論組織韌性視角下基層政府治理負(fù)荷的消解

文/李偉 陳那波

問題的提出

在壓力型體制下，由規(guī)模變量所帶來的治理負(fù)荷往往堆疊到基層，導(dǎo)致基層政府在應(yīng)對(duì)復(fù)雜任務(wù)情景時(shí)因注意力分散和組織規(guī)模負(fù)效率而產(chǎn)生資源的“內(nèi)耗”與行動(dòng)能力的不足。因此，對(duì)基層政府能力的討論有必要突破以往研究對(duì)組織內(nèi)部資源要素和控制能力的關(guān)注，將治理負(fù)荷這一情境變量帶入其中，探究在任務(wù)情景日趨復(fù)雜，行動(dòng)資源難以充分回應(yīng)任務(wù)需求的現(xiàn)實(shí)約束下，如何通過具有靈活性和適應(yīng)性的組織手段消解基層政府的治理負(fù)荷，進(jìn)而有效提升其完成復(fù)雜治理任務(wù)時(shí)的整體行動(dòng)能力。

規(guī)模變量：基層政府治理能力的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)

無論是在宏觀的國(guó)家治理還是在微觀的基層治理實(shí)踐中，由規(guī)模變量所帶來的不同治理負(fù)荷都深刻嵌入政府治理的實(shí)踐中，并對(duì)政府組織結(jié)構(gòu)設(shè)置、資源配置、協(xié)作過程、治理效能等方面產(chǎn)生深刻的影響。一方面，治理規(guī)模的擴(kuò)大、利益的分化、關(guān)系的交雜，不斷衍生出復(fù)雜的社會(huì)問題且催生了新的治理需求。尤其是在橫向空間差異和歷史文化差異較大的轄區(qū)范圍內(nèi)，由異質(zhì)性所帶來的公共服務(wù)供給和社會(huì)秩序維持的邊際擁擠成本被不斷放大。另一方面，規(guī)模的擴(kuò)大必然要求增加科層組織縱向?qū)蛹?jí)鏈條和橫向治理單元。而隨著政府組織規(guī)模的擴(kuò)大和等級(jí)鏈條的延長(zhǎng)，處于不同結(jié)構(gòu)位置上的組織成員所擁有的信息也就越分散，信息不對(duì)稱現(xiàn)象更加明顯，組織規(guī)模的負(fù)效率也愈加顯著。可以說，政府治理過程中的制度安排與治理模式選擇在很大程度上取決于政府應(yīng)對(duì)規(guī)模負(fù)荷與治理成本的能力。

基層政府的治理負(fù)荷往往是由治理內(nèi)容與權(quán)威分配方式所決定的，具有剛性特征。在政府組織的常規(guī)運(yùn)行中，上級(jí)政府通過行政發(fā)包的方式將各項(xiàng)任務(wù)逐級(jí)“發(fā)包”給基層政府，并通過目標(biāo)管理責(zé)任制等方式對(duì)基層政府的任務(wù)執(zhí)行結(jié)果進(jìn)行考核和獎(jiǎng)懲。在這種逐級(jí)發(fā)包的管理模式中，由規(guī)模變化和訴求累積所帶來的治理負(fù)荷必然最終傳導(dǎo)、沉淀至基層政府。但是，基層政府所處的結(jié)構(gòu)位置決定了其在應(yīng)對(duì)治理負(fù)荷時(shí)面臨著更多的約束條件。首先，由于基層政府需要直接回應(yīng)社會(huì)需求，在當(dāng)前“壓力型”治理體制下，經(jīng)常處在“上壓下頂”的夾板困境之中。其次，由于基層政府權(quán)力有限，且權(quán)力和行動(dòng)資源基本來自上級(jí)授予，因此基層政府的行動(dòng)往往無法根據(jù)規(guī)模負(fù)荷進(jìn)行靈活增減調(diào)適。

可以說在當(dāng)前的治理語境中，規(guī)模負(fù)荷往往由國(guó)家轉(zhuǎn)移到地方，再逐級(jí)轉(zhuǎn)移到基層。這一系列的制度和結(jié)構(gòu)特點(diǎn)都放大和加劇了基層政府所面臨的規(guī)模負(fù)荷。也就是說，相對(duì)于宏觀的國(guó)家治理的規(guī)模負(fù)荷而言，基層政府所面臨的規(guī)模負(fù)荷更加具象，也更加復(fù)雜。當(dāng)我們把基層政府所面臨的治理負(fù)荷帶回到治理實(shí)踐中時(shí)，由層級(jí)行政派生、社會(huì)需求回應(yīng)、科層冗余程序所帶來的沉重任務(wù)負(fù)荷往往會(huì)造成基層政府注意力和行動(dòng)資源的分散，進(jìn)而導(dǎo)致其整體治理效能的衰減。因此，思考如何消解基層政府的治理負(fù)荷，減少行動(dòng)過程中的內(nèi)外部交易成本，使其能夠更加從容、高效地進(jìn)行資源配置，提升基層政府整體行動(dòng)能力具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

“網(wǎng)絡(luò)—結(jié)構(gòu)—技術(shù)”：從組織韌性看基層政府治理負(fù)荷的應(yīng)對(duì)邏輯

基層政府的結(jié)構(gòu)位置決定了其在面對(duì)關(guān)涉權(quán)威分配、資源配置、規(guī)章程序等剛性制度時(shí)，難以通過自下而上的途徑突破。因此，在沉重的治理負(fù)荷中，基層政府必須具有高度的組織韌性來應(yīng)對(duì)由制度剛性所帶來的組織職能與行動(dòng)資源間的張力。基層政府組織韌性的核心內(nèi)涵在于通過具有靈活性和適應(yīng)性的組織安排來應(yīng)對(duì)不斷變化的外部壓力對(duì)政府行動(dòng)安排的擾動(dòng)，使基層政府在復(fù)雜的環(huán)境中始終能夠回歸常規(guī)的運(yùn)作程序。具體言之，這不僅包括培育社會(huì)協(xié)同治理以減輕政府職能負(fù)荷，而且還包括應(yīng)用具有適應(yīng)性的內(nèi)部結(jié)構(gòu)網(wǎng)絡(luò)和執(zhí)行性技術(shù)手段，以減輕冗余的工作程序負(fù)荷和行動(dòng)過程中的交易成本負(fù)荷，使有限的行動(dòng)資源能夠得到集中、高效的配置與使用。

其一，從政府外部的任務(wù)情境來看，在厘清政府職能邊界的同時(shí)，構(gòu)建制度化的協(xié)同網(wǎng)絡(luò)激活社會(huì)資源動(dòng)員能力和社會(huì)管理功能。在面對(duì)壓力時(shí)，基層政府的組織韌性需要有向外疏壓的制度化途徑。消除政府機(jī)構(gòu)職能和能力之間存在差距的一般辦法即在于使政府機(jī)構(gòu)的角色“與其現(xiàn)有能力相匹配，以提高公共資源使用的有效性和效率”，通過有效的制度供給為基層政府建立合理的職能邊界，使其能夠集中于基礎(chǔ)性工作，避免職能泛化而導(dǎo)致能力潰散。然而，從政府角色中分離的職能必須有相應(yīng)的主體承接，不然就形成了治理的真空地帶。因此，厘清政府職能邊界并不是只從政府自身出發(fā)，關(guān)鍵在于政府能夠動(dòng)員、整合市場(chǎng)與社會(huì)資源，建立制度化協(xié)同網(wǎng)絡(luò)的能力。

其二，除了外部的制度化壓力疏導(dǎo)機(jī)制外，從政府內(nèi)部通過靈活且具有適應(yīng)性的組織結(jié)構(gòu)安排減少資源內(nèi)耗、提升資源配置效率也至關(guān)重要。與基層政府治理效能直接相關(guān)的另一個(gè)層面在于資源配置效率，近年來，越來越多打破常規(guī)的任務(wù)組織模式頻頻出現(xiàn)，在具體的任務(wù)執(zhí)行中，我們經(jīng)常也可以看到以目標(biāo)結(jié)果為導(dǎo)向，通過項(xiàng)目進(jìn)行財(cái)政轉(zhuǎn)移和資源傾斜的打破常規(guī)模式的政府行動(dòng)。這些在基層出現(xiàn)的不同形態(tài)的組織模式能有效緩解由于規(guī)模之累和資源約束所帶來的治理能力不足和委托代理風(fēng)險(xiǎn)等問題，將有限的資源集中到更為緊急或更為重要的任務(wù)中，以獲取最大的治理績(jī)效。因此可以說，這些不同組織模式的選擇其背后往往蘊(yùn)含著治理過程中的成本考量和治理資源分配邏輯。

其三，在政府的內(nèi)外行動(dòng)過程中，通過技術(shù)手段的應(yīng)用壓縮由層級(jí)和空間帶來的距離感，擴(kuò)展組織行動(dòng)的工具性支持，是提升基層政府治理效能的另一韌性支撐。一方面，技術(shù)手段的應(yīng)用可以提高工作效率，使基層政府工作人員從部分程序性的任務(wù)中解放出來，以此緩解規(guī)模帶來的壓力。另一方面，技術(shù)也帶來了政府內(nèi)部的管理模式變革，有助于打造一個(gè)反應(yīng)靈敏、溝通順暢的政府。當(dāng)前，各級(jí)政府越來越重視信息技術(shù)和數(shù)字手段的應(yīng)用，從稅收體制的完善，到量化考核指標(biāo)的設(shè)計(jì)，再到公共服務(wù)的供給、政務(wù)信息公開等，都涌現(xiàn)了大量的創(chuàng)新實(shí)踐，為提高行政效率、加強(qiáng)治理能力建設(shè)提供了技術(shù)支持。

組織韌性視角下基層政府治理負(fù)荷消解的行動(dòng)路徑

（一）構(gòu)建制度化協(xié)同網(wǎng)絡(luò)，減輕基層政府職能負(fù)荷

政府治理有效性的關(guān)鍵在于所擁有的資源能力與所承擔(dān)的治理內(nèi)容的匹配程度，或根據(jù)其能力大小劃定職能邊界以及根據(jù)其責(zé)任內(nèi)容配置相應(yīng)的權(quán)力和資源，以賦予其與職責(zé)相匹配的行動(dòng)能力。從控制治理的規(guī)模負(fù)荷、提高行政效率的角度出發(fā)，有必要通過制度安排控制政府職能邊界，通過“以簡(jiǎn)馭繁”的方式，將政府確切定位在有限有效政府上。如何通過正式的制度安排，“在保證合法和有效的秩序的前提下，將市場(chǎng)還給市場(chǎng)，將個(gè)人還給個(gè)人，發(fā)揮市場(chǎng)、社會(huì)和個(gè)人的作用”是消解基層政府規(guī)模負(fù)荷的重要思路。除此之外，基層政府還必須具有與社會(huì)合作、引導(dǎo)社會(huì)有序參與的能力，并將這種協(xié)同參與以制度化的形式固定下來，即自下而上地培養(yǎng)制度能力。制度能力作為西方城市治理理論中的一個(gè)分析性概念，指的是在治理場(chǎng)域中培養(yǎng)一種政府、市場(chǎng)、社會(huì)能夠整合資源、協(xié)調(diào)合作的合作文化與制度化合作網(wǎng)絡(luò)。這種自下而上所建構(gòu)的制度能力，一方面能夠?yàn)榛鶎诱峁┓侵贫刃再Y源支持，提升基層政府的行動(dòng)能力；另一方面能夠建構(gòu)一種社會(huì)資本的培育環(huán)境，為社會(huì)中的不同利益群體提供溝通與合作的平臺(tái)，減少因利益分化而帶來的基層政府的治理壓力與治理成本。

具體而言，制度化參與網(wǎng)絡(luò)的構(gòu)建不僅能夠使政府更加清楚地了解社區(qū)居民的現(xiàn)實(shí)需求，同時(shí)還有助于構(gòu)建社區(qū)與政府之間、社區(qū)居民之間的信任網(wǎng)絡(luò)，進(jìn)而克服集體行動(dòng)的信任危機(jī)，獲得更好的整體績(jī)效。這可以為解決基層政府所面臨的治理負(fù)荷和資源約束提供穩(wěn)定的、制度化的途徑。其不僅在很大程度上能夠使那些消耗了基層政府大量精力和管理資源的利益協(xié)調(diào)、沖突化解性任務(wù)在居民參與網(wǎng)絡(luò)中自動(dòng)消化，同時(shí)還能為政府帶來大量社會(huì)性治理資源。而基層政府更多通過政策引導(dǎo)或有限的財(cái)政資源投入以撬動(dòng)更大范圍內(nèi)的社會(huì)治理資源的投入。

（二）增強(qiáng)組織結(jié)構(gòu)調(diào)適性，消解冗余程序負(fù)荷

政府在治理行動(dòng)中都有其特定的交易成本，不同的組織模式和組織過程有著相應(yīng)的比較優(yōu)勢(shì)和成本代價(jià)。常規(guī)的科層組織結(jié)構(gòu)提供了一個(gè)穩(wěn)定的逐級(jí)委托—代理模式，以保持政令的統(tǒng)一。但同時(shí)也面臨著諸如制度規(guī)則僵化、縱向監(jiān)督反饋困難、橫向協(xié)調(diào)成本過高等問題，使原本就處于任務(wù)—資源矛盾中“脆弱 ”的基層政府不得不花費(fèi)額外的資源和精力解決內(nèi)部的交易成本問題。

對(duì)于基層政府來說，由組織結(jié)構(gòu)所帶來的治理成本主要體現(xiàn)在三個(gè)方面：其一，任務(wù)的“層層加碼”；其二，冗余性的監(jiān)督活動(dòng)；其三，橫向溝通協(xié)調(diào)。當(dāng)科層制中的“官僚病”經(jīng)制度化嵌入組織結(jié)構(gòu)中時(shí)，往往會(huì)導(dǎo)致處于行政末梢的基層政府因組織的“負(fù)效率”而陷入責(zé)能困境。從組織結(jié)構(gòu)來看，基層政府行動(dòng)能力建設(shè)的重要路徑在于如何提升政府組織的靈活性和韌性，以減少由制度化結(jié)構(gòu)所帶來的冗余工作和資源內(nèi)耗。這一方面要為基層政府提供一種因有效性需要而繞過層級(jí)的組織工具，另一方面也需要在穩(wěn)定的縱向垂直結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)上發(fā)展出以完成任務(wù)為核心的橫向設(shè)計(jì)工作流程。

如果將不同層級(jí)、不同職能的政府部門看作是政府組織網(wǎng)絡(luò)中的一個(gè)個(gè)節(jié)點(diǎn)，那么委托代理關(guān)系的建構(gòu)便是維持政府機(jī)器運(yùn)轉(zhuǎn)的“神經(jīng)線”。因此，政府組織間的委托代理關(guān)系不應(yīng)僅僅是圍繞工作匯報(bào)關(guān)系而建構(gòu)的逐級(jí)委托代理，而應(yīng)當(dāng)是能夠跨越層級(jí)和打破部門壁壘的委托—代理關(guān)系網(wǎng)絡(luò)。在該網(wǎng)絡(luò)中，一方面，委托代理不僅僅發(fā)生在直接上下級(jí)之間，也可以繞過多余的縱向結(jié)構(gòu)，跨越層級(jí)發(fā)生。在特定的任務(wù)中通過壓縮委托人與代理人之間的層級(jí)距離，減少資源流經(jīng)科層體系時(shí)的損耗，提高資源配置效率，同時(shí)減少由監(jiān)督需要而產(chǎn)生的額外組織性工作。另一方面，在垂直結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)上，發(fā)展出以提高資源配置效率為目的的橫向工作流程設(shè)計(jì)，建設(shè)以數(shù)據(jù)信息為依托的網(wǎng)絡(luò)管理組織，使其能夠在全面識(shí)別社會(huì)治理問題、居民服務(wù)需求的基礎(chǔ)上，發(fā)揮“吹哨”的作用，并根據(jù)任務(wù)需要，在職能部門中尋找多元代理人的協(xié)同合作。

（三）加強(qiáng)執(zhí)行性技術(shù)手段應(yīng)用，消解交易成本負(fù)荷

技術(shù)手段的發(fā)展為緩解組織的規(guī)模壓力和資源約束提供了更為彈性化的選擇，它可以在不打破現(xiàn)有組織結(jié)構(gòu)和運(yùn)作體制的前提下，提高組織信息傳遞、溝通協(xié)調(diào)、服務(wù)提供的效率。一般而言，技術(shù)應(yīng)用對(duì)于政府治理能力和治理績(jī)效的影響主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面。

其一，從技術(shù)的實(shí)踐性上來看，一方面，技術(shù)手段的發(fā)展和應(yīng)用在一定程度上可以壓縮由空間和層級(jí)所帶來的規(guī)模感和距離感。技術(shù)的應(yīng)用不僅使得遠(yuǎn)距離的要素流動(dòng)更為方便和快捷，同時(shí)也使得政府收集、整理、共享信息更為便捷和高效，在很大程度上降低了治理過程中信息獲取的成本，以及由于信息缺失所帶來的政策試錯(cuò)成本。另一方面，技術(shù)作為一種治理資源可以有效地代替或協(xié)助程序性的人工勞動(dòng)，一定程度解放本就緊張的政府人力資源。并且技術(shù)的輔助使得原先繁雜或機(jī)械重復(fù)性的政府工作過程變得清晰而集成，進(jìn)而極大地提高政府的行動(dòng)效率和治理能力。其二，從技術(shù)的組織性上來看，技術(shù)的應(yīng)用在某種程度上也帶來了政府內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)和工作流程的變革，有助于打造一個(gè)反應(yīng)靈敏、溝通順暢的政府，進(jìn)而減少由溝通協(xié)調(diào)、討價(jià)還價(jià)、道德風(fēng)險(xiǎn)所帶來的組織成本。技術(shù)對(duì)科層組織內(nèi)部流程的改造主要體現(xiàn)在其推動(dòng)跨部門之間的信息流動(dòng)與和合作、水平方向和垂直方向的服務(wù)外包與集成，為政府組織突破傳統(tǒng)科層制的結(jié)構(gòu)約束、構(gòu)建靈活的委托代理網(wǎng)絡(luò)提供了支撐條件。

從技術(shù)治理的角度思考如何緩解組織規(guī)模負(fù)荷，提高政府組織運(yùn)行效率的關(guān)鍵是在技術(shù)和組織互相建構(gòu)的過程中，如何充分發(fā)揮技術(shù)的“執(zhí)行性”特點(diǎn)，使其能夠穩(wěn)定扎根于當(dāng)前的組織情境，并嵌入組織運(yùn)作的思維印記，在不沖擊現(xiàn)有組織結(jié)構(gòu)的前提下投入到長(zhǎng)期的治理過程中，并進(jìn)行反復(fù)的調(diào)適和漸進(jìn)性變革，以適應(yīng)復(fù)雜化的治理情境。

對(duì)基層政府能力建設(shè)的研究是一項(xiàng)永恒的學(xué)術(shù)任務(wù)。不僅要關(guān)注基層政府對(duì)人力、物力、信息等內(nèi)部組織要素的配置、開發(fā)和使用，也要將研究視角聚焦到形塑基層政府行為的外部任務(wù)情景中來。將基層政府面臨的規(guī)模變量帶入到研究視野中，充分審視由治理內(nèi)容和治理方式所帶來的沉重治理負(fù)荷，并由此而產(chǎn)生的基層政府注意力分散和整體效能不足是對(duì)基層政府治理現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)的全面認(rèn)知。在面對(duì)治理任務(wù)繁重而行政資源不足的剛性約束時(shí)，提升基層政府行動(dòng)能力的關(guān)鍵在于以組織韌性消解由規(guī)模變量帶來的基層政府在職能履行和內(nèi)外部互動(dòng)過程中產(chǎn)生的治理成本和治理負(fù)荷，提升資源的配置與使用效率，進(jìn)一步推動(dòng)基層政府從“忙而少功”的規(guī)模負(fù)效率中得以解脫，提升其在完成上級(jí)任務(wù)安排和回應(yīng)社會(huì)需求時(shí)的整體行動(dòng)能力。