黨（工）委統籌協調各方、領導基層治理的作用”。由此G市和B區不得不面對一個現實性的問題：自2012年G市推行“撤街擴社”改革以來，已經撤銷了街道這一級行政區劃。

調查中，曾擔任B區委辦主任的Z某（男，40歲，曾任B區委辦主任）對此有這樣的認識：

按中央的認識，街道是國家治理體系的一個單元，而當年街道改社區搞扁平化管理撤銷街道之后，盡管有社區黨委，但社區是事業機構，相當于地方公益性服務機構。現在市里面部署將社區改回街道辦事處，主要是考慮恢復街道這一級組織，恢復街道的行政職能，加強街道這一級黨組織的力量，以響應中央文件要求。地方必須要服從中央，這是基本的講政治和顧大局。

顯然，隨著《意見》印發，B區乃至G市遭遇了“街道地位”困境。“撤街擴社”改革最具標志性的舉措是撤銷街道這一級行政區劃以強化新型社區的治理功能，而《意見》則要求“把街道社區黨組織建設得更加堅強有力”，二者在街道“去與留”“增強與削弱”問題上存在非一致性，而G市（包括B區）亦因其治理層級中缺失了街道的地位而陷入尷尬境地。

但“下級服從上級，全黨服從中央”是最基本的政治原則，對于不存在街道建制的G市，如何落實好《意見》要求就成為迫切需要解決的問題。為此，G市和B區只能果斷調整“撤街擴社”改革做法以貫徹落實《意見》要求。于是，以街道建制的恢復為標志，G市范圍內重新恢復“市—區—街道辦事處—居委會”的四級治理層級，實施近十年之久的“撤街擴社”改革亦走向終結。

研究結論

本研究對“撤街擴社”改革實踐過程的考察和分析，可以得出以下基本結論：新型社區“政務名稱”與“政務級別”之間的非一致性使社區遭遇“公章效力”困境，反映的是機構與權力規則的不吻合；“屬地管理”機制與“去行政化”舉措之間的非一致性使社區及其工作人員遭遇“權責錯位”困境，反映的是不同制度功能的不吻合；“事業編制”與“行政編制”之間的非一致性使改革后的社區干部遭遇“身份下降”困境，反映的是編制待遇及流動規則的不吻合；“經費包干”與“費隨事轉”之間的非一致性使社區遭遇“捉襟見肘”困境，反映的是市區兩級關于社區工作經費規則的不吻合；“撤銷建制”與“加強黨建”之間的非一致性使改革所在地遭遇“街道地位”困境，反映的是地方與中央政策對于街道定位的不吻合，并最終引致改革的終結。

由此，得出進一步的結論是：“社區去行政化”改革實踐過程遭遇的，是不斷改革環境中現有制度體系的欠吻合或非一體化的困境，即改革的制度與整體制度之間的非一體化困境。主要表現為：第一，整體制度體系內機構性質（及賦予權力、功能）與改革制度規定的機構性質（及賦予權力、功能）之間的不吻合；第二，整體制度體系內具體制度功能與改革制度的功能之間的不吻合；第三，整體制度體系與改革制度的規則之間的不吻合；第四，整體制度體系內具體制度目標與改革制度的目標之間的不吻合。